Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 28 czerwca 2018 r., sygn. akt II SA/Wa 1647/17 po rozpoznaniu sprawy ze skargi A.L. na decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków pełnienia służby, uchylił zaskarżoną decyzję.
Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...], dalej jako "DIAS", w dniu [...] sierpnia 2017 r. wydał decyzję nr [...], którą utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] ustalającą A.L. warunki pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej w Izbie Administracji Skarbowej w [...], dalej jako "IAS". Zgodnie bowiem z art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz.U. poz. 1948 ze zm.), dalej jako "u.p.w.u.KAS", decyzją z dnia [...] maja 2017 r. nr [...], DIAS złożył stronie pisemną propozycję określającą nowe warunki pełnienia służby w IAS. Organ poinformował, że zaproponowane warunki służby, po ich przyjęciu będą obowiązywały od dnia [...] czerwca 2017 r.
W dniu [...] maja 2017 r. strona złożyła pisemne oświadczenie o przyjęciu propozycji nowych warunków służby, ponadto składając wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy oraz wskazując, że nie zgadza się z wysokością zaproponowanego uposażenia zasadniczego oraz niższym stanowiskiem służbowym. Wniosła o pozostawienie zarówno posiadanego stanowiska służbowego, jak też mnożnika kwoty bazowej.
W treści uzasadnienia decyzji z dnia [...] sierpnia 2017 r. DIAS wskazał, że dnia [...] maja 1998 r. strona rozpoczęła pracę w Urzędzie Celnym w [...] na stanowisku kontrolera celnego. Po przekształceniach w administracji celnej, pełniła służbę w Izbie Celnej w [...], w Referacie [...], a następnie od dnia [...] maja 2004 r. w Urzędzie Celnym I w [...], w Referacie [...]. Na dzień [...] lutego 2017 r. strona pełniła służbę na stanowisku eksperta Służby Celnej w stopniu młodszego aspiranta celnego, w Referacie Kontroli Przedsiębiorców Urzędu Celnego I w [...]. A.L. posiada wykształcenie wyższe, a w ostatnich dwóch ocenach okresowych wykonywanie obowiązków służbowych na zajmowanym stanowisku zostało ocenione przez bezpośrednich przełożonych na poziomie powyżej oczekiwanym.
Dalej organ wskazał, że zgodnie z art. 224 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. ustawy o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. poz. 1947 ze zm.), dalej jako "ustawa o KAS", uposażenie funkcjonariusza składa się z uposażenia zasadniczego i dodatków do uposażenia. Zaproponowane przez DIAS stanowisko służbowe - młodszy ekspert Służby Celno-Skarbowej zostało określone w rozporządzeniu Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 28 lutego 2017 r. w sprawie uposażenia zasadniczego funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej (Dz. U. poz. 446), dalej jako "rozporządzenie w sprawie uposażenia", jako stanowisko eksperckie, a zaproponowane uposażenie zasadnicze według mnożnika 2,255 kwoty bazowej mieści się w przedziale mnożnika kwoty bazowej przyporządkowanej do stanowiska młodszego eksperta Służby Celno-Skarbowej: 1,974-2,481. Jednym z dodatków do uposażenia zasadniczego, na podstawie art. 226 ust. 1 pkt 2 ustawy o KAS jest dodatek za stopień służbowy w wysokości uzależnionej od posiadanego stopnia.
Dla przysługującego stronie stopnia służbowego - młodszego aspiranta, w rozporządzeniu Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 24 lutego 2017 r. w sprawie dodatków do uposażenia zasadniczego funkcjonariuszy Służby Celno- Skarbowej (Dz. U. poz. 414), dalej jako "rozporządzenie w sprawie dodatków", ustalony został dodatek obliczany według mnożnika 0,465 kwoty bazowej.
W ocenie DIAS propozycja pełnienia służby w Służbie Celno - Skarbowej, jako formacji mundurowej powstałej na mocy ustawy o KAS, zawierała, zgodnie z art. 165 ust. 7 u.p.w.u.KAS, nowe warunki pełnienia służby i została przedstawiona w związku z reorganizacją administracji skarbowej oraz Służby Celnej, a także powstaniem nowej instytucji - Krajowej Administracji Skarbowej, z ukształtowaną inaczej strukturą organizacyjną, nowymi organami i zmodyfikowanymi zadaniami. Zadania, które realizowała komórka organizacyjna, w której strona dotychczasowo pełniła służbę - Referat Kontroli Przedsiębiorców - Urząd Celny I w [...], zostały w strukturze KAS przeniesione z poziomu urzędu na poziom komórek organizacyjnych (delegatur) jednostki Krajowej Administracji Skarbowej - urzędu celno-skarbowego.
Zdaniem organu z brzmienia art. 165 ust. 7 ustawy wynika, iż w tych okolicznościach, nowe warunki pełnienia służby składane byłym funkcjonariuszom Służby Celnej mogły zostać ukształtowane przez dyrektora izby administracji skarbowej w sposób odmienny od dotychczasowego, z uwzględnieniem przesłanek dotyczących posiadanych przez funkcjonariusza, kwalifikacji, przebiegu dotychczasowej służby, a także dotychczasowego miejsca zamieszkania. Jedyne ograniczenie w ukształtowaniu elementów stosunku służbowego funkcjonariusza wynikało z art. 169 ust. 1 u.p.w.u.KAS, który stanowi, że funkcjonariuszowi, który otrzymał propozycję pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej przysługuje stopień służbowy, równorzędny do dotychczasowego.
W ocenie DIAS, złożona stronie pisemna propozycja określająca warunki służby jest zgodna z obowiązującym prawem, bowiem stopień służbowy młodszy aspirant jest równorzędny do dotychczasowego, a przy ustalaniu stanowiska służbowego - młodszy ekspert, została uwzględniona przesłanka ustawowa wynikająca z art. 16.5 ust. 7 u.p.w.u.KAS. Organ uwzględnił posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej służby, w tym pozytywne oceny okresowe dotychczasowych przełożonych, w konsekwencji czego zaproponowane zostało stanowisko służbowe z grupy stanowisk eksperckich, z mnożnikiem kwoty bazowej mieszczącym się w przedziale określonym w rozporządzeniu z dnia 28 lutego 2017 r. w sprawie uposażenia zasadniczego funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej dla tego stanowiska służbowego.
A.L. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, dalej również jako "WSA", skargę na ww. decyzję z dnia [...] sierpnia 2017 r. Wskazanej decyzji skarżąca zarzuciła naruszenie: (1) art. 2, art. 7 i art. 60 Konstytucji RP; (2) art. 165 ust. 7 u.p.w.u.KAS; (3) art. 7 i art. 77 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. 2016 poz. 23 ze zm.), dalej jako "k.p.a."; (3) art. 6, art. 8, art. 9 i art. 10 k.p.a.; (4) art. 80 i 107 § 3 k.p.a.
W uzasadnieniu powołanego na wstępie wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że skarga podlegała uwzględnieniu, albowiem zaskarżona decyzja narusza przepisy prawa procesowego, tj. art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Sąd I instancji wskazał, że podstawę prawną zaskarżonej decyzji stanowił przepis art. 165 ust. 7 u.p.w.u.KAS. Wskazał również na treść art. 169 ust. 1 – 5 u.p.w.u.KAS. Następnie WSA zaznaczył, że w dniu [...] maja 2017 r. skarżącej przedstawiona została propozycja określająca nowe warunki pełnienia służby, która została przez nią przyjęta, wobec czego zachowano ciągłość służby. Przy czym wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, skarżąca zakwestionowała ustalone przez organ stanowisko służbowe młodszy ekspert Służby Celno-Skarbowej i ustalone uposażenie zasadnicze, wobec czego konieczne było rozważenie i rozstrzygnięcie łączne co do wszystkich przedstawionych funkcjonariuszowi warunków.
W ocenie WSA propozycja pełnienia służby stanowi decyzję ustalającą warunki pełnienia służby o charakterze uznaniowym. Organ podejmując tę decyzję, obowiązany jest uwzględniać określone w art. 165 ust. 7 u.p.w.u.KAS kryteria. Propozycja taka powinna uwzględniać zatem posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania.
Według WSA, organ nie rozważył w przedmiotowej sprawie całego materiału dowodowego. Skoro ustawodawca wymaga w art. 165 ust. 7 u.p.w.u.KAS, aby propozycja nowych warunków służby uwzględniała m.in. posiadane kwalifikacje i dotychczasowy przebieg służby, to zadaniem organu jest wykazanie w decyzji, że wziął pod uwagę te kwalifikacje i dotychczasowy przebieg służby, tj. rozważył te elementy, przedstawiając funkcjonariuszowi taką a nie inną propozycję warunków służby. W jego ocenie uzasadnienie decyzji nie powinno pozostawiać wątpliwości co do przyczyn, dla których organ - mając na względzie dotychczasowy przebieg służby skarżącej i jej kwalifikacje - przedstawił skarżącej takie warunki służby jak zawarte w decyzji z dnia [...] maja 2017 r., tym bardziej, że skarżąca przed przedstawieniem jej propozycji nowych warunków pełnienia służby, służbę tę pełniła na stanowisku służbowym eksperta Służby Celnej.
Sąd ten podzielił pogląd organu, że ustawodawca przyznał dyrektorowi izby administracji skarbowej uprawnienie do ukształtowania na nowo stosunku służbowego byłym funkcjonariuszom Służby Celnej. Przy czym warunki pełnienia służby mogły zostać określone w sposób odmienny od warunków dotychczasowych (z wyjątkiem stopnia służbowego), jednakże z uwzględnieniem m.in. posiadanych przez funkcjonariusza kwalifikacji i przebiegu dotychczasowej służby.
Według WSA, przedstawiona w zaskarżonej decyzji informacja, że skarżąca posiada ogółem 19-letni staż w administracji celnej i Służbie Celnej nie stanowiła, biorąc pod uwagę akta osobowe skarżącej, o uwzględnieniu przez organ przebiegu dotychczasowej służby funkcjonariusza. Organ nie wykazał, aby w istocie dotychczasowy przebieg służby funkcjonariusza uwzględnił. Także samo zawarcie w decyzji informacji o ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym (eksperta Służby Celnej) oraz o dwóch ocenach okresowych nie wyczerpuje, zdaniem WSA, obowiązku rozważenia i uwzględnienia przebiegu dotychczasowej służby, jak też posiadanych kwalifikacji.
Nadto, na posiadane kwalifikacje nie składają się tylko informacje o kierunku ukończonych studiów licencjackich i wyższych magisterskich, na co wskazał organ. Sąd I instancji podzielił pogląd organu, że funkcjonariusz jest obowiązany podnosić kwalifikacje zawodowe niezależnie od zajmowanego stanowiska służbowego, jednakże nie oznacza to, że organ nie ma obowiązku - przedstawiając propozycję nowych warunków służby - uwzględnić faktu podnoszenia przez funkcjonariusza w trakcie służby tych kwalifikacji. Przepis art. 165 ust. 7 u.p.w.u.KAS jednoznacznie stanowi o obowiązku uwzględnienia posiadanych kwalifikacji. Kwalifikacje te to także ukończone kursy czy szkolenia.
Jak wskazał dalej WSA, organ nie wyjaśnił też w sposób należyty, dlaczego uznał za właściwe obniżenie skarżącej stanowiska służbowego ze stanowiska eksperta Służby Celnej do stanowiska młodszego eksperta Służby Celno-Skarbowej. Nie jest wystarczające w tym zakresie, zdaniem Sądu I instancji, wskazanie przez organ, iż obydwa stanowiska zaliczone są do grupy stanowisk eksperckich.
Sąd I instancji podkreślił, iż zgodnie z art. 165 u.p.w.u.KAS kryterium ustawowym przy ustalaniu nowych warunków pełnienia służby są posiadane kwalifikacje i dotychczasowy przebieg służby funkcjonariusza, a nie rodzaj i złożoność wykonywanych zadań na nowym stanowisku służbowym.
Reasumując WSA stwierdził, że zaskarżona decyzja jest decyzją dowolną, naruszającą art. 80 k.p.a., co potwierdza jej uzasadnienie, które nie spełnia wymogów art. 107 § 3 k.p.a.
Skargę kasacyjną od powołanego wyroku wywiódł DIAS, zaskarżając ten wyrok w całości i zarzucając naruszenie przepisów postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:
- 1) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Z 2017 r. poz. 1369 ze zm.), dalej jako "p.p.s.a.", w zw. z art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a., w zw. z art. 165 ust. 7 u.p.w.u.KAS, polegające na wadliwym uznaniu przez Sąd, że w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] sierpnia 2017 r., nie wykazano zastosowania kryteriów wskazanych w art. 165 ust. 7 u.p.u.w.KAS, podczas gdy w uzasadnieniu tej decyzji DIAS w wystarczającym zakresie wykazał, że ustalone kwalifikacje skarżącej, przebieg jej dotychczasowej służby, a także miejsce zamieszkania, uprawniały organ do przedstawienia, propozycji służby na warunkach określonych w uchylonej decyzji. Wskazane powyżej uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż Sąd nie tylko uchylił decyzję której uzasadnienie zawierało wszystkie elementy wskazane w art. 107 § 3 k.p.a. ale ponadto wbrew wymogowi art. 141 § 4 p.p.s.a nie zawarł w uzasadnieniu wyroku wskazań, pozwalających DIAS odczytać, na czym w ocenie Sądu ma polegać wykazanie w uzasadnieniu decyzji, że organ dokonał analizy wskazanych w art. 165 ust. 7 u.p.w.u.KAS kryteriów;
- 2) art. 141 § 4 w zw. z art. 153 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit.c) p.p.s.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez sporządzenie przez Sąd uzasadnienia zaskarżonego wyroku w sposób nieodpowiadający wymogom ustawy, co przejawia się w sformułowaniu wskazań dla organu co do dalszego postępowania sprzecznych z uzasadnieniem zaskarżonego wyroku, oraz nie pozwala w istocie organowi na realizację powyższych wskazań a ponadto w świetle art. 153 p.p.s.a. może mieć istotne znaczenie dla wyniku sprawy. Sąd uznał w swoich rozważaniach opartych na treści zaskarżonej decyzji, że organ odwoławczy naruszył dyspozycję art. 77 § 1 k.p.a. bowiem nie rozważył w tej sprawie całego materiału dowodowego (str. 7 uzasadnienia). Podkreślić należy, że formułując powyższą konkluzję, Sąd nie zakwestionował jednocześnie kompletności zgromadzonego materiału dowodowego. Tymczasem, wbrew powyższemu stwierdzeniu wskazującemu jedynie na ograniczony zakres naruszenia art. 77 § 1 k.p.a., formułując wskazania dla organu co do dalszego postępowania, Sąd nałożył na organ odwoławczy obowiązek poczynienia ustaleń co do posiadanych przez skarżącą kwalifikacji i przebiegu dotychczasowej służby a zatem co do uzupełnienia materiału dowodowego sprawy. Powyższa rozbieżność nie pozwala w ocenie organu na odtworzenie motywów jakimi kierował się Sąd a tym samym, uniemożliwia dokonanie kontroli kasacyjnej w tym zakresie;
- 3) art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie w sprawie, będące skutkiem dokonania przez Sąd wadliwej kontroli legalności zaskarżonej decyzji, przejawiającej się w uznaniu, że organ drugoinstancyjny naruszył w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy przepisy art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a., a w konsekwencji, wadliwego uwzględnienia skargi i uchylenia zaskarżonej decyzji, podczas gdy dokonanie prawidłowej kontroli legalności zaskarżonej decyzji, prowadzić powinno do odmiennych wniosków i dawało podstawy do oddalenia skargi.
Skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Sądowi, który wydał zaskarżone rozstrzygnięcie oraz zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Ponadto DIAS oświadczył, iż wnosi o rozpoznanie sprawy na rozprawie.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną A.L. wniosła o jej oddalenie z uwagi na brak uzasadnionych podstaw. Skarżąca podtrzymała przy tym dotychczasową argumentację.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
- 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
- 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
W tym miejscu należy zaznaczyć, iż zarzuca ona wyłącznie naruszenie przepisów postępowania, czyli opiera się wyłącznie na podstawie kasacyjnej, wymienionej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. W wypadku oparcia skargi kasacyjnej na tej podstawie skarżący powinien nadto wykazać istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.
Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku Sąd I instancji uwzględnił skargę, gdyż ocenił iż organ nie rozważył całego materiału dowodowego, nie uzasadnił decyzji przedstawiającej nowe warunki służby w sposób konkretny i zindywidualizowany, w tym nie wyjaśnił dlaczego uznał za właściwe obniżenie stanowiska służbowego. Ponadto informacje zawarte w uzasadnieniu decyzji DIAS nie stanowiły w ocenie WSA o uwzględnieniu przebiegu służby funkcjonariusza, przy czym uzasadnienie decyzji, zwłaszcza uznaniowej, nie powinno pozostawiać wątpliwości co do przyczyn przedstawienia nowych warunków.
Należy w tym miejscu wskazać, że zgodnie z przepisem art. 165 u.p.u.w.KAS, pracownicy zatrudnieni w izbach celnych oraz urzędach kontroli skarbowej oraz funkcjonariusze celni pełniący służbę w izbach celnych albo w komórkach urzędu obsługującego ministra właściwego do spraw finansów publicznych stają się z dniem wejścia w życie ustawy, o której mowa w art. 1, z zastrzeżeniem art. 170, odpowiednio pracownikami zatrudnionymi w jednostkach organizacyjnych Krajowej Administracji Skarbowej, zwanych dalej "jednostkami KAS", albo funkcjonariuszami Służby Celno-Skarbowej, zwanymi dalej "funkcjonariuszami", pełniącymi służbę w jednostkach KAS i zachowują ciągłość pracy i służby. W sprawach wynikających ze stosunku pracy i stosunku służbowego stosuje się przepisy dotychczasowe (ust. 3). Pracownicy izb administracji skarbowej zatrudnieni przed dniem wejścia w życie ustawy, o której mowa w art. 1, w Izbach Administracji Skarbowej w Bydgoszczy, Katowicach, Łodzi, Poznaniu i Warszawie realizujący zadania w biurach Krajowej Informacji Podatkowej oraz funkcjonariusze celni pełniący służbę w Izbie Celnej w Katowicach realizujący zadania informacji celnej stają się, z zastrzeżeniem art. 170, odpowiednio pracownikami Krajowej Informacji Skarbowej albo funkcjonariuszami realizującymi zadania Krajowej Informacji Skarbowej.
W sprawach wynikających ze stosunku pracy i stosunku służbowego stosuje się przepisy dotychczasowe (ust. 4). Zgodnie z ust. 6 tegoż przepsiu, pracownicy zatrudnieni w izbach celnych, urzędach kontroli skarbowej, Centrum Edukacji Zawodowej Resortu Finansów oraz funkcjonariusze celni pełniący służbę w izbach celnych, nie później niż do dnia 28 lutego 2017 r., otrzymują pisemną informację o miejscu wykonywania obowiązków służbowych, jeżeli ulega ono zmianie. Brak informacji w tym terminie jest równoznaczny z powierzeniem wykonywania obowiązków służbowych w dotychczasowym miejscu.
Z kolei ust. 7 stanowi, że dyrektor Krajowej Informacji Skarbowej, dyrektor izby administracji skarbowej (...) składają odpowiednio pracownikom oraz funkcjonariuszom, w terminie do dnia 31 maja 2017 r., pisemną propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, która uwzględnia posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania. Zgodnie z przepisem art. 169 ust. 1 i 2 u.p.u.w.KAS, funkcjonariuszowi, który otrzymał propozycję pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej, przysługuje stopień służbowy równorzędny do dotychczasowego i zachowuje on ciągłość służby.
Jeśli chodzi o naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. to wskazać należy, ze przepis ten ma charakter wynikowy. Jego zastosowanie przez sąd I instancji jest za każdym razem rezultatem uznania, że w sprawie zaistniało tego rodzaju naruszenie przepisów prawa materialnego bądź regulacji procesowej, która uzasadniałaby wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonego przejawu działania administracji publicznej. Natomiast przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. określa elementy, jakie powinno zawierać uzasadnienie wyroku i ma charakter formalny. O naruszeniu tego przepisu można mówić w przypadku, gdy uzasadnienie wyroku nie spełnia określonych w nim warunków. Według NSA, w niniejszej sprawie uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wymogi określone w art. 141 § 4 p.p.s.a. Przedstawiono w nim stan faktyczny sprawy, podano zarzuty sformułowane w skardze, stanowisko organu oraz wskazano podstawę prawną rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienie.
Analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku pozwala zatem na prześledzenie toku rozumowania Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie i poznanie motywów, jakimi kierował się podejmując rozstrzygnięcie w sprawie. Podkreślenia wymaga, iż za pomocą zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego, czy procesowego. Fakt reprezentowania odmiennego poglądu prawnego przez skarżącego kasacyjnie, nie oznacza wadliwości uzasadnienia zaskarżonego wyroku. Analizując uzasadnienie sądu I instancji nie ma podstaw by twierdzić, iż sformułowane w nim wskazania dla organu były sprzeczne z uzasadnieniem zaskarżonego wyroku
Odnośnie wskazanych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia k.p.a., rację ma sąd I instancji, że decyzja określają warunki służby jako akt uznaniowy powinna zawierać szczegółowe uzasadnienie, by możliwy był do prześledzenia tok rozumowania organu. W przypadku decyzji uznaniowych uzasadnienie jest szczególnie ważnym elementem bowiem pozwala sądowi prześledzić tok rozumowania organów i ocenić czy ewentualnie nie doszło do nadużycia uznania administracyjnego. Szczególnie drobiazgowo powinny być uzasadnione te elementy decyzji, które pogarszają sytuację funkcjonariuszki w relacji do poprzednich warunków służby. Tak więc nie jest uzasadniony zarzut, jakoby Sąd I instancji wadliwie uznał, że w decyzji z [...] sierpnia 2017 r. nie wykazano zastosowania kryteriów wskazanych w art. 165 ust. 7 u.p.u.w.KAS.
Sąd I instancji nie naruszył także art. 153 p.p.s.a., który w niniejszej sprawie nie miał w ogóle zastosowania i na który Sąd I instancji się nie powoływał.
Nie jest również zasadny ostatni z zarzutów naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c poprzez jego niezastosowanie w sprawie wobec dokonania przez Sąd wadliwej kontroli legalności zaskarżonej decyzji. NSA nie może zakwestionować wyroku oddalającego skargę jedynie z tej przyczyny, iż Sąd I instancji orzekł w dany sposób, oceniając okoliczności sprawy w sposób dający podstawę do wyciągnięcia takich właśnie wniosków, ale inaczej niż chciał tego skarżący. Ocena legalności zaskarżonej decyzji nie może być utożsamiana z naruszeniem powyższych przepisów.
W ocenie NSA należy w całości podzielić stanowisko Sądu I instancji że zaskarżona decyzja nie zawiera właściwego uzasadnienia, które pozwoliłoby ustalić dlaczego funkcjonariusz otrzymał takie, a nie inne warunki pracy. Ogólnikowe odwołanie się w uzasadnieniu decyzji do kryteriów wynikających z art. 165 ust. 7 u.p.u.w.KAS, nie spełnia wymogów prawidłowo sporządzonego uzasadnienia decyzji administracyjnej.
Organ kształtujący lub przekształcający dotychczasowe stosunki prawne łączące funkcjonariusza z daną służbą nie może działać w sposób arbitralny i nawet reorganizacja służby celnej i skarbowej, nie może być wykorzystywana jako okazja do dowolnej wymiany funkcjonariuszy. Stosunek służbowy funkcjonariuszy jest objęty dalej idącymi gwarancjami trwałości, niż klasyczne reguły dotyczące stosunku pracy. Tym samym składanie funkcjonariuszowi propozycji określającej nowe warunki pełnienia służby, w związku z całkowicie niezależną od niego sytuacją, leżąca po stronie administracji publicznej, powinno być oparte na kryteriach merytorycznych, zabezpieczających przed ryzykiem naruszenia uznania administracyjnego ze strony podmiotu decydującego o nowych warunkach pełnienia dalszej służby publicznej, a zatem powinno być uzasadnione w taki sposób, by nie zaistniała żadna wątpliwość co do wydanej decyzji.
Innymi słowy zastosowanie tych kryteriów musi znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji. Jedynie prawidłowo sporządzone uzasadnienie daje możliwość pełnej i merytorycznej weryfikacji decyzji w postępowaniu sądowym, w toku którego nie jest możliwe uzupełnienie przeprowadzonego postępowania administracyjnego o stosowną argumentację prawną (zob. wyrok WSA w Bydgoszczy z 7 marca 2018 r., sygn. akt II SA/Bd 1142/17).
Jak słusznie wskazał NSA w wyroku z dnia 11 stycznia 2019 r., sygn. akt I OSK 2060/18 w przypadku reorganizacji i zmiany warunków pełnienia służby na niekorzyść funkcjonariusza organ winien dokonać oceny przebiegu dotychczasowej służby oraz kwalifikacji i osiągnięć funkcjonariusza, a przedstawiona propozycja służby na nowych warunkach powinna być wynikiem dokładnej oceny w odniesieniu do konkretnego funkcjonariusza.
Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.