Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 23 stycznia 2020 r., sygn. akt I OSK 3910/18

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 27 lipca 2018 r., sygn. akt II SA/Łd 427/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, w wyniku rozpoznania skargi [...] na decyzję [...] z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia wychowawczego uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję [...] z dnia [...] grudnia 2017 roku, nr [...].

Powyższy wyrok został wydany w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i prawne.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...]. [...] odmówił przyznania [...] prawa do świadczenia wychowawczego na syna [...] w okresie zasiłkowym 2017 r. – 2018 r., Podstawę prawną rozstrzygnięcia stanowiły przepisy: art. 2 pkt 11, pkt 14, pkt 16, art. 4, art. 5, art. 10 ust. 1 i ust. 2, art. 13, art. 28 oraz art. 48 ust. 2 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (tj. Dz. U. z 2017 r., poz. 1851 ze zm., dalej jako u.p.p.w.dz.). Organ I instancji przyjął, że w rozumieniu ustawy [...] jest pierwszym i jedynym dzieckiem wnioskodawcy, na które przysługuje mu prawo do świadczenia wychowawczego, a w takim przypadku organ właściwy ma obowiązek zweryfikowania sytuacji dochodowej rodziny.

Od powyższej decyzji [...] wniósł odwołanie, w którym kwestionował nieuwzględnienie w stanie rodzinny synów z poprzedniego małżeństwa: [...] oraz nie przyznanie świadczenia wychowawczego na syna – [...] niezależnie od dochodu.

Decyzją z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...] [...] utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Organ wskazał, że we wniosku o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego na syna [...] wnioskodawca podał w składzie rodziny swoje dzieci z poprzedniego związku - [...], nie ubiegając się jednak o świadczenie wychowawcze na pierwsze dziecko, które to świadczenie jest uzależnione od wysokości dochodu. [...] podkreśliło, że kwestią sporną w sprawie jest ustalenie z ilu osób składa się rodzina odwołującego i czy tym samym dzieci z jego poprzedniego związku można zaliczyć do rodziny w rozumieniu ustawy. [...] wyjaśniło, że z dniem [...] sierpnia 2015 r. weszła w życie nowelizacja przepisów w zakresie wprowadzenia instytucji opieki naprzemiennej, która nie była wcześniej uregulowana w przepisach. Organ wskazał, iż sposób wspólnego sprawowania władzy rodzicielskiej w postaci opieki naprzemiennej zapewnia równy kontakt z dzieckiem obojga rodziców i każdy z nich ma zapewniony udział w wychowaniu dziecka w takim samym stopniu.

Natomiast nowelizacja art. 58 k.r.i.o. polegała na wprowadzeniu możliwości orzeczenia przez sąd wspólnego wykonywania władzy rodzicielskiej i utrzymywaniu kontaktów z dzieckiem po rozwodzie nawet bez pisemnego porozumienia małżonków o sposobie wykonywania władzy rodzicielskiej i utrzymywaniu kontaktów z dzieckiem po rozwodzie. Sięgając do treści wyroku Sądu Okręgowego w Łodzi XII Wydziału Cywilnego Rodzinnego z dnia [...] września 2010 r., sygn. XII C 579/10 [...] dostrzegło, iż sąd orzekający rozwód pomiędzy [...], powierzył wykonywanie władzy rodzicielskiej obojgu rodzicom nad małoletnimi dziećmi [...] oraz ustalił, iż miejscem ich zamieszkania będzie każdorazowe miejsce zamieszkania ich matki. Oceny w tym zakresie – zdaniem [...] – nie zmienia treść ugody z dnia [...] października 2011 r., sygn. VIII Nsm 454/11 zawartej pomiędzy [...], bowiem z art. 2 pkt 16 u.p.p.w.dz. wynika, że opieka naprzemienna ma mieć swoje źródło w "orzeczeniu", a takowego w sprawie nie ma. Zatem w związku z brakiem spełnienia wymogu sprawowania opieki naprzemiennej nad dziećmi – [...], dzieci te nie mogą zostać zaliczone do rodziny odwołującego.

[...] wskazało, że na gruncie przepisów u.p.p.w.dz. zasadą jest uznawanie danego dziecka za członka jednej rodziny, a jednoczesne zaliczenia go do odrębnych rodzin obojga rodziców może nastąpić tylko wyjątkowo. Przy czym definicja "rodziny" została unormowana w art. 2 pkt 16 u.p.p.w.dz., zgodnie z którym pozostawanie dziecka pod naprzemienną opieką obojga rodziców nie jest kwestią mogącą podlegać interpretacji stron lub organu, prowadzącego dane postępowanie administracyjne, gdyż fakt ten musi wynikać wprost z orzeczenia sądu.

W skardze na powyższą decyzję [...] wniósł o jej uchylenie oraz o uchylenie poprzedzającej ją decyzji pierwszej instancji. Zdaniem skarżącego, [...] błędnie zinterpretowało art. 2 pkt 16 u.p.p.w.dz. Pogląd organów jest sprzeczny z prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 22 marca 2017 r. (sygn. II SA/Łd 958/16) oraz prawomocnym wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 grudnia 2017 r. (sygn. I OSK 1378/17), które zapadły w sprawie skarżącego, w tym samym stanie faktycznym i prawnym. W przywołanym wyroku NSA stwierdził, że "treść wyroku rozwodowego i ugody zawartej przed Sądem opiekuńczym uprawniała organy obu instancji do uznania, że począwszy od dnia [...] października 2011 r. doszło do ustalenia opieki naprzemiennej obojga rodziców nad małoletnimi synami [...]".

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uwzględniając skargę [...] wskazał, iż organy obu instancji przyjęły, że skarżącemu nie przysługuje prawo do świadczenia wychowawczego na najmłodszego syna [...], ponieważ brak jest orzeczenia sądu potwierdzającego sprawowanie nad starszymi synami opieki naprzemiennej po rozwodzie z ich matką. Organ podkreśliły, że Sąd Okręgowy w Łodzi w wyroku rozwodowym wskazał miejsce zamieszkania matki jako miejsce zamieszkania starszych synów skarżącego, Sąd ten nie wskazał wprost, że rozwiedzeni rodzice sprawują opiekę naprzemienną nad wspólnymi dziećmi.

WSA nie zgodził się z poglądem skarżonych organów, zarzucając im przede wszystkim zignorowanie oceny prawnej zawartej w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 22 marca 2017 r. w sprawie II SA/Łd 958/16, uchylającego decyzje o odmowie przyznania [...] prawa do świadczenia wychowawczego w okresie 2016-2017. W uzasadnieniu powołanego wyroku sąd podkreślił, że po pierwsze przytaczane przez strony orzeczenia sądu powszechnego i ugoda w zakresie relacji ojca z dziećmi zapadły przed wejściem w życie u.p.p.w.dz., gdy pojęcie opieki naprzemiennej nie było znane.

Po drugie, nawet po nowelizacji z [...]sierpnia 2015 r., regulacje kodeksu rodzinnego i opiekuńczego oraz kodeksu postępowania cywilnego prowadzą do jednoznacznego wniosku, że "gdy nie zachodzi taka potrzeba, sąd w wyroku rozwodowym nie wkracza w sferę dokładnego regulowania relacji pomiędzy rozwiedzionymi rodzicami w kwestiach dotyczących sprawowania opieki nad dzieckiem (dziećmi), poza orzeczeniem o pozostawieniu władzy rodzicielskiej obojgu rodzicom, co w żadnym razie nie oznacza, że w takim przypadku nie dochodzi faktycznie do wykonywania opieki naprzemiennej pomiędzy rodzicami, którzy w taki sposób układają wzajemne stosunki związane z opieką nad dzieckiem (dziećmi), że dzieci naprzemiennie pozostają pod ich wyłączną pieczą".

Powyższy wyrok z dnia 22 marca 2017 r. sygn. akt II SA/Łd 958/16 został utrzymany w mocy wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 grudnia 2017 r., I OSK 1378/17. NSA uznał za błędne stanowisko, zgodnie z którym tylko wówczas dziecko pozostaje pod opieką naprzemienną obojga rodziców rozwiedzionych, jeżeli zwrot "opieka naprzemienna" znajduje się wprost w sentencji orzeczenia sądu. NSA stwierdził, iż dowodem co do zaistnienia opieki naprzemiennej nie musi być dowód urzędowy (art. 76 § 1 i 3 k.p.a.) - w szczególności w postaci odpisu orzeczenia sądu powszechnego bądź protokołu rozprawy z utrwaloną w nim ugodą, zawartą przed sądem opiekuńczym, a istotne jest, by opieka naprzemienna obojga rozwiedzionych rodziców była "zgodna z orzeczeniem sądu" - zatem nie może zaistnieć wbrew orzeczeniu sądu powszechnego (np. pozbawiającego ubiegającego się o świadczenie wychowawcze władzy rodzicielskiej bądź ustanawiającego zakaz kontaktów tego rodzica z małoletnim dzieckiem)".

Za nieprawidłową uznał NSA wykładnię art. 2 pkt 16 u.p.p.w.dz. wedle której "ustawodawca przesądził, że ustalenia w zakresie istnienia bądź nieistnienia opieki naprzemiennej dokonuje orzeczeniem sąd powszechny, a nie organy administracji publicznej.

NSA zwrócił też uwagę na znaczenie wykładni prokonstytucyjnej, a taką dyrektywę interpretacyjną uwzględnia przyjęte przez Sąd w wyroku z dnia 22 marca 2017 r. rozumienie art. 2 pkt 16 u.p.p.w.dz. NSA wprost stwierdził, że "treść wyroku rozwodowego i ugody zawartej przed Sądem opiekuńczym uprawniała organy obu instancji do uznania, że począwszy od 6 października 2011 r. doszło do ustalenia opieki naprzemiennej obojga rodziców nad małoletnimi synami [...]".

Mając na uwadze powyższe WSA w Łodzi wyjaśnił, iż w rozpoznawanej obecnie sprawie w pełni podziela powyższy pogląd i stwierdził, że w takiej sytuacji prawnej zaprezentowana przez organy wykładnia tej części definicji rodziny w art. 2 pkt 16 in fine, w rezultacie której tylko w przypadku zawarcia w orzeczeniu sądu powszechnego sformułowania o opiece naprzemiennej można uznać tę okoliczność za udowodnioną jest nieuprawniona.

Sąd podkreślił, że po wydaniu cytowanego wyroku NSA nie doszło do takiej zmiany stanu prawnego czy to w zakresie k.r.o., k.p.c. czy u.p.p.w.dz., które czyniłyby powyższe tezy nieaktualnymi, dodając, iż ustawodawca nadal nie wprowadził legalnej definicji opieki naprzemiennej. Brak zatem podstaw do odstąpienia od wykładni prawa, zaprezentowanej wyżej przez WSA w Łodzi i Naczelny Sąd Administracyjny, czego wymaga też zasada budowania zaufania do organów państwa, wyrażona w art. 8 § 1 k.p.a. oraz wymóg uwzględniania wątpliwości na korzyść strony, o którym mowa w art. 7a § 1 k.p.a. Wobec powyższego Sąd uznał, iż w przedmiotowej sprawie organy w wyniku błędnego ustalenia, że skarżący nie sprawuje opieki naprzemiennej nad synami [...] i [...] bezzasadnie odmówiły skarżącemu prawa do świadczenia wychowawczego na syna [...].

Niezależnie od powyższego Sąd wskazał, że z naruszeniem art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a. organy w ogóle nie ustaliły dochodu nowej rodziny skarżącego, tym samym nie zbadały podstawowej przesłanki kryterium dochodowego przesadzającego o uprawnieniu do świadczenia wychowawczego na pierwsze dziecko w rodzinie, choć ta istotna wada postępowania nie ma znaczenia dla finalnej oceny kontrolowanych rozstrzygnięć wobec przyjętej wykładni przepisów p.p.w.d.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku WSA w Łodzi wywiodło [...] zaskarżając wyrok w całości oraz wnosząc o jego uchylenie w całości i oddalenie skargi bądź ewentualnie przekazanie sprawy sądowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.

W skardze kasacyjnej strona zarzuciła:

1. 1) naruszenie prawa materialnego:
2. a) art. 32 ust. 1 Konstytucji RP przez niewłaściwe stosowanie, bowiem organy władzy publicznej winny równo traktować strony postępowania w identycznych stanach prawnych i faktycznych, co w przypadku organów administracji ma miejsce, zaś w przypadku sądu administracyjnego nie ma miejsca;
3. b) art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 roku poz.
4. 3) przez niewłaściwe zastosowanie, gdyż dokonano oceny dowolnej, która nie przystaje do stanu faktycznego i prawnego, nadto dokonano wykładni normy prawa contra legem przy zastosowaniu kryterium słuszności i wykroczono poza granice określone tą normą, gdyż sąd administracyjny zastąpił ustawodawcę,
5. c) art. 2 pkt 16 u.p.p.w.dz. przez rażąco błędną wykładnię, bowiem w przypadku pojęcia "opieka naprzemienna" występuje ona jedynie, gdy wynika z orzeczenia sądu powszechnego i nie można jej domniemywać w toku postępowania o przyznanie prawa do świadczenia wychowawczego, a zatem należy odróżnić opiekę naprzemienną" od " kontaktów z dzieckiem" zwłaszcza, że organ administracji nie może dokonywać żadnych ustaleń w tym zakresie,

1. 2) naruszenie przepisów postępowania:
2. a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie, bowiem nie miało miejsca naruszenie normy prawa materialnego i nie było podstaw do uchylenia decyzji ostatecznej i decyzji ją poprzedzającej,
3. b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7a § 1, art. 8 § 1 i 2, art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 k.p.a. przez niewłaściwe zastosowanie, bowiem nie miały miejsca żadne uchybienia w postaci naruszenia zasad i norm postępowania przez organy administracji, a zatem nie było podstaw do uchylenia decyzji zaskarżonej i decyzji ją poprzedzającej, gdyż:
4. - materiał dowodowy jest zebrany w sposób prawidłowy i dokonano jego pełnej i logicznej oceny z uwzględnieniem orzecznictwa sądów administracyjnych,
5. - uzasadnienie decyzji spełnia wymogi ustawowe, a fakt, że nie przystaje do poglądu strony skarżącej, jak i sądu administracyjnego, nie oznacza wadliwości,
6. - nie ma miejsca nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie uprawnienia w tym stanie faktycznym i prawnym, a jedynie ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego, zwłaszcza, że brzmienie normy prawa jest jasne i nie wymaga żadnych zabiegów interpretacyjnych,
7. - organy administracji w tym samym stanie faktycznym i prawnym nie zmieniły swej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym, a zatem zasada proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania zostały wprost zastosowane, a nadto odróżnić należy stosowaną praktykę od związania oceną prawną wyrażoną w prawomocnym wyroku w danej konkretnej sprawie,
8. c) art. 153 w zw. z art. 134 p.p.s.a. przez niewłaściwe zastosowanie, bowiem ocena prawna i wskazania zawarte w prawomocnym wyroku NSA z dnia 14 grudnia 2017 r., sygn. akt I OSK 1378/17, jak i w wyroku WSA w Łodzi z dnia 22 marca 2017 r., sygn. akt II SA/Łd 958/16, nie wiążą organów administracji w przypadku nowego wniosku o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego na kolejny okres zasiłkowy, bowiem jest nową sprawą, która nie była przedmiotem rozpoznania przez sądy administracyjne uprzednio, a zatem związanie tą,,oceną prawną" uprzednio wyrażoną, nie istnieje i,,zignorowanie" oceny prawnej nie ma miejsca, gdyż takowej nie ma,
9. d) art. 144 § 4 w związku z art. 153 p.p.s.a. przez przedstawienie oceny prawnej niespójnej w zakresie własnych rozważań, skupienie uwagi na tezach wyrażonych przez inny sąd administracyjny, schematyzm uzasadnienia, brak odniesienia do obecnego i utrwalonego orzecznictwa sadów administracyjnych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wniósł o jej oddalenie w pełni podzielając stanowisko WSA w Łodzi wyrażone w zaskarżonym wyroku.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje.

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, który weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Biorąc pod uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, gdyż wyrok Sądu I instancji odpowiada prawu.

Zarzuty skargi kasacyjnej oparto na obu podstawach, o których stanowi art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. Zarzuty naruszenia prawa materialnego zmierzały do wykazania, że organy administracji i Sąd I instancji dokonały błędnej wykładni art. 2 pkt 16 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci. Według autora skargi kasacyjnej błędna wykładnia wskazanego przepisu polegała na przyjęciu, że opieka naprzemienna nad dzieckiem może być przedmiotem ustaleń organów administracyjnych, podczas gdy występuje ona jedynie wtedy gdy wynika z orzeczenia sądu powszechnego i nie można jej domniemywać w toku postępowania o przyznanie świadczenia wychowawczego. Zdaniem kasatora należy odróżnić opiekę naprzemienną od uregulowanych kontraktów z dzieckiem.

W art. 2 pkt 16 ustawy ustawodawca zawarł legalną definicję rodziny. Przepis ten stanowi, że ilekroć w ustawie mowa o rodzinie - oznacza to odpowiednio następujących członków rodziny: małżonków, rodziców dzieci, opiekuna faktycznego dziecka oraz zamieszkujące wspólnie z tymi osobami, pozostające na ich utrzymaniu dzieci w wieku do ukończenia 25. roku życia, a także dzieci, które ukończyły 25. rok życia, legitymujące się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli w związku z tą niepełnosprawnością przysługuje świadczenie pielęgnacyjne lub specjalny zasiłek opiekuńczy albo zasiłek dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (Dz. U. z 2017 r. poz. 2092); do członków rodziny nie zalicza się dziecka pozostającego pod opieką opiekuna prawnego, dziecka pozostającego w związku małżeńskim, a także pełnoletniego dziecka posiadającego własne dziecko; w przypadku gdy dziecko, zgodnie z orzeczeniem sądu, jest pod opieką naprzemienną obojga rodziców rozwiedzionych lub żyjących w separacji, lub żyjących w rozłączeniu sprawowaną w porównywalnych i powtarzających się okresach, dziecko zalicza się jednocześnie do członków rodzin obydwojga rodziców.

Zgodnie z treścią art. 5 ust. 2a (który to przepis wszedł w życie z dniem 1 sierpnia 2018 r. (DZ.U. 2017. 1428) w przypadku gdy dziecko, zgodnie z orzeczeniem sądu, jest pod opieką naprzemienną obydwojga rodziców rozwiedzionych, żyjących w separacji lub żyjących w rozłączeniu sprawowaną w porównywalnych i powtarzających się okresach, kwotę świadczenia wychowawczego ustala się każdemu z rodziców w wysokości połowy kwoty przysługującego za dany miesiąc świadczenia wychowawczego.

Dla przypomnienia wskazać należy, że przed wejściem w życie ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci (czyli przed 1 kwietniem 2016 r.), ustawodawca nie posługiwał się pojęciem "opieki naprzemiennej". Przy wykładni prawa nie sposób przejść do porządku dziennego nad faktem, że przed dniem 1 kwietnia 2016 r. brak było podstaw prawnych, by Sąd powszechny użył sformułowania "opieka naprzemienna" w sentencji wyroku rozwodowego (art. 58 § 1 i 1a k.r.o.) bądź w sentencji wyroku orzekającego o separacji (art. 613 § 1 k.r.o.) czy w orzeczeniu bądź ugodzie zawartej przed Sądem rodzinnym (argum. ex art. 59815 § 1 i 2 k.p.c.) regulującymi sposób wykonywania władzy rodzicielskiej bądź ustalającymi kontakty rodziców z małoletnimi dziećmi. Pojęcia tego nie znała bowiem ustawa z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2015 r. poz. 2082 z późn. zm.) ani Kodeks postępowania cywilnego, choć sporadycznie dochodziło do faktycznego regulowania wykonywania władzy rodzicielskiej w sposób odpowiadający tej instytucji (J. Pawliczak w: red K. Osajda, Kodeks rodzinny i opiekuńczy. Komentarz, C.H. Beck 2017, s. 743-744, uw. 98, 99.3).

Ustawą z dnia 25 czerwca 2015 r. o zmianie ustawy - Kodeks rodzinny i opiekuńczy oraz ustawy - Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. z 2015 r. poz. 1062; dalej nowelizacja czerwcowa), ustawodawca przepisem art. 2 pkt 2) w art. 5821 k.p.c. dodał § 4 w brzmieniu: "§ 4. Przepis § 3 stosuje się odpowiednio do orzeczenia, w którym sąd określił, że dziecko będzie mieszkać z każdym z rodziców w powtarzających się okresach."; przepisem art. 2 pkt 3 w księdze drugiej w tytule II w dziale II w rozdziale 2 w oddziale 6 po art. 59821 dodał art. 59822 k.p.c. w brzmieniu: "Art. 598.22. Przepisy niniejszego oddziału stosuje się odpowiednio do orzeczenia, w którym sąd określił, że dziecko będzie mieszkać z każdym z rodziców w powtarzających się okresach."; a przepisem art. 2 pkt 4 nadał art. 7562 brzmienie: "Art. 7562. § 1. Uwzględniając wniosek o zabezpieczenie przez uregulowanie: 1) stosunków na czas trwania postępowania, 2) sposobów kontaktów z dzieckiem, 3) sposobu roztoczenia pieczy nad małoletnim dzieckiem w ten sposób, że dziecko będzie mieszkać z każdym z rodziców w powtarzających się okresach....

Z przytoczonych powyżej regulacji ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci wynika, że zasadą jest uznawanie danego dziecka za członka jednej rodziny, natomiast jednoczesne zaliczenie go do odrębnych rodzin obojga rodziców może nastąpić wyjątkowo. Stanowisko zgodnie z którym, fakt sprawowania opieki naprzemiennej musi wynikać z orzeczenia sądu, natomiast organy administracji publicznej realizujące zadania w zakresie świadczenia wychowawczego nie są uprawnione do badania, w jaki sposób w danym przypadku sprawowana jest przez rodziców opieka nad dzieckiem jest w orzecznictwie ugruntowane, a Sąd w niniejszym składzie stanowisko to podziela. Rozpatrywanie spraw dotyczących opieki naprzemiennej należy do kognicji sądu powszechnego. Pogląd ten jest prezentowany w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyroki NSA z dnia 22 sierpnia 2017, sygn. I OSK 947/17, z dnia 11 kwietnia 2018 r., sygn. I OSK 2088/17, z dnia 17 stycznia 2018 r., sygn. I OSK 1669/17, z dnia 26 lipca 2018 r., sygn. I OSK 575/18 dostępne na stronie internetowej: https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W orzecznictwie sądowym zwraca się jednak również uwagę na odmienność sytuacji rodziców i ich małoletnich dzieci, których kontakty ustalone zostały przed wejściem w życie ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci, czyli przed wejściem do obrotu prawnego pojęcia "opieki naprzemiennej".

Analizując zasadność zgłoszonych w sprawie zarzutów nie można pominąć stanowiska wyrażonego przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 grudnia 2017 r. sygn. akt I OSK 1378/17, który to wyrok zapadł na tle tożsamego stanu faktycznego i prawnego sprawy, nadto dotyczył skarżącego – [...]. We wskazanym wyroku NSA przeprowadził wykładnię historyczną i systemową mających w sprawie zastosowanie przepisów prawa materialnego, które doprowadziły Sąd do wniosku, że w okolicznościach danej sprawy kwestię sprawowania opieki naprzemiennej należy rozpatrywać w oparciu treść wyroku Sądu Okręgowego w Łodzi z dnia 2 września 2010 r. sygn. akt XII C 579/10 orzekającego rozwód oraz ugody sądowej zawartej w dniu [...] pażdziernika 20111 r. o ustaleniu kontaktów [...] z małoletnimi dziećmi - [...] i [...]. W niniejszej sprawie orzeczenie Sądu orzekającego rozwód oraz ugoda w przedmiocie relacji skarżącego z dziećmi zapadły w stanie prawnym, w którym pojęcie opieki naprzemiennej nie funkcjonowało w obrocie prawnym.

Taka sytuacja była również przedmiotem rozważań NSA w sprawie sygn. akt I OSK 2423/17, który w wyroku w wyroku z 12 kwietnia 2018 r. wskazał, że niepodobna orzeczeń i ugód zapadających w przeszłości oceniać na tle obecnych regulacji i wymagać użycia w nich omawianego zwrotu prawnego. Taki warunek jest możliwy do realizacji i może być wymagany tylko w odniesieniu do orzeczeń wydanych czy ugód zawartych po dniu wejścia w życie ustawy. W stosunku do wcześniejszych kwestię tę trzeba oceniać z uwzględnieniem cech i celów tej instytucji, przy wykorzystaniu odpowiednich metod wykładni.

W wyroku z dnia 12 kwietnia 2018 r. sygn. akt I OSK 2423/17 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że dowodem w zakresie zaistnienia opieki naprzemiennej może być odpis orzeczenia sądu powszechnego bądź protokołu rozprawy z utrwaloną w nim ugodą, zawartą przed sądem opiekuńczym czy ugodą zawartą w postępowaniu mediacyjnym. W sytuacji, gdy nie zawierają one stosownego zwrotu, rzeczą organów jest samodzielne ustalenie charakteru zawartych tamże zapisów dla zobrazowania i wyłożenia treści pojęcia "opieka naprzemienna" w konkretnej sprawie (ad casum). Istotne jest, by opieka naprzemienna obojga rodziców była "zgodna z orzeczeniem sądu" - zatem nie może zaistnieć wbrew orzeczeniu sądu powszechnego (np. pozbawiającego ubiegającego się o świadczenie wychowawcze władzy rodzicielskiej bądź ustanawiającego zakaz kontaktów tego rodzica z małoletnim dzieckiem), jak i spełniała właściwą rolę.

Sąd przychyla się do powyższego stanowiska. Interpretacja omawianych przepisów ustawy nie może pomijać celu danego świadczenia. Zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy celem świadczenia wychowawczego jest częściowe pokrycie wydatków związanych z wychowywaniem dziecka, w tym z opieką nad nim i zaspokojeniem jego potrzeb życiowych. Mimo, że świadczenie wychowawcze nie przysługuje rodzinie, to korzyść z niego czerpie dziecko, które dzięki temu świadczeniu ma zapewnioną opiekę osoby najbliżej (odpowiednio - na tle zbliżonych w swym celu świadczeń - wyrok TK z: 15 listopada 2006 r. P 23/05, III.4 uzasadnienia; 22 lipca 2008 r. P 41/07, III.3 uzasadnienia), podobnie jak pozostałych dwoje dzieci, nad którymi rozwiedzeni rodzice sprawują opiekę naprzemienną.

.Słusznie zatem przyjął Sąd I inst. wskazując, że w okolicznościach danej sprawy na podstawie wyroku Sądu Okręgowego w Łodzi z dnia 2 września 2010 r. sygn. akt XII C 579/10 orzekającego rozwód oraz ugody sądowej zawartej w dniu [...] pażdziernika 20111 r. o ustaleniu kontaktów [...] z małoletnimi [...], nadto w oparciu o pozostały materiał dowodowy, zadaniem organów administracyjnych było dokonanie oceny - czy sprawowana przez skarżącego opieka na dziećmi z poprzedniego związku – [...] spełnia wymogi opieki naprzemiennej, a w konsekwencji - czy syn [...], na którego wnioskowane jest świadczenie wychowawcze, jest kolejnym dzieckiem w rodzinie skarżącego (w rozumieniu ustawy). Powyższą ocenę należało przeprowadzić w oparciu o wskazania wynikające z w.w. wyroku NSA, które wprawdzie nie są wiążące w danej sprawie na podstawie art. 153 p.p.s.a., ale mają znaczenie dla prawidłowej wykładni przepisów prawa materialnego. Wskazać przy tym należy, że po wydaniu w.w. wyroku przez NSA nie doszło do zmiany stanu prawnego, które czyniłyby wskazania Sądu nieaktualnymi.

W konsekwencji powyższego słusznie Sąd meriti doszedł do przekonania, że interpretacja omawianego pojęcia dokonana przez organy była nieprawidłowa, co skutkowało niewyjaśnieniem sprawy do rozstrzygnięcia (naruszenie art. 7, 77 § 1, art. 80 k.p.a.). Zasadnym przeto było uchylenie obu zapadłych w sprawie decyzji.

Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej w sprawie nie doszło do naruszenia wymienionych w skardze kasacyjnej przepisów prawa procesowego, w stopniu który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.