Wyrok NSA z 27 lutego 2008 r., I OSK 392/07

Sąd

Naczelny Sąd Administracyjny

Rozpoznanie

w dniu 27 lutego 2008r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C.

Od orzeczenia

od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 stycznia 2007 sygn. akt II SA/Wa 1012/06

Skład

Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Borowiec Sędziowie NSA Irena Kamińska Sędzia del. WSA Marzenna Linska- Wawrzon (spr.)
Magdalena Cieślak protokolant

Sprawa

w sprawie ze skargi T. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania dodatku mieszkaniowego. oddala skargę kasacyjną

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 8 stycznia 2007 r. uchylił zaskarżoną przez T. S. decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] w przedmiocie odmowy przyznania dodatku mieszkaniowego oraz poprzedzającą decyzję Burmistrza Miasta P. z dnia [...], stwierdził, że zaskarżona decyzja nie może podlegać wykonaniu w całości oraz orzekł o kosztach nieopłaconej pomocy prawnej.

Wyrok ten wydany został w następujących okolicznościach sprawy:

Decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C., na podstawie art. 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych oraz art. 138 § 1 pkt 1 Kpa, po rozpatrzeniu odwołania T. S. od decyzji Burmistrza Miasta P. z dnia [...] odmawiającej przyznania dodatku mieszkaniowego, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ podał, że w/w zwróciła się z wnioskiem do Urzędu Miasta w P. o przyznanie dodatku mieszkaniowego, który został rozpoznany na podstawie art. 2 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz.U. z 2001 r., Nr 71, poz. 734 ze zm.).

Dalej organ wskazał, że w aktach przedmiotowego postępowania znajduje się pismo Spółdzielni Mieszkaniowej Lokatorsko-Własnościowej w P. z dnia [...] z którego wynika, że T. S. zamieszkała w P. przy ul. [...], na podstawie Uchwały Rady Nadzorczej z dnia [...] marca 1999 r. została wykluczona ze Spółdzielni z uwagi na długotrwałe zaleganie z opłatą należności z tytułu opłat za używanie lokalu. Z chwilą ustania członkostwa wygasło spółdzielcze lokatorskie prawo do zajmowanego lokalu. Z powyższego wynika, że T. S. nie posiada tytułu prawnego do zajmowanego lokalu, jak również nie jest osobą oczekującą na przysługujący jej lokal zamienny lub socjalny, a wobec powyższego nie spełnia wymogów art. 2 ust. 1 cyt. ustawy.

Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której skarżąca wniosła o jej uchylenie i przyznanie dofinansowania do mieszkania i zadośćuczynienie poniesionej szkody -dóbr osobistych i materialnych na terenie miasta P. i osiedla spółdzielni mieszkaniowej.

W uzasadnieniu skargi podkreśliła, że jest osobą niepełnosprawną i ma prawo do dodatku mieszkaniowego, tym bardziej, że odebrano jej zdrowie na terenie miasta i osiedla.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. wniosło o oddalenie skargi, powołując argumenty jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny uwzględniając skargę, zważył co następuje:

Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowi art. 2 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. z 2001 r., Nr 71, poz. 734 ze zm.), z którego wynika, że dodatek mieszkaniowy z zastrzeżeniem art. 7 ust. 3 i 4 przysługuje:

• najemcom oraz podnajemcom lokali mieszkalnych
• osobom mieszkającym w lokalach mieszkalnych, do których przysługuje im spółdzielcze prawo do lokalu mieszkalnego
• osobom mieszkającym w lokalach mieszkalnych znajdujących się w budynkach stanowiących ich własność i właścicielom samodzielnych lokali mieszkalnych
• innym osobom mającym tytuł prawny do zajmowanego lokalu mieszkalnego i ponoszącym wydatki związane z jego zajmowaniem
• osobom zajmującym lokal mieszkalny bez tytułu prawnego oczekującym na przysługujący im lokal zamienny lub socjalny

Zgodnie z ust. 2 cytowanego artykułu dodatek mieszkaniowy przysługuje na podstawie tylko jednego z tytułów wymienionych w ust. 1.

W przedmiotowej sprawie jako okoliczność bezsporną organ przyjął, że T. S., zamieszkuje w lokalu spółdzielczym, lecz jej spółdzielcze-lokatorskie prawo wygasło. Nie jest też osobą oczekującą na przysługujący jej lokal zamienny lub socjalny, a więc nie spełnia przesłanek z art. 2 ust. 1 pkt 1 cytowanej ustawy.

W istocie organ oparł swoje stanowisko na treści pisma Spółdzielni Mieszkaniowej Lokatorsko-Własnościowej w P. z dnia [...] kwietnia 2006 r., z którego wynika, że skarżąca zamieszkała w P. przy ulicy [...] na podstawie Uchwały Rady Nadzorczej z dnia [...] marca 1999 r. została wykluczona ze spółdzielni z uwagi na długotrwałe zaleganie z opłatą należności z tytułu opłat za użytkowanie lokalu.

Jednak zdaniem Sądu należy zwrócić uwagę, że w aktach administracyjnych przedmiotowej sprawy znajduje się nie tylko cytowane pismo ale również zaświadczenie ze Spółdzielni Mieszkaniowej Lokatorsko-Własnościowej w P. z dnia [...] lutego 2004 r., a więc wystawione po dacie [...] marca 1999 r. tj. Uchwały Rady Nadzorczej w/w spółdzielni w przedmiocie wykluczenia ze spółdzielni z którego wynika, stwierdzające, że T. S. przysługuje spółdzielcze własnościowe prawo do lokalu nr 1 w budynku przy ulicy [...] w P..

W ocenie Sądu w sposób oczywisty informacja zawarta w piśmie z [...] kwietnia 2006 r. i zaświadczeniu z dnia [...] lutego 2004 r. są ze sobą sprzeczne.

Wydając zaskarżoną decyzję organ oparł się na treści pisma z dnia [...] kwietnia 2006 r., jednak w ogóle nie zajął się treścią zaświadczenia z dnia [...] lutego 2004 r. i nie wyjaśnił, dlaczego ich treść jest sprzeczna, również nie wyjaśnił dlaczego oparł się na wyżej powołanym piśmie, a nie na treści zaświadczenia, szczególnie w sytuacji gdy T. S. twierdzi, że została ponownie przyjęta w poczet członków spółdzielni.

Sąd wskazał, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ stosując zasady wyrażone w art. 7, 8, 77 kpa oraz art. 107 § 3 kpa odniesie się do wszystkich podniesionych zarzutów, dokona oceny treści obu wymienionych pism, wyjaśni sprzeczność zawartych w nich informacji oraz wyjaśni na treści którego z nich się oparł i dlaczego.

W konsekwencji Sąd orzekł jak w sentencji, na podstawie art. 145 § 1 pkt c, art. 152 oraz art. 209 i 250 ppsa.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. wniosło od powyższego wyroku skargę kasacyjną. Wymieniony wyrok zaskarżono w całości, zarzucając na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.:

1. naruszenie prawa materialnego przez jego błędną wykładnię, to jest postanowień: a) art. 2 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 7 ust. l i 5 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. nr 71, poz. 734 z późn. zm.) w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji tj. 27 kwietnia 2006r.,
2. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy to jest:

1. art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), zwanej dalej jako P.u.s.a. w związku z art. 7, 77 § 1 i 80 Kpa,
2. art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej jako p.p.s.a.,
3. art. 145 § 1 pkt 1 litera c) p.p.s.a.

Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne autor skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi, który wydał zaskarżony wyrok oraz zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniósł, że treść pisma Spółdzielni Mieszkaniowej z [...] kwietnia 2006 r., na której organ oparł się przy orzekaniu, potwierdzała stan faktyczny i prawny z dnia złożenia przez skarżącą wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego, tj.: taki stan rzeczy, że wnioskodawczyni nie przysługiwało spółdzielcze prawo do przedmiotowego lokalu.

Według autora skargi kasacyjnej, Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazując na naruszenia proceduralne organu administracji nie uwzględnił tego, że dodatek mieszkaniowy jest świadczeniem o charakterze okresowym.

Zgodnie z art. 7 ust. 1 i 5 ustawy o dodatkach mieszkaniowych świadczenie to jest przyznawane na okres 6 miesięcy od pierwszego dnia miesiąca następnego po dniu złożenia wniosku, do wniosku dołączona jest deklaracja o dochodach gospodarstwa domowego za okres 3 miesięcy poprzedzających złożenie wniosku oraz inne niezbędne dokumenty.

Taka regulacja powoduje, że wnioskodawca musi spełniać ustawowe warunki, w tym dysponować odpowiednim tytułem prawnym do zajmowanego lokalu, na dzień złożenia wniosku.

Nie ma zatem żadnych podstaw prawnych, aby uzależnić przyznanie dodatku mieszkaniowego od istniejącego stanu faktycznego z poprzedniego okresu, na co wskazuje w wyroku Sąd I instancji, zobowiązując organ do wyjaśnienia wątpliwości co do tytułu prawnego do lokalu zajmowanego przez skarżącą w 2004 r. Tymczasem organ odwoławczy, po otrzymaniu wyjaśnień zawartych w piśmie Spółdzielni Mieszkaniowej z [...] kwietnia 2006 r. nie miał już żadnych wątpliwości. Stan faktyczny z 2004 r. nie mógł mieć znaczenia prawnego w rozpatrywanej sprawie.

W ocenie autora skargi kasacyjnej bezspornym jest fakt, iż w dacie składania wniosku, jak i w dacie orzekania przez organy I i II instancji skarżąca zamieszkiwała w lokalu spółdzielczym, do którego nie miała tytułu prawnego. Nie oczekiwała też na lokal zamienny lub socjalny.

Podniesiona przez Sąd kwestia sprzeczności wymienionych dokumentów nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy, biorąc pod uwagę stan faktyczny i prawny z daty wniesienia wniosku, a ponadto takie stanowisko Sądu wynika ze zbyt formalnego potraktowania wskazań Kpa i tym samym błędnego dokonania oceny materiału dowodowego.

Autor skargi kasacyjnej wskazał również, że Sąd mógł skorzystać z art. 106 § 3 p.p.s.a. i z urzędu przeprowadzić dowody uzupełniające w omawianym zakresie.

Poza tym w ocenie pełnomocnika skarżącego wyrok Sądu narusza także przepisy ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych przez wadliwe wykonanie funkcji kontrolnej Sądu, o której mowa w art. 1 § 2 tejże ustawy w związku z art. 7, 77 § 1 i art. 80 kpa.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) – dalej w skrócie p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1. naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
2. naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym uchybił sąd pierwszej instancji, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego – wykazania dodatkowo, że to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Innymi słowy, obowiązkiem wnoszącego skargę kasacyjną jest precyzyjne wskazanie przepisów, które jego zdaniem zostały naruszone i wykazanie, na czym to naruszenie polegało. Skarga kasacyjna nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ocenę jej zasadności (podobnie stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w orzeczeniach z dnia 31 marca 2004 r., OSK 59/04, ONSAiWSA 2004 z. 1, poz. 10; z dnia 20 września 2005 r., I OSK 794/05, niepubl.; z dnia 20 października 2005 r., I OSK 163/05, LEX nr 188715; z dnia 19 grudnia 2005 r., II OSK 299/05, LEX nr 190971 oraz z dnia 17 stycznia 2006 r., II OSK 403/05, LEX nr 196461).

Strona skarżąca oparła skargę kasacyjną na obydwu podstawach kasacyjnych wymienionych w art. 174 p.p.s.a.

Wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej, Sąd I instancji dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji zasadnie stwierdził naruszenie przez organy orzekające w sprawie przepisów art. 7, 8, 77 oraz 107 § 3 kpa warunkujące uchylenie decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.

Zgodzić się trzeba z oceną Sądu Wojewódzkiego, że zawarty w aktach administracyjnych materiał dowodowy nie dawał podstawy Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu do przyjęcia ustalenia organu I instancji, iż skarżąca nie posiada tytułu prawnego do zajmowanego lokalu, co z kolei było powodem odmowy przyznania dodatku mieszkaniowego.

Złożone przez skarżącą wraz z odwołaniem zaświadczenie z dnia [...] lutego 2004 r. pozostawało ewidentnie w sprzeczności z informacją zawartą w piśmie Spółdzielni Mieszkaniowej z dnia [...] kwietnia 2006 r. co do wykluczenia skarżącej ze spółdzielni uchwałą Rady Nadzorczej z dnia [...] marca 1999 r.

Niedopuszczalne jest takie wywodzenie, jak w skardze kasacyjnej, że o wiarygodności informacji Spółdzielni zawartej w piśmie z 2006 r. przesądza późniejsze jego wystawienie niż zaświadczenia z 2004 r.

Sprzeczności co do treści obu dokumentów nie można było inaczej usunąć niż poprzez przeprowadzenie dodatkowych czynności wyjaśniających, czego nie dostrzegł organ odwoławczy. Co ważniejsze, w zaskarżonej decyzji organ nie przedstawił żadnej argumentacji dotyczącej oceny materiału dowodowego i dokonanych ustaleń faktycznych. W szczególności pominął milczeniem kwestię wartości dowodowej zaświadczenia złożonego przez stronę w postępowaniu odwoławczym. W tej sytuacji Sąd nie znając motywów, którymi kierował się organ odwoławczy przy konstruowaniu stanu faktycznego sprawy, nie mógł zaakceptować przyjętego przez ten organ stanowiska.

Skoro organy obu instancji ustaliły istotną w sprawie okoliczność jaką było nieposiadanie tytułu prawnego do zajmowanego lokalu, w sposób naruszający reguły obowiązujące w procedurze administracyjnej, to niewątpliwie mogło mieć to wpływ na wynik sprawy. Nie można bowiem wykluczyć, że w wyniku ponownie przeprowadzonego postępowania dowodowego okazałoby się, że pismo Spółdzielni Mieszkaniowej skierowane do organu administracji w 2006 roku nie odzwierciedla rzeczywistego stanu faktycznego.

Z tych względów prawidłowe było uchylenie przez Sąd Wojewódzki zaskarżonej decyzji i wskazanie wytycznych co do dalszego postępowania administracyjnego.

Zaznaczyć trzeba w tym miejscu, że autor skargi kasacyjnej formułując zarzuty, co do zaskarżonego wyroku wyszedł z błędnego założenia, iż Sąd Wojewódzki uznał za konieczne ustalenie stanu faktycznego, jaki istniał w 2004 r. podczas, gdy dla wydania decyzji istotnym było ustalenie, czy skarżąca posiada tytuł prawny do zajmowanego lokalu – na dzień złożenia wniosku. Wypaczając sens wywodów zawartych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku pełnomocnik Samorządowego Kolegium Odwoławczego nie dostrzegł, że Sąd nie kwestionował potrzeby ustalenia statusu prawnego mieszkania skarżącej na dzień złożenia wniosku o dodatek mieszkaniowy, lecz zakwestionował wiarygodność dokumentu, na podstawie którego ta sporna okoliczność została ustalona, jako udowodniona.

Sąd Wojewódzki nie wskazywał na potrzebę ustalania, jaki tytuł do lokalu posiadała wnioskodawczyni w 2004 r., tylko stwierdził brak oceny organu odwoławczego co do mocy dowodowej zaświadczenia Spółdzielni Mieszkaniowej z 2004 roku, w zestawieniu z dokumentem pochodzącym z 2006 r.

Wyznaczając więc kierunek postępowania wyjaśniającego Sąd I instancji miał na względzie prawidłowo zinterpretowaną treść przepisów prawa materialnego, stanowiących podstawę rozstrzygania w niniejszej sprawie.

Wbrew wywodom skargi kasacyjnej, Sąd Wojewódzki nie mógł natomiast naruszyć objętych zarzutem przepisów materialnoprawnych w ramach subsumcji stanu faktycznego, gdyż z powodu stwierdzonych uchybień proceduralnych nie doszło w sprawie do oceny prawidłowości zastosowanych przez organy administracji norm prawa materialnego.

Za nieusprawiedliwiony należało też uznać zarzut dotyczący art. 106 § 3 p.p.s.a., którego regulacja ma inne znaczenie, niż rozumie to autor skargi kasacyjnej. Przede wszystkim trzeba podkreślić, że sąd administracyjny orzeka w zasadzie na podstawie materiału dowodowego zgromadzonego w postępowaniu przed właściwymi organami. Natomiast przepis art. 106 § 3 p.p.s.a. winien być traktowany jako wyjątek od zasady, według której to organ administracji obowiązany jest, zgodnie z regułami Kodeksu postępowania administracyjnego, zebrać cały materiał dowodowy niezbędny do ustalenia stanu faktycznego, będącego podstawą rozstrzygnięcia i dokonać pełnych ustaleń faktycznych, aby umożliwiało to Sądowi kontrolę legalności decyzji poprzez sprawdzenie, czy zostały zastosowane właściwe przepisy prawa materialnego. Niewypełnienie tych obowiązków przez organ skutkuje zasadniczo uchyleniem zaskarżonej decyzji, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Sąd Administracyjny nie ma bowiem obowiązku poszukiwania z urzędu dowodów niezbędnych do wyjaśnienia istotnych okoliczności sprawy. Zgodnie z art. 106 § 3 p.p.s.a. celem uzupełniającego postępowania dowodowego przeprowadzonego przez sąd nie jest ponowne ustalenie stanu faktycznego sprawy administracyjnej, lecz ocena legalności zaskarżonego aktu.

Zaznaczyć też trzeba, że nie każdy dowód może być dopuszczony w tym postępowaniu, lecz jedynie dowód z dokumentów, przy czym dopuszczenie takiego nowego dowodu z dokumentu jest uprawnieniem, a nie obowiązkiem Sądu (por. wyroki NSA z 6 października 2005 r. II GSK 164/05 ONSAiWSA 2006 z. 2, p. 45, z 5 maja 2005 r. II GSK 40/05 Lex nr 166068, z 5 lipca 2006 r. II OSK 1343/05 Lex nr 266285).

W rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy nie zaoferował w postępowaniu sądowoadministracyjnym żadnego dokumentu mogącego stanowić dowód w sprawie, co tym bardziej czyni chybionym zarzut naruszenia przez Sąd Wojewódzki przepisów procesowych.

Poza tym zauważyć należy, że gdyby na etapie postępowania sądowego miałyby być wyjaśnione zaistniałe wątpliwości w ramach stanu faktycznego sprawy, to w istocie oznaczałoby to przeprowadzenie postępowania dowodowego w całości przez Sąd, zamiast przez właściwe organy.

Mając powyższe na uwadze należało uznać, że wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej, Sąd I instancji przy rozpoznawaniu sprawy w sposób prawidłowy wypełnił funkcję kontrolną, o której mowa w art. 1 § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych.

W konsekwencji Naczelny Sąd Administracyjny uznając, że skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, orzekł o jej oddaleniu, zgodnie z art. 184 p.p.s.a.