Uzasadnienie
Wyrokiem z 6 listopada 2012 r. sygn. akt I SA/Wa 1078/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę T.W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...] marca 2003 r. nr [...], którą utrzymana została w mocy decyzja tegoż Kolegium z [...] marca 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania nadzorczego.
Wyrok zapadł w następujących okolicznościach sprawy:
Decyzją z [...] grudnia 2007 r. nr [...], Prezydent m.st. Warszawy odmówił T.W. przyznania prawa użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości warszawskiej przy ul. [...], stanowiącej obecnie część działki Nr [...] z uwagi na rozdysponowanie jej w sposób trwały na rzecz osób trzecich i wskazał, że co do działki nr [...] stanowiącej inną część tej nieruchomości została wydana odrębna decyzja. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie, decyzją z [...] lutego 2008 r. nr [...], utrzymało w mocy decyzję Prezydenta, natomiast Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z 28 sierpnia 2008 r. I SA/Wa 609/08 uchylił decyzję organów obu instancji. Wyrok ten został uchylony przez Naczelny Sąd Administracyjny, wyrokiem z 12 marca 2010 r. I OSK 1428/08, który wskazał, że prawo użytkowania wieczystego może być ustanowione wyłącznie na gruncie stanowiącym własność publiczną (Skarbu Państwa, samorządu terytorialnego), zaś nieruchomość jest przedmiotem prawa własności osób trzecich, co czyni bezprzedmiotowym badanie przesłanki z art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 25 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st.
Warszawy. Skutkiem tego wyroku, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie dopuszczając do udziału w charakterze uczestnika [...] sp. z o.o. Wyrokiem z 19 sierpnia 2010 r. I SA/Wa 1057/10 – prawomocnym od 15 października 2010 r. – oddalił skargę T.W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...] lutego 2008 r. wskazaną wyżej.
Wnioskiem z 24 stycznia 2011 r. T.W. wystąpiła do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie o stwierdzenie nieważności decyzji z [...] lutego 2008 r. wskazując na rażące naruszenie art. 10 k.p.a. z uwagi na niezawiadomienie o toczącym się postępowaniu Spółki [...] sp. z o.o., która nabyła nieruchomość 11 czerwca 2007 r., zatem jako strona nie brała udziału w postępowaniu. Decyzją z [...] marca 2011 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 157 § 3 k.p.a., Samorządowe Kolegium odmówiło wszczęcia postępowania, powołując się na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 grudnia 2009 r. I OPS 6/09, stwierdzającą, iż "żądanie strony stwierdzenia nieważności decyzji, na którą skargę oddalono prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego, powinno zostać załatwione przez wydanie decyzji o odmowie wszczęcia postępowania (art. 157 § 3 k.p.a.) wówczas, gdy w rezultacie wstępnego badania zawartości żądania organ administracji publicznej ustali rozstrzygnięcie – ze względu na wydany uprzednio wyrok sądu – przeszkody przedmiotowej czyniącej jego rozpoznanie niedopuszczalnym.
W pozostałych wypadkach organ administracji publicznej obowiązany jest rozpoznać żądanie co do istoty, stosując art. 158 § 1 w zw. z art. 156 § 1 k.p.a." Na skutek wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy Samorządowe Kolegium utrzymało swoją decyzję w mocy, decyzją z [...] marca 2012 r. nr KOC/2209/Go/11, również z powołaniem się na uchwałę Naczelnego Sądu.
Oddalenie skargi T.W., wskazanym na wstępie wyrokiem, Wojewódzki Sąd uzasadnił także przywołując ww. uchwałę, a nadto wskazując, że stwierdzenie nieważności decyzji dotyczy wad materialnoprawnych, a nie o charakterze procesowym, gdyż usuwanie tych ostatnich dokonuje się w trybie wznowienia postępowania.
Reprezentowana przez adwokata T.W. wniosła skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy temu Sądowi do ponownego rozpoznania i zarzucając, na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2012 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi "p.p.s.a.", naruszenie:
- 1) art. 171 w zw. z art. 170 p.p.s.a. poprzez jego zastosowanie oraz Stwierdzenie, iż wydanie wyroku WSA w Warszawie z dnia 19 sierpnia 2010 r. w przedmiocie oddalenia skargi na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] lutego 2008 r. ([...]) uzasadnia odmowę wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności ww. decyzji SKO z dnia [...] lutego 2008 r. z uwagi na niedopuszczalność wszczęcia postępowania nadzorczego w sprawie objętej wcześniej kognicją sądu administracyjnego, w sytuacji gdy brak jest przeszkód natury przedmiotowej uniemożliwiających rozpoznanie skargi, z uwagi na nieobjęcie decyzji SKO z dnia [...] lutego 2008 r. zakresem res iudicata w kwestii dotyczącej braku udziału stron w postępowaniu administracyjnym,
- 2) art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. w zw. z art. 10 k.p.a. poprzez stwierdzenie, iż brak czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym nie jest wadą tkwiącą w decyzji w chwili jej wydania oraz że stwierdzenia nieważności decyzji można żądać jedynie w przypadku istnienia wad o charakterze materialnoprawnym, nie zaś proceduralnym, a w konsekwencji poprzez uznanie, iż brak udziału strony w postępowaniu administracyjnym nie można uznać za wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa.
[...] sp. z o.o. zs. w Warszawie wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna zawiera dwa zarzuty dotyczące naruszenia prawa procesowego. Pierwszy z nich sprowadza się do tego, że tak Samorządowe Kolegium Odwoławcze, jak i Wojewódzki Sąd Administracyjny nie miały podstawy powoływać się na wyrok Wojewódzkiego Sądu i związanie oceną tam wyrażoną, jak to wynika z art. 170 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270), dalej "p.p.s.a." Podkreślono bowiem w skardze, że art. 271 p.p.s.a. stanowi, że wyrok prawomocny ma powagę rzeczy osądzonej tylko co do tego, co w związku ze skargą stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia, a orzeczenie Wojewódzkiego Sądu nie obejmowało kwestii, która została podniesiona w niniejszej sprawie.
Wniosek T.W. z 24 stycznia 2011 r. dotyczył stwierdzenia nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z [...] lutego 2008 r., która została utrzymana w mocy decyzją Prezydenta m.st. Warszawy z 21 lutego 2007 r., odmawiającą przyznania T.W. prawa użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości warszawskiej przy ul. [...], stanowiącej obecnie część działki nr [...]. Decyzje te były przedmiotem oceny Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Sąd ten wyrokiem z 19 sierpnia 2010 r. – prawomocnym – oddalił skargę T.W. na decyzję Samorządowego Kolegium z [...] lutego 2009 r. Ten fakt stanowi przeszkodę do prowadzenia postępowania nadzorczego do tej decyzji, czego domagała się T.W. w ww. wniosku.
Przedmiotem oceny Wojewódzkiego Sądu w wyroku z 19 sierpnia 2010 r. była zgodność z prawem decyzji odmawiających przyznania prawa do nieruchomości warszawskiej, w związku z wnioskiem złożonym na podstawie art. 27 ust. 1 dekretu z 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz.U. Nr 50, poz. 279 ze zm.), dalej "dekret". Wojewódzki Sąd stwierdził, że odmowa przyznania prawa do gruntu była zgodna z prawem, z przepisami dekretu. Ta właśnie kwestia, zgodności z prawem decyzji Samorządowego Kolegium z 26 lutego 2008 r. była przedmiotem rozstrzygnięcia w rozumieniu art. 171 p.p.s.a. i stosownie do tego przepisu w zw. z art. 170 p.p.s.a. ocena wyrażona w tym wyroku jest wiążąca. Związanie tą oceną oznacza, że nie ma podstaw do prowadzenia postępowania nadzorczego i badania prawidłowości tej decyzji w świetle art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., tj. pod kątem rażącego naruszenia prawa.
Nie można zatem powiedzieć, aby w sprawie doszło do naruszenia art. 171 w zw. z art. 170 p.p.s.a., skoro przedmiotem oceny Wojewódzkiego Sądu była decyzja, której stwierdzenia nieważności domagała się skarżąca.
Drugi zarzut skargi kasacyjnej dotyczy naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 10 k.p.a. polegającego na tym, że braku udziału strony w postępowaniu nie można uznać za wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa.
Wniosek T.W. o stwierdzenie nieważności decyzji Samorządowego Kolegium z [...] lutego 2008 r. zarzucał rażące naruszenie art. 10 k.p.a. bowiem [...] sp. z o.o. nie brała udziału w postępowaniu zakończonym wydaniem tej decyzji. Odnosząc się do tej kwestii Wojewódzki Sąd podkreślił, że jest to zarzut o charakterze proceduralnym, zaś stwierdzenie nieważności dotyczy wad materialnoprawnych. Zgodzić należy się z Wojewódzkim Sądem.
Przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji, wymienione w art. 156 § 1 k.p.a. dotyczy wad ciężkich samej właśnie decyzji, a ich stwierdzenie powoduje wyeliminowanie decyzji z obrotu prawnego. Natomiast naruszenie prawa strony postępowania jest przewidziane jako przesłanka wznowienia postępowania, wskazana w art. 145 § 1 k.p.a. Ten tryb właśnie – z rozumieniu postępowania – ma na celu naprawę wad popełnionych prze organ w trakcie postępowania. Skutkiem zaistnienia tych wad nie jest eliminacja decyzji w ogóle z obrotu, ale jej naprawa lub nawet pozostawienie w mocy, mimo wykrytych wad postępowania. Tryby te, tj. stwierdzenia nieważnosci decyzji i wznowienia postępowania, jakkolwiek służące wzruszeniu decyzji ostatecznych, są od siebie odrębne i każdy z nich ma swoje przesłanki, które nie mogą być stosowane zamiennie. Naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. – pozbawienie strony udziału w postępowaniu – jest przesłanką wznowienia postępowania, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., a nie stwierdzenia nieważności decyzji, wydanej z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Podkreślenia przy tym wymaga, że z tej przyczyny postępowanie może być wznowione tylko na wniosek strony pokrzywdzonej, co wynika z art. 147 k.p.a. Od generalnej zasady, że naruszenie praw strony jest przesłanką wznowienia postępowania można znaleźć wyjątki, doszukując się aktów prawnych, które udział strony przewidują jako przesłankę materialną i wówczas można mówić o ciężkiej wadzie decyzji, jednak dekret nie zawiera żadnego przepisu w tej kwestii.
Z zarzutem zatem naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 10 k.p.a. również nie można się zgodzić.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji, na podstawie art. 184 p.p.s.a.