Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z 4 października 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę Z. W. (sygn. akt II SA/Lu 367/18) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z [...] lutego 2018 r., utrzymującą w mocy decyzję organu I instancji z [...] grudnia 2017 r. w przedmiocie usług opiekuńczych.
W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, że decyzją z [...] grudnia 2017 r. Wójt Gminy N. na podstawie art. 50 ust. 2, art. 101 ust. 1, art. 102 ust. 1, art. 106 ust. 1 i 4, art. 107 ust. 4a ustawy z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1769 ze zm.) oraz art. 104 K.p.a. odmówił Z. W. przyznania usług opiekuńczych. Jak wskazał organ, orzeczeniem z 11 czerwca 2002 r. wnioskodawca został uznany na stałe za osobę o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności. Stwierdzono u niego naruszenie sprawności organizmu powodujące konieczność częściowej pomocy osób drugich w pełnieniu ról społecznych oraz niezdolność do pracy, ale nie stwierdzono, by jego schorzenia powodowały konieczność zapewnienia mu opieki i pomocy (pielęgnacji) w zaspokajaniu podstawowych potrzeb życiowych. Wnioskodawca nie wymaga całkowitej opieki w wykonywaniu higieny osobistej, przygotowywaniu i spożywaniu posiłków, poruszaniu się w domu, które to czynności mieszczą się w pojęciu usług opiekuńczych.
Natomiast zaświadczenie lekarskie z 2 lutego 2015 r. stwierdzające, że wskazana jest pomoc osób drugich w prowadzeniu gospodarstwa domowego oraz zapewnienie kontaktu z otoczeniem, w kontekście pozostałych dowodów zgromadzonych w sprawie, nie może uzasadniać udzielenia stronie wnioskowanej pomocy. Z uwagi na stan zdrowia ma ona przyznane nieodpłatne specjalistyczne usługi opiekuńcze dla osób z zaburzeniami psychicznymi, przyznane decyzją z [...] stycznia 2017 r. w wymiarze 2 dni w tygodniu po 3 godziny dziennie (z wyłączeniem sobót, niedziel i dni świątecznych) w okresie od 9 lutego 2017 r. do 31 grudnia 2017 r.
Decyzją z [...] lutego 2018 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. oraz art. 50 ust. 2 – 4 ustawy z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W ocenie organu odwoławczego z wywiadu środowiskowego jednoznacznie wynika, że stan zdrowia i codzienne potrzeby strony nie uprawniają strony do przyznania usług opiekuńczych. Poza zaświadczeniem z 2 lutego 2015 r. nie dysponuje on żadnym orzeczeniem, z którego wynikałaby konieczność przyznania mu usług opiekuńczych z powodu innych schorzeń niż schorzenia psychiczne, a opinia sądowo – psychiatryczna z 8 października 2016 r. dotyczy specjalistycznych usług opiekuńczych a nie usług opiekuńczych, a nadto innego okresu.
Skargę na powyższą decyzję złożył Z. W. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie.
Oddalając powyższą skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uznał, że skarżący nie spełnia przesłanek z art. 50 ust. 1 ustawy z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, gdyż nie jest osobą samotną, pomimo orzeczonej separacji. Przedmiotowy wniosek mógł być rozpatrzony jedynie na podstawie art. 50 ust. 2 ustawy, który jest oparty na konstrukcji uznania administracyjnego, w ramach którego organy są obowiązane stosownie do art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy i na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona. Zdaniem Sądu w rozpoznawanej sprawie wydane decyzje odpowiadają tym wymogom.
Jak podkreślił Sąd pierwszej instancji, skarżący korzysta z pomocy społecznej w formie specjalistycznych usług opiekuńczych, a w takiej sytuacji przyznanie usług opiekuńczych, polegających na świadczeniu pomocy tego samego rodzaju (z wyłączeniem usług specjalistycznych) naruszałoby zasadę wyrażoną w art. 3 ust. 3 ustawy. Skarżący został zaliczony przez Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Stopniu Niepełnosprawności w L. do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności z przyczyną niepełnosprawności "P" (choroba psychiczna). Z treści orzeczenia wynika, że wskazana jest częściowa opieka osób drugich w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji.
Skarżący nie wymaga jednak całkowitej opieki osób drugich w codziennych czynnościach życiowych, takich jak związane z utrzymaniem higieny osobistej, przygotowywaniem i spożywaniem posiłków, czy poruszaniem się w domu. Co więcej, z akt sprawy wynika, że skarżący jest osobą sprawną ruchowo, poruszającą się o własnych siłach nie tylko w obrębie własnej nieruchomości, ale także miejscowości, w której zamieszkuje. Przychodzi często do siedziby urzędu gminy i ośrodka pomocy społecznej, gdzie załatwia urzędowe sprawy swoje oraz żony. Zaświadczenie lekarskie z 2 lutego 2015 r. w sposób niewątpliwy przeczy pozostałym poczynionym w sprawie wiarygodnym i rzetelnym ustaleniom. W oparciu jednak o całokształt dowodów, orzeczenia o stopniu niepełnosprawności z 11 czerwca 2002 r., a także obserwacji poczynionych przez pracowników socjalnych podczas aktualizacji wywiadu środowiskowego oraz wiedzy posiadanej przez nich z urzędu z racji wieloletniego już korzystania przez skarżącego ze wsparcia tego Ośrodka, ww. zaświadczenia Sąd nie uznał za przesądzającego o konieczności przyznania skarżącemu usług opiekuńczych. W zaświadczeniu tym nie wyjaśniono, z jakiego względu miałyby wynikać tego rodzaju zalecenia, a w szczególności jak stan zdrowia skarżącego miałby ulec pogorszeniu.
Sąd pierwszej instancji podzielił również stanowisko organów, że nie ma istotnego wpływu na wynik sprawy opinia biegłego psychiatry z 8 października 2016 r., sporządzona na zlecenie Sądu Rejonowego [...] w związku ze złożonym przez skarżącego pozwem przeciwko Gminie o zapłatę z tytułu świadczenia specjalistycznych usług opiekuńczych. Opinia ta przemawia za potrzebą udzielenia skarżącemu innego rodzaju wsparcia – w formie specjalistycznych usług opiekuńczych i nie dotyczy jego aktualnego stanu zdrowia.
Sąd pierwszej instancji podkreślił również, że skarżący od lat korzysta z systematycznej pomocy ze strony organu pomocy społecznej i powinien wykorzystywać również własne możliwości w celu zaspokojenia potrzeb bytowych.
Podsumowując, Sąd pierwszej instancji uznał, że dokonana przez organy ocena nie nosi cech dowolności oraz nie przekracza granic uznania administracyjnego. Organy nie naruszyły zasad wynikających z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. Materiał dowodowy został zgromadzony, rozpatrzony i oceniony w sposób prawidłowy i wyczerpujący, a poczynione ustalenia faktyczne znajdują w nim uzasadnienie. Pomimo, że skarżący nie był obecny podczas aktualizacji wywiadu środowiskowego, ustalenie jego sytuacji życiowej, w tym zdrowotnej, było możliwe dzięki informacjom udzielonym przez jego żonę oraz dokumentacji zgromadzonej w innych sprawach, w których jest stroną.
Ponadto sytuacja skarżącego jest znana organowi z urzędu. Sąd wskazując także na subsydiarny charakter pomocy społecznej, podkreślił, że skarżący posiada stały dochód w postaci emerytury, której wysokość przekracza ustawowe kryterium dochodowe uprawniające do ubiegania się o przyznanie świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej. Pomimo tego objęty jest od lat systematyczną pomocą. Ma również przyznane nieodpłatnie specjalistyczne usługi opiekuńcze dla osób z zaburzeniami psychicznymi.
Zdaniem Sądu w sprawie nie zachodziła także żadna z przesłanek z art. 24 K.p.a. ani nie doszło do naruszenia art. 10 i art. 81 K.p.a. Skarżący, będący jedyną stroną postępowania, korzystał z możliwości udziału w sprawie. Nie wykazał przy tym by został pozbawiony możliwości udowodnienia swoich twierdzeń czy też możliwości złożenia wyjaśnień i by uchybienie tym przepisom mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Nie wykazał w szczególności, by uniemożliwiono mu możliwość brania czynnego udziału w postępowaniu. Z kolei wskazane postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 1 grudnia 2017 r. sygn. akt I OZ 1710/17 zapadło w innej sprawie.
Odnośnie zarzutów dotyczących wywiadu środowiskowego, Sąd wskazał, że pismami z 15 listopada 2017 r. powiadomiono skarżącego oraz jego żonę o terminie jego przeprowadzenia. Zawiadomienie te odebrano 20 listopada 2017 r., a zatem skarżący był zobowiązany do wzięcia w nim udziału. Skoro nie wziął w nim udziału, to nie mogą być uznane jego zarzuty co do błędnego wypełnieniu protokołu, zwłaszcza, że biorąca udział w aktualizacji wywiadu jego żona nie zgłaszała żadnych uwag. Jakkolwiek zaś z protokołu wynika, że jego część została uzupełniona 11 grudnia 2017 r., to nie ulega wątpliwości, że nie miało to żadnego znaczenia dla sprawy. Podstawą do sformułowania ocen i wniosków oraz planu pomocy i działań były niewątpliwie dokonane 30 listopada 2017 r. ustalenia opisane w pkt 12 działu I kwestionariusza dotyczące sytuacji rodzinnej, mieszkaniowej i zdrowotnej skarżącego, a także działu II w którym sformułowano oczekiwania i potrzeby skarżącego, opierając się na wyjaśnieniach jego żony. Ocena sytuacji skarżącego oraz plan pomocy mogły zostać zamieszczone później w treści kwestionariusza.
Jako nieuzasadnione uznał wreszcie Sąd zarzuty przeprowadzenia aktualizacji wywiadu środowiskowego w asyście Policji, co przewiduje art. 107 ust. 3a i 3b ustawy z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej. Uzasadnienie skarżonej decyzji spełnia zaś wymogi art. 107 § 3 K.p.a.
Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm. – zwanej dalej P.p.s.a.) orzekł jak na wstępie. O przyznaniu pełnomocnikowi wynagrodzenia z tytułu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej orzeczono na mocy art. 250 § 1 P.p.s.a.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Z. W., zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:
- 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 151 P.p.s.a. poprzez oddalenie skargi i zaakceptowanie w ten sposób naruszeń procedury, do których doszło w toku rozpoznania sprawy, a polegających na tym, że organy administracji z obrazą art. 68 § 2 K.p.a. oparły rozstrzygnięcie o protokół nie spełniający wymogów wskazanych w tym przepisie;
- 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 151 P.p.s.a. poprzez oddalenie skargi i zaakceptowanie w ten sposób naruszeń procedury, do których doszło w toku rozpoznania sprawy, a polegających na tym, że organy administracji z obrazą art. 7 K.p.a. odmówiły przyznania skarżącemu pomocy w formie opieki, pomimo niewykazania, że na przeszkodzie przyznania usług opiekuńczych skarżącemu stał interes społeczny;
- 3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 151 P.p.s.a. poprzez oddalenie skargi i zaakceptowanie w ten sposób naruszeń procedury, do których doszło w toku rozpoznania sprawy, a polegających na tym, że organy administracji z obrazą art. 80 K.p.a. nie przeprowadziły wszechstronnej oceny dowodów, o jakiej mowa w tym przepisie;
- 4. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 151 P.p.s.a oraz w związku z art. 50 ust. 2 ustawy z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej poprzez zaakceptowanie rozstrzygnięć organów administracji i uznanie, że nie przekroczyły one granic uznania administracyjnego, wydając decyzję o odmowie przyznania skarżącemu usług opiekuńczych;
- 5. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w związku z art. 151 P.p.s.a. oraz w związku z art. 50 ust. 2 ustawy z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej poprzez oddalenie skargi i uznanie, że nie zachodzą wskazane w tym przepisie przesłanki przyznania skarżącemu pomocy w formie usług opiekuńczych;
- 6. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w związku z art. 151 P.p.s.a. oraz art. 50 ust. 2 ustawy z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej w związku z art. 50 ust. 3 i 4 o ustawy z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej poprzez oddalenie skargi i uznanie, że przyznanie skarżącemu specjalistycznych usług opiekuńczych w wymiarze 2 dni w tygodniu po 3 godziny dziennie wyklucza przyznanie mu usług opiekuńczych.
Wskazując na powyższe zarzuty, skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie oraz o przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu świadczonej na rzecz skarżącego w sprawie niniejszej. Nadto skarżący zrzekł się rozprawy, wnosząc o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Na wstępie należy wskazać, że stosownie do art. 182 § 2 ustawy z 30 sierpnia 2012 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2328 ze zm. – zwanej dalej P.p.s.a.): "Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego, a w przypadkach, o których mowa w § 2, w składzie trzech sędziów" (art. 182 § 3 P.p.s.a.). Ponieważ w rozpoznawanej sprawie skarżący zrzekł się rozprawy, a organ nie zażądał jej przeprowadzenia, Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym.
Oceniając wniesiony środek zaskarżenia w granicach określonych treścią art. 183 § 1 P.p.s.a. i nie dostrzegając przy tym przesłanek nieważności postępowania, o których mowa w § 2 tego przepisu, jako niezasadne należało ocenić zarzuty naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów postępowania. Zgodnie z art. 68 § 2 K.p.a. "(p)rotokół odczytuje się wszystkim osobom obecnym, biorącym udział w czynności urzędowej, które powinny następnie protokół podpisać. Odmowę lub brak podpisu którejkolwiek osoby należy omówić w protokole". Wywiad będący podstawą orzekania o przyznaniu uprawnienia z pomocy społecznej, jako czynność procesowa jest w orzecznictwie określany jako czynność mająca istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, która powinna odpowiadać przepisom art. 67 § 1 i 2 K.p.a. (por. wyrok NSA z 30 września 1988 r., sygn. akt I SA 1458/87, ONSA 1988/2/85). Dokument z przeprowadzonego wywiadu uznano za szczególną formę protokołu także w orzecznictwie i piśmiennictwie na tle art. 43 ust. 3 i art. 36 ust. 1 ustawy z 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej (patrz: wyrok NSA z dnia 17 czerwca 1994 r. sygn. akt I SA 336/94 wraz z glosą J.P.
Tarno i M. Woźniaka, OSP z 1996 r., z. 4, poz. 76 i 27 listopada 2018 r. sygn. akt I OSK 1338/18). Wbrew jednak twierdzeniom skarżącego kasacyjnie fakt odmowy podpisania przez żonę aktualizacji wywiadu nie dyskwalifikuje takiej czynności i nie czyni ją bezskuteczną. Przepis art. 68 § 2 K.p.a. wprowadza jedynie wymóg omówienia podpisania takiego protokołu (aktualizacji wywiadu), co w niniejszej sprawie wypełniono. Zwrócić jednocześnie należy uwagę, że zapisane w tejże aktualizacji oświadczenie żony skarżącego, "że to co udzieliła jest prawdą. Nie chciała podpisać wywiadu" w żaden sposób nie podważa ustalonego w sprawie stanu faktycznego. Tym bardziej niezrozumiałe stają się wywody skargi kasacyjnej, że organy nie poświęciły swojej uwagi na ustalenie powodów, którymi kierowała się żona skarżącego odmawiając podpisania protokołu, a ograniczające się w zasadzie do stwierdzenia, że skarżący uważa zapisy protokołu za nieprawdziwe i sfałszowane.
Taka argumentacja staje się nieuprawnioną polemiką, w żaden sposób nie podważającą ustalonego w sprawie stanu faktycznego. Z tego też względu nie sposób dopatrzeć się naruszenia w sprawie art. 68 § 2 K.p.a. (zarzut 1), podobnie jak i przepisów regulujących sposób ustalania przez organy administracyjne stanu faktycznego sprawy, tj. art. 7 i art. 80 K.p.a. (zarzuty 2, 3). Wbrew stanowisku skarżącego, Sąd pierwszej instancji trafnie zaaprobował ustalenia faktyczne, dokonane przez organy obu instancji. Przeprowadziły one postępowanie, zachowując zasadę prawdy obiektywnej, wyczerpująco zebrały i rozpatrzyły cały materiał dowodowy. Autor skargi kasacyjnej nie wskazał natomiast żadnego dowodu, który organy administracyjne pominęły lub błędnie oceniły. Ani organy obu instancji, ani Sąd pierwszej instancji, nie przeinaczyły dowodu z odpisu orzeczenia z 4 grudnia 2015 r., a ocena zebranych dowodów mieści się w granicach swobodnej oceny dowodów.
Przechodząc do oceny zarzutów naruszenia prawa materialnego, zauważyć trzeba, że decyzję oparto o art. 50 ust. 2 wobec braku podstaw do zastosowania art. 50 ust. 1 ustawy z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, co nie budziło wątpliwości w sprawie. Istota natomiast wnioskowanej pomocy w formie usług opiekuńczych sprowadza się do możliwości (a nie obowiązku) przyznania świadczenia w sytuacji, której można przypisać charakter nadzwyczajny, szczególnie uzasadniony, w odniesieniu do analizowanego przepisu, gdy "rodzina, a także wspólnie zamieszkujący małżonek (...) nie mogą takiej pomocy zapewnić". Przyznanie pomocy w sytuacji ograniczonych środków finansowych i dużej liczby wnioskodawców oraz osób oczekujących na wsparcie, wymaga wyjątkowych okoliczności, zaś ustalenie jej wymiaru wymaga uwzględnienia także uzasadnionych potrzeb innych osób ubiegających się o pomoc w formie usług opiekuńczych.
Dlatego w każdej ze spraw organ pomocy społecznej rozważa sytuację życiową osoby ubiegającej się o pomoc, jej stan zdrowia i na tej podstawie ustala zakres niezbędnych dla niej usług opiekuńczych, biorąc pod uwagę możliwości świadczenia ww. pomocy przez ośrodek pomocy społecznej oraz potrzeby innych osób znajdujących się w sytuacji, o której mowa w art. 50 ust. 1 ustawy z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej.
W rozpoznawanej sprawie skarżącemu przyznano pomoc w formie specjalistycznych usług opiekuńczych. I chociaż wbrew twierdzeniom skarżącego zawartych w zarzucie 6 skargi kasacyjnej samo to nie wyklucza przyznania usług opiekuńczych, to jednak musi zostać uwzględnione, przy ocenie konieczności przyznania stronie kolejnych świadczeń z opieki społecznej. Organy administracyjne, oceniając zasadność zgłoszonego żądania uwzględniły zakres samodzielności w wykonywaniu przez skarżącego czynności życia codziennego, jego sprawność ruchową, zakres udzielanej mu stale pomocy, osiągane dochody oraz subsydiarny charakter pomocy społecznej, co oznacza, że uzupełniają środki, możliwości i uprawnienia własne osoby objętej systemem świadczeń z pomocy społecznej (por. wyroki NSA z 30 stycznia 2015 r. sygn. akt I OSK 1960/13 oraz 27 listopada 2018 r., sygn. akt I OSK 2523/18 – orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym: orzeczenia.nsa.gov.pl).
W okolicznościach niniejszej sprawy Sąd pierwszej instancji prawidłowo zaaprobował stanowisko organów administracyjnych, że odmowa przyznania skarżącemu pomocy w formie usług opiekuńczych w określonym wymiarze nie narusza prawa. Organy administracyjne, podejmując kontrolowane w sprawie rozstrzygnięcia, nie przekroczyły granic uznania administracyjnego, przy czym uwzględniono zarówno potrzeby skarżącego, jak i możliwości finansowe i organizacyjne Ośrodka Pomocy Społecznej. Nie doszło również do naruszenia przepisów art. 50 ust. 2 i ust. 3 i 4 ustawy z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, co z kolei czyniło niezasadnym zarzuty skargi kasacyjnej opisane powyżej w punktach 4 – 6.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.
Odnosząc się do wniosku o zasądzenie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu wyjaśnić należy, że wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu na zasadzie prawa pomocy, należne od Skarbu Państwa (art. 250 § 1 P.p.s.a.), jest przyznawane przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu unormowanym w przepisach art. 254 § 1 i art. 258 - 261 P.p.s.a.