Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 2 kwietnia 2019 r., sygn. akt I OSK 391/17

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 3 listopada 2016 r. sygn. akt II SA/Wa 1079/16 oddalił skargę P.B. na rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie obniżenia dodatku funkcyjnego.

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Komendant Wojewódzki Policji w [...] rozkazem personalnym z dnia [...] marca 2016 r. nr [...], wydanym na podstawie § 8 ust. 7 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (t.j.: Dz. U. z 2015 r. poz. 1236 ze zm., dalej w skrócie jako "rozporządzenie z dnia 6 grudnia 2001 r."), obniżył [...] P.B. z dniem 1 kwietnia 2016 r. dodatek funkcyjny II kategorii o kwotę 250 zł miesięcznie, tj. do kwoty 2.300 zł miesięcznie. Przedmiotowemu rozkazowi personalnemu, w oparciu o art. 108 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2016 r., poz. 23, dalej w skrócie "K.p.a."), nadał rygor natychmiastowej wykonalności.

Na skutek wniesienia przez [...] P.B. od powyższego rozkazu personalnego odwołania sprawę rozpoznawał Komendant Główny Policji, który rozkazem personalnym z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., utrzymał w mocy zaskarżony rozkaz personalny.

W uzasadnieniu rozkazu personalnego przytoczył treść art. 104 ust. 2 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t.j.: Dz. U z 2015 r., poz. 355 ze zm.) i § 8 ust. 4 cyt. rozporządzenia z dnia 6 grudnia 2001 r. Podał, iż w niniejszej sprawie ustalono, że Komendant Wojewódzki Policji w [...] rozkazem personalnym z dnia [...] sierpnia 2006 r. mianował [...] P.B. na stanowisko [...] Wydziału [...] Komendy Wojewódzkiej Policji w [...] i przyznał mu dodatek funkcyjny w wysokości 1.100 zł miesięcznie. Następnie dodatek ten był podwyższany: w 2007 r. do kwoty 1.300 zł, kolejno 1.400 zł, w 2013 r. do kwoty 1.450 zł, w 2014 r. do kwoty 1.550 zł. Ostatnie podwyższenie wysokości dodatku funkcyjnego do kwoty 1.700 zł miesięcznie zostało dokonane przez Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] rozkazem personalnym z dnia 7 sierpnia 2015 r. Ponadto wyżej wymienionemu policjantowi podwyższano dodatek funkcyjny m.in. na czas określony: od dnia 1 listopada 2010 r. do dnia 30 listopada 2010 r. do kwoty 2.000 zł, od dnia 1 listopada 2011 r. do dnia 30 listopada 2011 r. do kwoty 2.170 zł, od dnia 1 listopada 2013 r. do dnia 30 listopada 2013 r. do kwoty 1.950 zł oraz od dnia 1 listopada 2014 r. do dnia 30 listopada 2014 r. do kwoty 2.150 zł. Ostatnie podwyższenie [...] P.B. dodatku funkcyjnego na czas określony zostało dokonane przez Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] rozkazem personalnym z dnia 17 lutego 2016 r. na okres od dnia 1 marca 2016 r. do dnia 30 kwietnia 2016 r. do kwoty 2.550 zł miesięcznie.

Organ odwoławczy wskazał, że z rozkazu personalnego Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] lutego 2016 r. wynika, że podwyższenie wyżej wymienionemu policjantowi dodatku funkcyjnego z dniem 1 marca 2016 r. zostało dokonane w oparciu o przesłanki, które nie wynikają z jego uzasadnienia.

W ocenie Komendanta Głównego Policji, brak jest racjonalnych podstaw do uznania, że przy niezmienionej randze stanowiska służbowego zajmowanego przez [...] P.B., zakresie ponoszonej odpowiedzialności i poziomie posiadanych kwalifikacji zawodowych, dokonana po raz kolejny w okresie około sześciu miesięcy (od dnia 7 sierpnia 2015 r. do dnia 17 lutego 2016 r.) ocena wywiązywania się przez niego z obowiązków oraz realizacji zadań i czynności służbowych stanowiła wyłączną przesłankę ustalenia dodatku funkcyjnego w wysokości 2.550 zł miesięcznie, a więc w kwocie o 850 złotych wyższej niż dotychczas należna na stanowisku [...] Wydziału [...] Komendy Wojewódzkiej Policji w [...]. Twierdzenie o istnieniu innych, niewymienionych w uzasadnieniu rozkazu personalnego z dnia 17 lutego 2016 r., przesłanek dokonania omawianej podwyżki dodatku funkcyjnego i niewskazanych w rozporządzeniu z dnia 6 grudnia 2001 r., dodatkowo znajduje potwierdzenie w fakcie, że w okresie od dnia mianowania, tj. 1 września 2006 r. do dnia 7 sierpnia 2015 r. wysoka ocena wywiązywania się przez wyżej wymienionego policjanta z obowiązków oraz realizacji przez niego zadań i czynności służbowych, na którą powoływano się w kolejnych rozkazach personalnych o podwyższeniu dodatku funkcyjnego, stanowiła przesłankę podwyższenia tego dodatku o łączną kwotę 600 zł miesięcznie.

Ponadto organ odwoławczy zauważył, iż kwota 2.550 zł odbiega także od kwot, do których uprzednio podwyższano [...] P.B. dodatek funkcyjny na czas określony (2.000 zł, 2.170 zł, 1.950 zł, 2.150 zł). Brak jest również przesłanek przemawiających za uznaniem, iż w rzeczywistości doszło do planowanego zwiększenia liczby realizowanych zadań i czynności służbowych policjanta, o których mowa w uzasadnieniu rozkazu personalnego z dnia 17 lutego 2016 r.

Komendant Główny Policji podzielił stanowisko organu pierwszej instancji który przyjął, że nie negując wysokiej oceny wywiązywania się przez [...] P.B. z obowiązków oraz realizacji zadań i czynności służbowych, brak jest przesłanek uzasadniających dalsze utrzymywanie mu dodatku funkcyjnego w kwocie 2.550 zł i dlatego zasadne było jego obniżenie z dniem 1 kwietnia 2016 r. do kwoty 2.300 zł miesięcznie.

Uzasadniając wysokość ostatnio przyznanego wyżej wymienionemu policjantowi dodatku funkcyjnego w kwocie 2.300 zł miesięcznie, organ odwoławczy wskazał na wysoką ocenę służby policjanta i stwierdził, że kwota ta jako należna policjantowi na zajmowanym stanowisku [...] Wydziału [...] Komendy Wojewódzkiej Policji w [...] jest o 600 złotych wyższa, niż przysługująca przed dniem 1 marca 2016 r. Podał, że przepis § 8 rozporządzenia z dnia 6 grudnia 2001 r. daje możliwość obniżenia policjantowi dodatku funkcyjnego w razie zmiany obowiązków służbowych, warunków służby bądź ustania innych przesłanek, uzasadniających przyznanie dodatku w dotychczasowej wysokości. W niniejszej sprawie ustały okoliczności, które wcześniej uzasadniały przyznanie dodatku w dotychczasowej wysokości, to jest w wysokości ustalonej rozkazem personalnym z dnia 17 lutego 2016r.

Komendant Główny Policji polemizując z zarzutami odwołania stwierdził, że są one niezasadne.

Powyższy rozkaz personalny stał się przedmiotem skargi P.B. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżący zaskarżonemu rozkazowi personalnemu zarzucił:

1. 1) naruszenie norm prawa materialnego, poprzez błędne zastosowanie § 8 ust. 7 rozporządzenia z dnia 6 grudnia 2001 r.;
2. 2) rażące naruszenie norm prawa procesowego, tj.:
3. a) art. 6 K.p.a., poprzez naruszenie zasady praworządności, nakazującej organom administracji publicznej działanie na podstawie i w granicach obowiązującego prawa, tymczasem błędne zastosowanie § 8 ust. 7 cyt. rozporządzenia skutkowało wprowadzeniem do obrotu prawnego wadliwej decyzji administracyjnej;
4. b) art. 7 K.p.a., poprzez niepodjęcie jakichkolwiek czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy z uwzględnieniem zarówno interesu społecznego, jak i słusznego interesu strony;
5. c) art. 8 K.p.a., poprzez tolerowanie stanu, w którym Komendant Wojewódzki Policji w [...] zaniechał przeprowadzenia postępowania administracyjnego i poprzestał na wydaniu i doręczeniu stronie spornego rozkazu personalnego (w dodatku negatywnie oddziałującego na sferę przyznanych wcześniej uprawnień poprzez obniżenie należnego uposażenia), co w istotnym stopniu naruszyło jej zaufanie do organów władzy publicznej obu instancji;
6. d) art. 9 K.p.a., poprzez tolerowanie stanu, w którym Komendant Wojewódzki Policji w [...] w ogóle zaniechał realizacji obowiązku należytego i wyczerpującego informowania strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogły mieć wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania;
7. e) art. 10 § 1 K.p.a., poprzez tolerowanie stanu, w którym Komendant Wojewódzki Policji w [...] uchybił zasadzie zapewnienia czynnego udziału strony w postępowaniu, między innymi poprzez niezawiadomienie jej o wszczęciu postępowania, jak również pozbawienie jej możliwości zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym, a tym samym uniemożliwienie wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego, co niewątpliwie miało wpływ na treść rozstrzygnięcia (organy obu instancji de facto w ogóle nie przeprowadziły jakiegokolwiek postępowania dowodowego, poprzedzającego wydanie spornych rozkazów personalnych);
8. f) art. 77 w związku z art. 80 oraz art. 7 K.p.a., poprzez tolerowanie stanu, w którym Komendant Wojewódzki Policji w [...] zaniechał wnikliwego i wyczerpującego zebrania materiału dowodowego, a także nieprzeprowadzenie postępowania dowodowego w postępowaniu odwoławczym, co w konsekwencji doprowadziło do rozstrzygnięć nieznajdujących oparcia w stanie faktycznym sprawy;
9. g) art. 107 § 3 K.p.a., poprzez pominięcie w uzasadnieniu decyzji racjonalnych i wiarygodnych przesłanek oraz wyczerpującego uzasadnienia dowodów, na których organ oparł swoją decyzję oraz przyczyn, z powodu których odmówił wiarygodności innym dowodom;
10. h) art. 108 § 1 K.p.a., poprzez zaniechanie wskazania jakiejkolwiek rzeczywistej przyczyny uzasadniającej występowanie w sprawie interesu społecznego, który powodowałby konieczność utrzymania nadanego przez organ pierwszej instancji rygoru natychmiastowej wykonalności.

Wskazując na powyższe zarzuty wniósł o stwierdzenie nieważności obu wydanych w sprawie rozkazów personalnych, ewentualnie o ich uchylenie.

W uzasadnieniu skargi stwierdził, że organ obniżając dodatek funkcyjny nie dokonywał żadnej oceny ani analizy wywiązywania się niego z zadań w szczególności w rozumieniu § 8 ust. 4 pkt 1 i ust. 5 w/w rozporządzenia. Wydane w sprawie rozkazy personalne organów obu instancji noszą cechy dowolności, zaś skarżący nie miał możliwości czynnego udziału w sprawie.

Komendant Główny Policji w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego rozkazu personalnego. Zaznaczył, że przed wydaniem rozkazu personalnego z dnia [...] lutego 2016 r. nie wydano oficjalnej oceny służbowej dotyczącej skarżącego. Uzasadnienie dla podwyższenia dodatku funkcyjnego wynikało jedynie z treści wniosku personalnego z dnia 12 lutego 2016 r. Jedyną istotną okolicznością, która miała miejsce w dacie wydawania tego rozkazu personalnego, był fakt, że do organu wpłynął raport [...] P.B. o zwolnienie ze służby z dniem 30 kwietnia 2016 r. Zdaniem organu odwoławczego, zastosowanie w zaskarżonym rozkazie personalnym § 8 ust. 7 rozporządzenia z dnia 6 grudnia 2001 r. było prawidłowe. Przepis ten należy bowiem interpretować w oparciu o związek z ust. 4 i ust. 5 pkt 1 w/w jednostki redakcyjnej. Umiejscowienie przepisów o podwyższaniu dodatku funkcyjnego i przepisów o jego obniżaniu w jednym paragrafie prowadzi do wniosku, że prawidłowa wykładnia powinna uwzględnić nierozerwalne pomiędzy nimi związki normatywne.

Poza regułami wykładni językowej należy odwołać się również do zasad wykładni funkcjonalnej oraz systemowej i przy podwyższeniu dodatku uwzględnić konglomerat okoliczności. W przypadku, gdy przełożony służbowy dojdzie do wniosku, że zmianie uległy okoliczności, które przemawiały za podwyższeniem dodatku funkcyjnego lub wystąpiły inne znaczące fakty, w każdej chwili może dodatek ten obniżyć, chociażby ze względu na określenie nieodległej daty zwolnienia ze służby.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W uzasadnieniu wyroku podał, że zgodnie z art. 104 ust. 2 ustawy o Policji, dodatek funkcyjny przysługuje policjantowi pełniącemu służbę lub obowiązki na stanowisku kierowniczym lub samodzielnym.

Wysokość dodatku funkcyjnego policjanta jest kształtowana przez przełożonego właściwego w sprawach osobowych, który w tym zakresie wydaje rozkazy personalne. Z przepisów rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2011 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz zasad ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego wynika, że zmiana wysokości dodatku funkcyjnego ustalonego na danym stanowisku służbowym jest dokonywana przez jego podwyższenie lub obniżenie, bez konieczności eliminowania z obrotu prawnego rozkazu personalnego ustalającego jego dotychczasową wysokość. Przełożony w zależności od własnej oceny sposobu wywiązywania się przez policjanta z obowiązków służbowych oraz okoliczności wymienionych w § 8 ust. 4 i 7 powołanego rozporządzenia, może przedmiotowy dodatek podwyższyć lub obniżyć.

Dokonując analizy § 8 cyt. rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. podał, że ust. 1 tego przepisu stanowi, że przedmiotowy dodatek przyznaje się policjantowi na czas pełnienia przez niego służby lub obowiązków na stanowisku służbowym uprawniającym do tego dodatku. Kolejne dwa ustępy określają kategorię dodatku (I, II, III) oraz stanowiska uprawniające do tego dodatku, określone w załączniku do rozporządzenia. Ustęp 4 uszczegóławia w skali procentowej wysokość dodatku wskazanego w kategoriach, w zależności od rangi zajmowanego stanowiska służbowego, zakresu ponoszonej odpowiedzialności, wielkości kierowanej jednostki lub komórki organizacyjnej oraz kwalifikacji zawodowych policjanta.

Z kolei w ust. 5 zawarto możliwość kształtowania wysokości dodatku w zależności od oceny wywiązywania się przez policjanta z obowiązków oraz realizacji przez niego zadań służbowych. Przepis ten umożliwia także podwyższanie, jak i obniżanie dodatku, na stałe lub czasowo ustalając górne granice obniżenia do 30 % otrzymywanej stawki, z zastrzeżeniem wynikającym z ust.

8. Ustęp 6 zawiera gwarancje ochronną dla policjanta przed ponownym obniżeniem dodatku, ustanawiając 6 miesięczny okres umożliwiający dokonanie ponownej oceny i w rezultacie umożliwiający ewentualne ponowne obniżenie dodatku dopiero po tym terminie. W ust. 7 uregulowano zasady obniżania dodatku także w razie zmiany zakresu obowiązków służbowych, warunków służby bądź ustania innych przesłanek, które uzasadniały przyznawanie go w dotychczasowej wysokości. W ust. 8 określono granice % obniżania dodatku w przypadkach istotnych zastrzeżeń świadczących o nagannym wykonywaniu służby (naruszenie dyscypliny służbowej, potwierdzone w opinii niewywiązywanie się z obowiązków albo stwierdzona w niej nieprzydatność policjanta na zajmowanym stanowisku w okresie służby przygotowawczej).

Stwierdził, iż analiza powyższego przepisu prowadzi do wniosku, że wysokość dodatku funkcyjnego ma charakter uznaniowy i zależy od przełożonego. Przy czym to uznanie jest ograniczone poprzez wyrażone w kolejnych ustępach omawianego przepisu konkretne przesłanki, wyznaczające jego granice.

Sąd pierwszej instancji wskazał, że w niniejszej sprawie podstawę obniżenia skarżącemu dodatku funkcyjnego stanowił przepis § 8 ust. 7 powołanego rozporządzenia, a ściślej, zawarta w nim możliwość zmiany tego dodatku w związku z ustaniem innych przesłanek, które uzasadniały przyznanie go w dotychczasowej wysokości.

W związku z powyższym należało wyjaśnić, jak należy rozumieć zawarte w tym przepisie sformułowanie "innych przesłanek". Pojęcie to odnosi się do innych, czyli do nieujętych w tym ustępie oraz w pozostałych ustępach przepisu § 8 cyt. rozporządzenia przesłanek, które wcześniej legły u podstaw uzasadniających przyznanie dodatku funkcyjnego w określonej wysokości, a obecnie już nie występują. Będą to zatem inne, niż określone w ust. 4 albo ust. 5 przyczyny warunkujące przyznanie poprzednio dodatku funkcyjnego w określonej wysokości.

Za takim rozumieniem możliwości kształtowania przez przełożonego (tu Komendanta Wojewódzkiego Policji) dodatku funkcyjnego przemawia uprawnienie do kształtowania polityki kadrowej, polityki wynagradzania oraz wynikające z granic możliwości budżetowych danej jednostki, jak i z powierzonych zadań i sposobu ich realizacji. Dodatek funkcyjny łączy w sobie cechy regulaminowe z uznaniowymi.

Powyższe oznacza, że przedmiotem oceny sądu administracyjnego jest wyłącznie zakres dokonanego przez organ uznania w ramach norm § 8 cyt. rozporządzenia oraz zastosowana argumentacja, uzasadniająca aktualną wysokość dodatku funkcyjnego.

Dla właściwego rozumienia przepisu § 8 ust. 7 omawianego rozporządzenia, zwłaszcza w jego części dotyczącej możliwości zmiany dodatku funkcyjnego w związku z ustaniem innych przesłanek, które uzasadniały przyznanie go w dotychczasowej wysokości, niezbędne jest także dokonanie porównania przez przełożonego argumentacji uzasadniającej przyznanie tego dodatku w określonej wysokości, zwłaszcza w aspekcie, czy nadal są aktualne przesłanki warunkujące jego uprzednie przyznanie.

W rozpoznawanej sprawie przesłanek warunkujących uprzednie przyznanie dodatku funkcyjnego w określonej wysokości należało upatrywać w uzasadnieniu rozkazu personalnego Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] lutego 2016 r. Przedmiotowe uzasadnienie nie odwołuje się do konkretnego zwiększenia obowiązków, zmiany ich zakresu bądź zadań. W istocie nie odnosi się ono do konkretnych przesłanek określonych w § 8 ust. 4 albo ust. 5 cyt. rozporządzenia, warunkujących zmianę wysokości dodatku funkcyjnego. Wskazano w nim jedynie na wysoką ocenę realizacji zadań przez [...] P.B.. Przy czym ta argumentacja była podnoszona także w poprzednich rozkazach personalnych kształtujących wysokość przyznawanego mu dodatku funkcyjnego.

Z kolei Komendant Wojewódzki Policji w [...], a następnie Komendant Główny Policji, utrzymując w mocy zaskarżony rozkaz personalny w przedmiocie obniżenia wyżej wymienionemu policjantowi dodatku funkcyjnego, nie negowali wysokiej oceny jego służby, lecz uznali, że w sprawie nastąpiło "ustanie innych przesłanek", o których mowa w § 8 ust. 7 rozporządzenia. W ocenie obecnego przełożonego, przy uwzględnieniu wysokości wcześniej przyznawanego [...] P.B. dodatku funkcyjnego na niezmienionym stanowisku służbowym oraz średniej wysokości dodatków funkcyjnych przyznanych w Komedzie Wojewódzkiej Policji w [...] przedmiotowy dodatek od dnia 1 kwietnia 2016 r. winien wynosić 2.300 złotych miesięcznie.

Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, powyższa argumentacja organu wypełnia treść normy § 8 ust. 7 omawianego rozporządzenia w zakresie możliwości zmiany dodatku służbowego w związku z ustaniem innych przesłanek, które uzasadniały przyznanie go w dotychczasowej wysokości. Z tego względu przyjął, że nie można podzielić zasadności pierwszego zarzutu skargi dotyczącego naruszenia przez organ § 8 ust. 7 w/w rozporządzenia. Przedstawiona w uzasadnieniu skargi wykładnia tego przepisu uniemożliwiałaby obniżenie policjantowi dodatku funkcyjnego poza wypadkami określonymi w ust. 8 i prowadziłaby do uznania tego dodatku za dodatek regulaminowy bez elementów uznaniowych.

Ponadto Sąd pierwszej instancji uznał, że wydane w sprawie rozkazy personalne organów obu instancji nie naruszają również § 8 ust. 4 i 5 omawianego rozporządzenia, albowiem są oparte na "ustaniu innych przesłanek" wskazanych w § 8 ust. 7 tego rozporządzenia, umożliwiających obniżenie dodatku funkcyjnego. Nie dopatrzył się także zasadności pozostałych zarzutów skargi. Kwestionowany rozkaz personalny został wydany w oparciu o konkretnie podany przepis prawa, czyli zgodnie z art. 6 K.p.a. Organ nie naruszył art. 7 K.p.a., albowiem przyznany dodatek funkcyjny mieścił się w górnej wysokości dodatków w Komendzie Wojewódzkiej Policji w [...]. Organ wypełnił normę zawartą w art. 8 K.p.a. – w uzasadnieniu rozkazu personalnego wskazał na przesłanki, którymi kierował się podejmując rozstrzygnięcie w sprawie. Nie naruszył również art. 10 § 1 K.p.a. oraz art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. Opatrzenie rozkazu personalnego z dnia 18 marca 2016 r. w rygor natychmiastowej wykonalności miało uzasadnienie w zachowaniu dyscypliny budżetowej jednostki, czyli interesu publicznego, ponieważ istota rozkazu personalnego odnosiła się do zagadnień finansowych.

Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej w skrócie "P.p.s.a."), orzekł, jak w sentencji wyroku.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł P.B., reprezentowany przez radcę prawnego i zaskarżając wyrok w całości, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a. zarzucił:

1. 1) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. § 8 ust. 7 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (t.j.: Dz. U. z 2015 r. poz. 1236 ze zm.), poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, co skutkowało przyjęciem, iż organ był uprawniony do obniżenia dodatku funkcyjnego, podczas gdy w niniejszej sprawie nie zachodziły przesłanki wymienione w powyższym przepisie,
2. 2) naruszenie przepisów postępowania, tj.:
3. - art. 141 § 4 P.p.s.a., poprzez brak dostatecznego wyjaśnienia w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku podstawy rozstrzygnięcia w zakresie zarzutów podniesionych w skardze, a w szczególności nieuwzględnienia okoliczności, iż organ poprzez kwestionowanie podstaw do (uprzedniego) podwyższenia dodatku funkcyjnego wywodzi przesłanki do obniżenia tegoż dodatku;
4. - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., poprzez jego niezastosowanie i przyjęcie, że organ nie naruszył przepisów postępowania administracyjnego, podczas gdy organ naruszył art. 7, art. 10 § 1, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a., poprzez nierozważenie wszechstronnie i wnikliwie wszystkich istotnych w sprawie okoliczności, niezapewnienie stronie czynnego udziału w postępowaniu, co miało istotny wpływ na wynik sprawy;
5. - art. 145 § 3 P.p.s.a., poprzez jego niezastosowanie, podczas gdy w niniejszej sprawie istnieją podstawy do umorzenia postępowania.

Wskazując na powyższe zarzuty wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi, tj. uchylenie w całości obu wydanych w sprawie rozkazów personalnych, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i umorzenie postępowania. Ponadto wniósł o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawił argumentację mającą wykazać zasadność podniesionych w niej zarzutów.

Komendant Główny Policji w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie zwrotu kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Ustosunkowując się do zarzutów naruszenia przepisów wymienionych w skardze kasacyjnej stwierdził, że są one niezasadne, a zaskarżony wyrok odpowiada prawu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje.

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

W niniejszej sprawie skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach określonych w art. 174 pkt 1 i pkt 2 P.p.s.a. Wprawdzie co do zasady w pierwszej kolejności rozważeniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania, to jednak w rozpoznawanej sprawie, z uwagi na powiązanie naruszeń przepisów postępowania z naruszeniem wskazanego przepisu prawa materialnego, tj. § 8 ust. 7 w/w rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r., na wstępie należało odnieść się do zarzutu naruszenia prawa materialnego w kontekście dokonanej przez organy oraz przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wykładni i zastosowania tego przepisu. W tym przypadku zarzuty naruszenia przepisów postępowania są procesowym odzwierciedleniem koncepcji materialnej, przedstawionej przez autora skargi kasacyjnej.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zarzut naruszenia § 8 ust. 7 w/w rozporządzenia, poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, jest zasadny. Powyższy zarzut zmierza do wykazania, że Sąd pierwszej instancji nieprawidłowo przyjął, że przełożony właściwy w sprawach osobowych, który ustala wysokość dodatku funkcyjnego, w sytuacji, gdy stwierdzi, iż przyznana uprzednio kwota dodatku nie koresponduje z przesłankami określonymi w powołanym rozporządzeniu, warunkującymi przyznanie go w określonej wysokości, jest uprawniony do obniżenia policjantowi tego dodatku.

W świetle powołanego przepisu dodatek funkcyjny może być obniżony także w razie zmiany zakresu obowiązków służbowych, warunków służby, bądź ustania innych przesłanek, które uzasadniały przyznanie go w dotychczasowej wysokości. Dla zastosowania przez organ Policji omawianego przepisu w pierwszej kolejności niezbędne jest zatem wykazanie, że zachodziły przesłanki do obniżenia policjantowi dodatku funkcyjnego, o których mowa w tym przepisie, a następnie uzasadnienie jego wysokości przy uwzględnieniu treści § 8 ust. 5 pkt 2 omawianego rozporządzenia. W tym przypadku uznanie organu jest ograniczone wyłącznie do samej możliwości obniżenia dodatku funkcyjnego do określonej wysokości, ale tylko w sytuacji zaistnienia przesłanek wymienionych w § 8 ust. 7, przy uwzględnieniu regulacji zawartej w § 8 ust. 4, ust. 5 pkt 2 i ust. 6 rozporządzenia. Dokonywanie przez organ Policji oceny zasadności rozkazu personalnego o podwyższeniu policjantowi dodatku funkcyjnego poprzez odwoływanie się do wcześniej wydanych w tym przedmiocie rozkazów personalnych, bez badania w postępowaniu o obniżenie tego dodatku istotnych okoliczności sprawy w odniesieniu do przesłanek zawartych w § 8 ust. 7 w/w rozporządzenia, stanowi naruszenie tego przepisu.

Oznacza to, że dla zastosowania powyższego przepisu i obniżenia policjantowi dodatku funkcyjnego niewystarczające jest jedynie stwierdzenie, że uprzednio przyznana podwyższona kwota tego dodatku nie koresponduje z przesłankami określonymi w powołanym rozporządzeniu. Zauważyć bowiem należy, iż przesłanki określone w § 8 ust. 7 powołanego rozporządzenia odnoszą się do zmiany elementów stosunku służbowego policjanta, a nie do wadliwości uprzednio wydanego rozkazu personalnego o podwyższeniu dodatku funkcyjnego, która może być usunięta w przewidzianym do tego postępowaniu nadzwyczajnym, a więc w trybie art. 145 albo art. 156 K.p.a., a nie poprzez powołany przepis rozporządzenia.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela wykładni przepisu § 8 ust. 7 rozporządzenia z dnia 6 grudnia 2001 r. dokonanej przez Sąd pierwszej instancji w zakresie odnoszącym się do ustania przesłanek, które uzasadniały przyznanie dodatku funkcyjnego w dotychczasowej wysokości, przedstawionej w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, poprzez sprowadzenie jej w istocie do ponownej, odmiennej oceny podstaw podwyższenia dodatku. Ustanie przesłanek uzasadniających dotychczasową wysokość dodatku funkcyjnego nie może sprowadzać się do niepodzielania przez aktualnego przełożonego zasadności utrzymywania tego dodatku w dotychczasowej wysokości.

Wskazać należy, iż zgodnie z § 8 omawianego rozporządzenia zmiana wysokości ustalonego na danym stanowisku dodatku funkcyjnego (czyli przyznanie go w innej wysokości) jest dokonywana poprzez podwyższenie lub obniżenie przedmiotowego dodatku, bez konieczności eliminowania z obrotu prawnego decyzji ustalającej jego dotychczasową wysokość. Zastosowanie trybu z § 8 cyt. rozporządzenia nie może zatem łączyć się z weryfikacją prawidłowości wydanego w tym zakresie poprzedniego rozkazu personalnego. Jak wyżej wskazano, jest to zastrzeżone dla trybów odwoławczych i nadzwyczajnych. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie, uzasadnienie rozkazu personalnego Komendanta Głównego Policji opiera się na twierdzeniu, że podwyższenie dodatku funkcyjnego zostało dokonane w oparciu o przesłanki, które nie wynikają z jego uzasadnienia. Przy dokonywaniu kolejnego podwyższenia tego dodatku nie uległy zmianie relewantne dla takiego rozkazu personalnego okoliczności, wobec czego, wedle stanowiska organu odwoławczego, nie można przyjąć że podstawę do podwyższenia stanowiła ocena wywiązywania się z obowiązków, na co przełożony policjanta powołał się w rozkazie podwyższającym dodatek.

Organ Policji dokonujący obniżenia dodatku funkcyjnego argumentując w ten sposób uznał, że podwyższenie tego dodatku było uzasadnione okolicznościami, które nie zostały dostatecznie ujawnione, a skoro nie można ich zidentyfikować i potwierdzić faktu ich trwania, to przyjąć należy, że ustały.

Zauważyć należy, iż kwestie związane z dodatkami do uposażenia, które rzutują na wysokość uposażenia policjanta, podlegają szczegółowej regulacji i takiej ochronie, jaka przynależy uposażeniu. Dla policjanta mają charakter gwarancyjny i ochronny. Interes publiczny i zgodność z prawem są realizowane poprzez fakt, że o ich przyznaniu i wysokości orzekają przełożeni, w ramach obowiązujących przepisów prawa, które podlegają ścisłej interpretacji. Jeżeli podwyższenie policjantowi dodatku funkcyjnego było zgodne z prawem i skuteczne, nie podjęto kroków w celu jego weryfikacji, to obniżenie tak ustalonego dodatku może zostać dokonane wyłącznie przy zastosowaniu kryteriów przewidzianych w przepisach prawa, nawet jeżeli działania organów Policji związane z uprzednim podwyższeniem tego dodatku nasuwają wątpliwości co do ich celowości. Kontrola sądu administracyjnego tego rodzaju kryterium nie obejmuje.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny nie mógł zaaprobować prezentowanego w sprawie stanowiska, że przesłanki obniżenia dodatku mogą zostać sprowadzone wyłącznie do "ustania podzielania przez aktualnego przełożonego zasadności utrzymywania dodatku w dotychczasowej wysokości". Podstawą obniżenia zastosowaną w sprawie był przepis § 8 ust. 7 omawianego rozporządzenia, zgodnie z którym dodatek może być obniżony, niezależnie od okoliczności określonych w § 8 ust. 5 pkt 2 rozporządzenia (oceny wywiązywania się policjanta z obowiązków oraz realizacji przez niego zadań i czynności służbowych) – a więc w razie zmiany zakresu obowiązków służbowych, warunków służby bądź ustania innych przesłanek, które uzasadniały przyznanie go w określonej wysokości. Każdorazowo przesłanki obniżenia muszą się wiązać z wykazaniem różnicy między stanem istniejącym w momencie dokonywania podwyższenia dodatku a stanem z chwili jego obniżenia.

Różnice mogą dotyczyć którejkolwiek z grup okoliczności relewantnych: zakresu obowiązków, warunków służby, innych okoliczności podanych jako powód przyznania dodatku w dotychczasowej wysokości. W przypadku trzeciej grupy, konieczne jest odniesienie się do rozkazu personalnego określającego dodatek w dotychczasowej wysokości i podanych w nim przyczyn, odrębnych od zakresu obowiązków i warunków służby. Jeżeli rozkaz personalny przyznający dodatek funkcyjny w obniżonej wysokości nie wskazuje takich szczególnych okoliczności i nie jest także możliwe ich określenie w oparciu o akta osobowe policjanta, to motywowanie obniżenia tego dodatku ustaniem takich nieznanych i niezidentyfikowanych przyczyn podwyższenia jest nieuprawnione.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że w rozpoznawanej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie dokonał błędnej wykładni i zastosowania § 8 ust. 7 omawianego rozporządzenia. Podane w uzasadnieniach rozkazów personalnych z dnia [...] marca 2016 r. i z dnia [...] kwietnia 2016 r. motywy obniżenia P.B. dodatku funkcyjnego nie odpowiadają przesłankom określonym w tym przepisie.

W związku z powyższym, stwierdzona zasadność zarzutu naruszenia powołanego wyżej przepisu prawa materialnego, skutkowała uznaniem także trafności zarzutu naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 141 § 4 P.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a.

Chybiony okazał się jedynie zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 10 § 1 K.p.a., gdyż w sytuacji postawienia zarzutu naruszenia tego przepisu koniecznym jest podanie, jakiej konkretnie czynności procesowej strona nie mogła dokonać, jakiego dowodu w sprawie nie mogła przedstawić i jaki wpływ stwierdzone uchybienie mogło mieć na wynik sprawy. Dopiero bowiem wykazanie, że naruszenie przez organ zasady czynnego udziału strony w postępowaniu, poprzez niezawiadomienie jej o zgromadzeniu materiału dowodowego i możliwości zapoznania się z tym materiałem oraz o możliwości składania wniosków dowodowych, uniemożliwiło stronie podjęcie konkretnej czynności procesowej, daje podstawę do przyjęcia, że doszło do mogącego mieć wpływ na wynik sprawy naruszenia art. 10 § 1 K.p.a. W niniejszej sprawie warunek ten nie został spełniony.

Na uwzględnienie zasługuje także zarzut naruszenia art. 145 § 3 P.p.s.a., poprzez jego niezastosowanie, gdyż w niniejszej sprawie istnieją podstawy do umorzenia postępowania administracyjnego.

W rozpoznawanej sprawie bezsporny jest fakt, że stosunek służbowy [...] P.B. ustał z dniem 30 kwietnia 2016 r. na mocy rozkazu personalnego Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia 24 lutego 2016 r. nr 286/2016. W związku z tym brak jest możliwości prowadzenia przez organ dalszego postępowania i rozstrzygania w sprawie dodatku funkcyjnego P.B., gdyż uposażenie przysługuje tylko policjantowi. Z art. 106 ust. 3 ustawy o Policji wynika, że prawo do uposażenia wygasa z ostatnim dniem miesiąca, w którym nastąpiło zwolnienie policjanta ze służby lub zaistniały inne okoliczności uzasadniające wygaśnięcie tego prawa.

Z kolei ustalenie wysokości dodatku funkcyjnego jest ściśle związane z uposażeniem, nie istnieje bowiem bez prawa do uposażenia. Nie można zatem ustalić wysokości tego dodatku w sytuacji, gdy po stronie osoby zainteresowanej brak jest prawa do uposażenia. Stosownie do treści art. 145 § 3 P.p.s.a., w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, sąd stwierdzając podstawę do umorzenia postępowania administracyjnego, umarza jednocześnie to postępowanie. Przepis ten nakłada na sąd obowiązek umorzenia postępowania administracyjnego, gdy nie ma możliwości merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ administracji publicznej.

Wobec zwolnienia P.B. ze służby w Policji z dniem 30 kwietnia 2016 r., w świetle art. 105 § 1 K.p.a. bezprzedmiotowe stało się rozstrzyganie przez organ o dodatku funkcyjnym. Bezprzedmiotowość przedmiotowa wiąże się z brakiem możliwości ukształtowania stosunku administracyjnoprawnego ze względu na brak przepisów prawa stanowiących podstawę prawną do wydania merytorycznej decyzji lub brak przedmiotu postępowania administracyjnego. W tej sprawie, po zwolnieniu wyżej wymienionego ze służby w Policji brak jest przedmiotu postępowania administracyjnego, gdyż uposażenie, z którym bezpośrednio jest związany dodatek służbowy, przysługuje tylko policjantowi. W takim stanie faktycznym organy nie mają możliwości orzekania o uposażeniu (dodatku funkcyjnym) wobec P.B., który nie jest już policjantem.

W konsekwencji Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 P.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok. Stwierdził, że istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona, rozpoznał skargę i w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. oraz art. 135 P.p.s.a. uchylił zaskarżony rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] oraz utrzymany nim w mocy rozkaz personalny Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] (pkt 1 sentencji wyroku). Jednocześnie na podstawie art. 145 § 3 P.p.s.a. w zw. z art. 105 § 1 K.p.a., umorzył postępowanie administracyjne (pkt 2 sentencji wyroku).

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 i art. 209 P.p.s.a. oraz art. 205 § 2 P.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c i pkt 2 lit. a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.).