Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 8 lipca 2009 r., sygn. akt I SA/Wa 442/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę W. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie, zwanego dalej "SKO w Warszawie", z dnia [...] stycznia 2009 r., nr [...] w przedmiocie odmowy ustanowienia prawa użytkowania wieczystego. Wyrok powyższy zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.
SKO w Warszawie decyzją z dnia [...] stycznia 2009 r. po rozpatrzeniu odwołania W. Z. od decyzji Prezydenta m. st. Warszawy z dnia [...] listopada 2008 r., nr [...], którą, na podstawie art. 7 ust. 1 i ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279) zwanego daje "dekretem", odmówiono W. Z., następczyni prawnej dawnych właścicieli nieruchomości położonej przy ul. [...] w W., przyznania prawa użytkowania wieczystego działki nr ewid. [...] z obr. [...] o powierzchni [...] m kw. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.
W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji SKO w Warszawie podniosło, że nieruchomość gruntowa położona w Warszawie przy ul. [...] znajduje się na terenie objętym działaniem dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy. Obecnie nieruchomość ta stanowi własność m. st. Warszawy na mocy decyzji komunalizacyjnej Wojewody Warszawskiego z dnia [...] grudnia 1993 r., nr [...], zaś przed wejściem w życie dekretu była własnością F. J., od której została kupiona dnia [...] kwietnia 1949 r. przez S. i N. J..
W myśl art. 7 ust. 1 i 2 dekretu, właściciele gruntów lub ich następcy prawni mogli złożyć wnioski o przyznanie im prawa własności czasowej w terminie 6 miesięcy od daty objęcia gruntu w posiadanie przez gminę. Grunt, którego dotyczy niniejsze postępowanie, został objęty w posiadanie przez gminę dnia [...] kwietnia 1949 r. z dniem ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym nr 5 Rady Narodowej i Zarządu Miejskiego m. st. Warszawy. Tak więc termin do złożenia wniosku dekretowego, dotyczącego przedmiotowej nieruchomości upływał w dniu [...] października 1949 r., a S. i N. J. złożyli wniosek w dniu [...] maja 1949 r. Wniosek rozpoznano decyzją Naczelnika UD Warszawa-[...] z dnia [...] kwietnia 1977 r., nr [...] odmawiającą przyznania prawa użytkowania wieczystego gruntu. Decyzją Naczelnika UD Warszawa-[...] z dnia [...] kwietnia 1978 r., nr [...] przyznano odszkodowanie za grunt i rośliny na rzecz S. i N. J., ze względu na przeznaczenie nieruchomości gruntowej położonej w Warszawie przy ul. [...] pod budowę osiedla T. M. - [...].
Decyzja została uzupełniona ugodą zawartą w dniu [...] lipca 1978 r. pomiędzy b. właścicielami a Dyrekcją Rozbudowy Miasta Warszawa-[...] oraz Kierownikiem Wydziału Architektury Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej UD Warszawa [...]. Określono w niej wysokość odszkodowania za budynek mieszkalny wielorodzinny i urządzenia budowlane na kwotę [...] zł, wypłaconą dnia [...] lipca 1978 r. W myśl § 3 ugody, w związku z przyznaniem odszkodowania, S. i N. J. zrzekli się jakichkolwiek roszczeń wobec Skarbu Państwa z tytułu przejęcia przedmiotowej nieruchomości pod budowę osiedla mieszkaniowego "[...]" przez DRM Warszawa-[...].
SKO w Warszawie decyzją z dnia [...] grudnia 2006 r., nr [...] stwierdziło nieważność decyzji Naczelnika Dzielnicy Warszawa-[...] z dnia [...] kwietnia 1977 r. w części dotyczącej własności komunalnej. W toku przeprowadzonego przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego ustalono, że nieruchomość przy ul. [...] znajduje się w obszarze, dla którego nie ma obecnie obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. W Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania m. st. Warszawy przyjętym w dniu [...] października 2006 r. uchwałą Rady m. st. Warszawy nr [...] działka znajduje się w obszarze [...] o przeznaczeniu pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną. Działka nie jest przeznaczona na cele publiczne w rozumieniu ustawy o gospodarce nieruchomościami. Obecnie na gruncie tym znajdują się 2 budynki: trzykondygnacyjny mieszkalny i gospodarczy. Mimo spełnienia warunków określonych w art. 7 dekretu nie ma możliwości ustanowienia prawa użytkowania wieczystego przedmiotowego gruntu na rzecz następczyni prawnej dawnych właścicieli, z powodu odpłatnego zrzeczenia się przez nich roszczeń.
W odwołaniu od decyzji Prezydenta m. st. Warszawy z dnia [...] listopada 2008 r. W. Z. podniosła, że S. i N. J., będący dawnymi właścicielami nieruchomości, nie mogli zrzec się roszczeń do nieruchomości ugodą zawartą [...] lipca 1978 r., ponieważ w tym czasie pozostawała w obrocie prawnym decyzja Naczelnika UD Warszawa-[...] z [...] kwietnia 1977 r. o odmowie przyznania im prawa do gruntu, wobec czego w chwili rzekomego zrzeczenia się roszczeń nie byli właścicielami nieruchomości. Warunki wynikające z art. 7 dekretu zostały spełnione, ponieważ wniosek wniesiono w terminie a grunt nie jest przeznaczony na cel publiczny.
Po rozpatrzeniu odwołania W. Z. SKO w Warszawie stwierdziło, że przepisy dekretu, a w szczególności art. 7 ust. 2, miały na celu przyznanie dotychczasowym właścicielom gruntów prawa korzystania z gruntów nieruchomości warszawskich na zasadach własności czasowej i nakładały na Gminę obowiązek uwzględnienia zgłoszonych przez nich wniosków, jeżeli korzystanie z gruntów dało się pogodzić z ustaleniami planu zabudowania. Warunkiem koniecznym do skutecznego złożenia wniosku w trybie wskazanym w przepisach dekretu warszawskiego było wniesienie go przez osobę uprawnioną w terminie 6 miesięcy od daty objęcia gruntu w posiadanie gminy m. st. Warszawy. W niniejszej sprawie jest bezspornym, że wniosek o przyznanie prawa do gruntu został złożony w terminie wskazanym w dekrecie. Grunt nie jest przeznaczony pod realizację celu publicznego, zatem mógłby zostać oddany w użytkowanie wieczyste następczyni prawnej dawnych właścicieli., gdyby S. i N. J. nie zawarli w dniu [...] lipca 1978 r. ugody z Dyrekcją Rozbudowy Miasta Warszawa [...] i Wydziałem Architektury Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej Urzędu Dzielnicowego Warszawa [...], na mocy której otrzymali od inwestora odszkodowanie za budynek mieszkalny wielorodzinny i urządzenia budowlane.
W związku z przyznaniem im odszkodowania w § 3 ugody, złożyli opatrzone ich własnoręcznymi podpisami oświadczenie woli o zrzeczeniu się jakichkolwiek roszczeń wobec Skarbu Państwa z tytułu przejęcia nieruchomości przy ul. [...] w Warszawie pod budowę osiedla mieszkaniowego.
Wprawdzie w dacie zawarcia ugody obowiązywała decyzja Naczelnika Dzielnicy Warszawa [...] z dnia [...] kwietnia 1977 r. o odmowie przyznania S. i N. J. prawa użytkowania wieczystego gruntu tej nieruchomości, ale też zrzekli się do tej nieruchomości tylko roszczeń wobec Skarbu Państwa a do takiego zrzeczenia nie było im potrzebne istnienie w tym czasie prawa do nieruchomości. W § 1 ugody stwierdzono, że ugoda zostaje spisana w trybie art. 231 kodeksu cywilnego, a definicję ugody zawiera art. 917 kodeksu cywilnego. Ugoda jest więc umową. Uchylenie się od skutków prawnych ugody jest dopuszczalne tylko wtedy, gdy spełnione są warunki z art. 82-87 k.c. Jest bezspornym, że żadna z tych wad oświadczenia woli w odniesieniu do zawartej przez małżonków J. ugody nie zaistniała, a zatem zarzut odwołania w tym przedmiocie nie może być uznany za trafny.
Zdaniem SKO w Warszawie, w postępowaniu przed organem I instancji zasada praworządności została zachowana, zatem argumentacja odwołania nie mogła zostać uwzględniona w postępowaniu odwoławczym.
Skargę na decyzję z dnia [...] stycznia 2009 r., nr [...] do WSA w Warszawie złożyła W. Z.. Wnosząc o uchylenie tej decyzji, zarzuciła jej, że wydana została po nieobiektywnym rozpoznaniu jej odwołania prowadzącym do utrzymania decyzji Prezydenta m. st. Warszawy sprzecznej z wytycznymi zawartymi w art. 7 dekretu oraz po uchybieniach formalnych, ponieważ żaden organ, przed którym toczyło się postępowanie nie zwrócił się do niej z pytaniem, czy zgadza się zwrócić odszkodowanie oraz nieposzanowaniem praw obywatelskich.
W odpowiedzi na skargę SKO w Warszawie wniosło o oddalenie skargi i podtrzymało stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.
WSA w Warszawie wyrokiem z dnia 8 lipca 2009 r. oddalił powyższą skargę i stwierdził, że zarówno zaskarżona jak poprzedzająca ją decyzja nie naruszają prawa.
Sąd podzielił stanowisko SKO w Warszawie, iż art. 7 ust. 2 dekretu miał na celu przyznanie dotychczasowym właścicielom gruntów prawa korzystania z gruntów nieruchomości warszawskich na zasadach własności czasowej oraz że przeszkodą do uwzględnienia wniosku dekretowego byłych właścicieli jest fakt, iż S. i N. J. zawarli w dniu [...] lipca 1978 r. ugodę z Dyrekcją Rozbudowy Miasta Warszawa [...] i Wydziałem Architektury Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej Urzędu Dzielnicowego Warszawa [...], na mocy której otrzymali od inwestora odszkodowanie za budynek mieszkalny wielorodzinny i urządzenia budowlane w kwocie [...] zł, a w związku z przyznaniem im odszkodowania w § 3 ugody złożyli własnoręcznie podpisane oświadczenie woli o zrzeczeniu się "jakichkolwiek roszczeń wobec Skarbu Państwa z tytułu przejęcia nieruchomości przy ul. [...] w Warszawie pod budowę osiedla mieszkaniowego...". Z § 1 tej ugody wynika, że została ona "spisana... w trybie przepisów kodeksu cywilnego art. 231".
Przedmiotem przejęcia prawa własności na rzecz m. st. Warszawy na podstawie przepisów dekretu były grunty, a budynki znajdujące się na tych gruntach pozostawały własnością dotychczasowych właścicieli. Instytucja własności czasowej wprowadzona dekretem dotyczyła jedynie gruntów. Dopiero w razie odmowy ustanowienia na rzecz byłego właściciela lub jego następców prawnych prawa własności czasowej, co miało miejsce w niniejszej sprawie, budynki wzniesione na gruncie przechodziły na własność gminy, która zobowiązana była do wypłaty odpowiedniego odszkodowania (art. 8 dekretu).
Zdaniem Sądu I instancji zasadne jest również stanowisko organu, iż wprawdzie w dacie zawarcia ugody obowiązywała decyzja z dnia [...] kwietnia 1977 r. o odmowie przyznania S. i N. J. prawa użytkowania wieczystego gruntu tej nieruchomości, jednakże S. i N. J. zrzekli się "jakichkolwiek roszczeń wobec Skarbu Państwa", czyli wszystkich roszczeń wobec Skarbu Państwa związanych z przejęciem nieruchomości przy ul. [...]. Podniesiono również, że Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 22 stycznia 2003 r., I SA 1788/02, LEX nr 159261, stwierdził, że "Prawo do zgłoszenia wniosku o przyznanie prawa własności czasowej, o którym mowa w art. 7 ust. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (...) było zbywalne". Przyjąć zatem można, że nie było przeszkód, aby mogło nastąpić zrzeczenie się roszczeń w ramach ugody zawartej w dniu [...] lipca 1978 r.
WSA w Warszawie podkreślił w tym miejscu, że ugoda pozasądowa, a taką jest ugoda zawarta dnia [...] lipca 1978 r., ma charakter umowy, do której stosuje się przepisy k.c. (szczególnie art. 917 i 918). Nie jest to więc ugoda "administracyjna", o której mowa w art. 114 - 122 k.p.a., a zatem uchylenie się od skutków prawnych takiej ugody możliwe jest tylko w postępowaniu cywilnym przed sądem powszechnym (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 stycznia 2007 r., I OSK 376/06, LEX - 290621).
Pełnomocnik skarżącej w skardze kasacyjnej od powyższego wyroku, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie oraz zasadzenia kosztów postępowania, zarzucił Sądowi I instancji, że wyrok wydał on z naruszeniem:
- 1. przepisów prawa materialnego (na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej "p.p.s.a."), to jest:
- - (a) art. 7 ust. 1 i 2 dekretu przez jego błędną wykładnię, polegającą na uznaniu skuteczności ugody zawartej w dniu [...] lipca 1978 r. przez ówczesnych posiadaczy samoistnych S. i N. J. z Dyrekcją Rozbudowy Miasta Warszawa [...] i Wydziałem Architektury Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej Urzędu Dzielnicowego Warszawa [...];
- - (b) art. 58 § 2 i § 3 k.c. z tych samych przyczyn, które uzasadniają naruszenie art. 7 ust. 1 i 2 dekretu; oraz
- 2. przepisów postępowania (na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), których naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest naruszenie art. 134 § 1 oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. przez zaniechanie dogłębnego rozpoznania sporu także przy uwzględnieniu okoliczności, że na mocy ugody zawartej w dniu [...] lipca 1978 r. ówcześni posiadacze S. i N. J. zrzekli się roszczeń do Skarbu Państwa w formie ogólnej, a nie w wyniku przeprowadzonej rzetelnej wyceny przedmiotowej nieruchomości.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że rodzicie skarżącej S. i N. J. zawarli ugodę z [...] lipca 1978 r., gdyż w momencie jej podpisywania obowiązywała prawomocna decyzja z dnia [...] kwietnia 1977 r. o odmowie przyznania wnioskodawcom prawa użytkowania wieczystego gruntu tej nieruchomości, a jednocześnie zostali oni skłonieni przez ówczesne organy administracji publicznej do zrzeczenia się jakichkolwiek roszczeń wobec Skarbu Państwa, związanych z przejęciem nieruchomości. W skardze kasacyjnej podniesiono również, że decyzją z dnia [...] grudnia 2006 r., nr [...] stwierdzono - w części dotyczącej własności komunalnej - nieważność decyzji Naczelnika Dzielnicy Warszawa [...] z dnia [...] kwietnia 1977 r.
Zdaniem autora skargi kasacyjnej stanowisko zajęte przez ówczesne władze administracyjne było niekonsekwentne, gdyż nie jest jasna kwestia charakteru przyznanego ugodą odszkodowania, a mianowicie czy było to odszkodowanie z tytułu wywłaszczenia gruntu, dokonanego decyzją administracyjną, czy też wysokość odszkodowania była ustalona umownie, jak uzasadnia Sąd swoje orzeczenie, podkreślając umowny charakter ugody i jej konsekwencje z art. 917 k.c. Sąd I instancji nie rozstrzygnął tej kwestii prawnej, pomijając fakt, że ugoda wcale nie powołuje się na art. 917 k.c., lecz na art. 231 k.c. o budynkach wzniesionych przez samoistnego posiadacza na gruncie o innym (cudzym) lub nieustalonym statusie prawnym.
W ocenie Autora skargi kasacyjnej mamy zatem w przedmiotowej sprawie do czynienia nie z umową cywilno-prawną z jej wszystkimi skutkami zobowiązaniowymi, lecz z decyzją administracyjną, która de facto wywłaszczała osoby uprawnione do uzyskania prawa użytkowania wieczystego oraz arbitralnie a nie umownie ustalała wysokość przyznanej im rekompensaty, nazwanej odszkodowaniem. W jego ocenie, teza uzasadnienia zaskarżonego orzeczenia, że ugoda z dnia [...] lipca 1978 r. ma charakter wyłącznie cywilno-prawny, a nie administracyjno prawny w myśl przepisów art. 114-122 k.p.a. jest również dyskusyjna, gdyż stronami tej ugody była zarówno Dyrekcja Rozbudowy Miasta Warszawa [...] (inwestor), jak i organ administracji publicznej - ówczesny Wydział Architektury, Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej Urzędu Dzielnicowego Warszawa [...], przed którym ugoda została zawarta.
Autor skargi kasacyjnej podkreślił także, iż w momencie podpisywania ugody oboje rodzice skarżącej byli już w podeszłym wieku ([...] lat), co w warunkach znanych powszechnie stosunków między władzą i obywatelami w tym czasie nasuwa wniosek o wykorzystaniu przez władzę administracyjną arbitralnych nacisków w celu uzyskania ich akceptacji, co eufemistycznie określono "ugodą". Uzasadniając zarzut naruszenia art. 58 kc stwierdzono niejednoznaczność czynności prawnej, którą przyjął Sąd w zaskarżonym wyroku jako podstawę oddalenia skargi. Jak podano, pełnomocnik skarżącej starał się tę niejednoznaczność wykazać, a rolą Sądu było wyraźne zdefiniowanie faktycznego charakteru czynności prawnej, nazwanej przez organ administracyjny "ugodą".
Zdaniem Autora skargi kasacyjnej Sąd I instancji nietrafnie stwierdza, że zarówno zaskarżona, jak i poprzedzająca ją decyzja nie naruszają prawa. Na mocy art. 7 i 9 k.p.a. strona w postępowaniu administracyjnym jest uprawniona do żądania uwzględnienia przez organ decyzyjny wszystkich okoliczności sprawy, które są znane organowi administracyjnemu także z urzędu. W przedmiotowej sprawie nie wyjaśniono natomiast tego, jaka część wypłaconego odszkodowania została przyznana w trybie administracyjnym, jako "odszkodowanie za grunty i rośliny", a jaka część oraz na podstawie, jakiego wyliczenia, została przyznana w drodze ugody cywilnoprawnej.
W ocenie Autora skargi kasacyjnej z powyższych względów Sąd I instancji powinien był uchylić decyzję z dnia [...] stycznia 2009 r. oraz przekazać sprawę do ponownego rozpoznania przez SKO bądź organu I instancji, w celu rzetelnego rozpoznania prawnego charakteru tzw. "ugody".
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W myśl art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na podstawach naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy.
NSA związany jest podstawami skargi kasacyjnej zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Rozpoznaje sprawę w graniach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. Przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które – w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną – zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na NSA, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 p.p.s.a., obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (por. uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA z 2010 r., nr 1, poz. 1). W przedmiotowej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego NSA ograniczyć się musiało wyłącznie do zbadania zawartych w skardze zarzutów kasacyjnych.
Skarga kasacyjna, oparta na obu wymienionych w art. 174 p.p.s.a. podstawach nie zasługuje na uwzględnienie.
Analiza zarzutów kasacyjnych i ich uzasadnienia wskazuje, że o zasadności zarzutów opartych na podstawie z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. decydować będzie ocena charakteru prawnego ugody zawartej przez rodziców skarżącej w dniu [...] lipca 1978 r. oraz jej wpływu na możliwość ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do gruntu położonego w Warszawie przy ul. [...].
Zgodnie z art. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279, dalej: "dekret"), z dniem jego wejścia w życie wszelkie grunty na obszarze m. st. Warszawy przechodziły na własność gminy m. st. Warszawy. Natomiast na mocy art. 8 dekretu w razie nieprzyznania dotychczasowemu właścicielowi gruntu wieczystej dzierżawy lub prawa zabudowy, wszystkie budynki, położone na gruncie, przechodzą na własność gminy. Na mocy obu unormowań na własność m. st. Warszawa przechodziły wszelkie grunty położone w jego obszarze oraz znajdujące się na tych gruntach budynki.
Stosownie do unormowania art. 7 ust. 5 dekretu, w razie niezgłoszenia wniosku o przyznanie prawa wieczystej dzierżawy albo prawa zabudowy, gmina zobowiązania jest uiścić odszkodowanie w myśl art. 9 dekretu. Art. 8 dekretu zobowiązywał gminę m. st. Warszawa do wypłaty właścicielowi przejętego budynku ustalone w myśl art. 9 dekretu odszkodowanie za budynki, nadające się do użytkowania lub naprawy. Przepis art. 9 ust. 1 - 5 dekretu ustanawia natomiast tryb uzyskiwania odszkodowania, o którym stanowi art. 7 ust. 5 dekretu oraz odszkodowania za budynki, należnego w myśl art. 8 dekretu. Przepisy art. 7 ust. 5, art. 8 i art. 9 ust. od 1 do 5 dekretu normują prawo do odszkodowania należnego za grunty przejęte na mocy dekretu i budynki położone na tych gruntach w czasie przejęcia ich na mocy dekretu.
Żaden jednak z przepisów dekretu nie normował trybu przejęcia budynku, który wybudowany został już po przejęciu na mocy dekretu gruntu, na którym był usytuowany i który wzniesiony został na mocy przyznanego dotychczasowym właścicielom prawa zabudowy. Z taką zaś sytuacją mamy do czynienia w sprawie niniejszej. Autor skargi kasacyjnej nie kwestionuje bowiem tego, że jak przyjął Sąd I instancji, rodzice skarżącej na przejętej na mocy dekretu działce nr [...], położonej przy ul. [...] w 1950 r. w oparciu o otrzymaną promesę prawa zabudowy, wznieśli budynek mieszkalny.
Tryb przejęcia budynku wzniesionego przez posiadacza samoistnego, będącego osobą fizyczną na gruncie należącym do Skarbu Państwa, normował obowiązujący w dniu zawarcia ugody art. 231 § 3 k.c. Zgodnie z nim, jeżeli wzniesienie budynku lub innego urządzenia na gruncie stanowiącym przedmiot własności państwowej zostało dokonane przez samoistnego posiadacza będącego osobą fizyczną, Skarb Państwa może według swego wyboru albo oddać ten grunt w użytkowanie wieczyste albo nabyć budynek lub inne urządzenie za cenę odpowiadającą odszkodowaniu w wypadku wywłaszczenia. Przepis ten umożliwiał Skarbowi Państwa przejęcie budynku wzniesionego na gruncie należącym do państwa przez osobę fizyczną – posiadacza samoistnego. Ustanawiał również cenę, która odpowiadać musiała odszkodowaniu, należnemu w przypadku wywłaszczenia. Artykuł 231 § 3 k.c. normował zatem w istocie tryb zwrotu przez Skarb Państwa nakładów poczynionych przez samoistnego posiadacza – osobę fizyczną na gruntach stanowiących przedmiot własności państwowej.
Zwrot przez Skarb Państwa nakładów poczynionych przez samoistnego posiadacza – osobę fizyczną na gruntach stanowiących przedmiot własności państwowej stanowi czynność cywilnoprawną, która mogła co do zasady przybrać postać ugody.
Ugoda cywilnoprawna zawarta poza rozprawą sądową zwana ugodą pozasądową jest umową zawartą między stronami określonego stosunku prawnego, w której strony czynią sobie wzajemnie ustępstwa w tym celu, aby uchylić niepewność co do roszczeń wynikających z tego stosunku lub zapewnić ich wykonanie albo by uchylić spór, który istnieje lub może powstać (art. 917 k.c.). Ugodę można zawrzeć, gdy strony łączy inny stosunek prawny oraz tylko we wskazanym w ustawie celu. Ponadto elementem koniecznym każdej ugody pozasądowej są wzajemne ustępstwa stron.
Ugoda zawarta w dniu [...] lipca 1978 r. posiada wszystkie elementy pozwalające przyjąć, że na jej podstawie Skarb Państwa zwrócił rodzicom skarżącej poczynione przez nich na działce nr [...], położonej przy ul. [...] nakłady. Jej § 1 określa, że nakłady te to budynek mieszkalny wzniesiony na działce nr [...] przez rodziców skarżącej. W § 2 określono wysokość ceny, która odpowiadała wysokości odszkodowania należnego w przypadku wywłaszczenia i ustalona została zgodnie z art. 22 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64 ze zm.) przez biegłego. Paragraf 3 ugody zawiera oświadczenie rodziców skarżącej, zgodnie z którym zrzekają się oni jakichkolwiek roszczeń wobec Skarbu Państwa z tytułu przejęcia nieruchomości położonej w Warszawie przy ul. [...] pod budowę osiedla mieszkaniowego "[...]". Czynność prawna dokonana przez rodziców skarżącej oraz Dyrekcję Rozbudowy Miasta Warszawa [...] i Wydział Architektury Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej Urzędu Dzielnicowego Warszawa [...] w dniu [...] lipca 1978 r. w pełni realizuje zatem dyspozycję art. 231 § 3 k.c. i dlatego nie można kwestionować tego, że jest to czynność cywilnoprawna, o której stanowi art. 231 § 3 k.c. Zwłaszcza, że regulacja k.p.a., obowiązująca w dniu dokonania tej czynności, nie znała instytucji ugody administracyjnej.
Skoro natomiast czynność z dnia [...] lipca 1978 r. ma charakter cywilnoprawny, to zasadnie Sąd I instancji przyjął, że uchylenie się od jej skutków może nastąpić jedynie na drodze postępowania cywilnego przed sądem powszechnym. Jeżeli zaś uchylenie się od skutków czynności prawnej w sferze prawa cywilnego może mieć miejsce jedynie w postępowaniu przed sądem powszechnym na drodze postępowania cywilnego, to za niezasadny uznać należy zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 58 § 2 i 3 k.c. Jedynie bowiem sąd powszechny może ocenić, czy czynność prawna z dnia [...] lipca 1978 r. obarczona jest wadą prawną skutkującą jej nieważnością z przyczyny wskazanej w art. 58 § 2 k.c. oraz czy czynność ta obarczona jest tą wadą w całości czy części, a także jakie ma to konsekwencje dla jej następstw (art. 58 § 3 k.c.). Zasadnie więc Sąd I instancji nie stosował art. 58 § 2 i 3 k.c., co również decyduje o niezasadności zarzutu naruszenia tego przepisu przez WSA w Warszawie.
Z punktu widzenia skutków tej ugody najistotniejszy jest jej § 3. Na mocy zawartego w nim oświadczenia rodzice skarżącej zrzekli się jakichkolwiek roszczeń, które przysługiwałyby im względem Skarbu Państwa z tytułu przejęcia nieruchomości, położonej w Warszawie przy ul. [...] pod budowę osiedla mieszkaniowego "[...]". Jak wynika z akt sprawy nieruchomość ta obejmowała grunt, rośliny i znajdujący się na gruncie budynek. Tak więc rodzice skarżącej, zrzekając się tak rozumianych roszczeń, zrzekli się w istocie także roszczenia o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego na gruncie położonym w Warszawie przy ul. [...]. Dlatego w ocenie Składu NSA orzekającego w niniejszej sprawie, zasadnie Sąd I instancji przyjął, że przeszkodą uniemożliwiającą uwzględnienie wniosku z art. 7 ust. 2 dekretu jest fakt zrzeczenia się przez S. i N. J. jakichkolwiek roszczeń, tak więc i roszczenia do ustanowienia użytkowania wieczystego.
Tym samym nie można przyjąć aby Sąd I instancji, dokonując w zaskarżonym wyroku oceny charakteru wniosku z art. 7 ust. 2 dekretu, dokonał wadliwej wykładni tego przepisu. Nie można bowiem przyjąć, że osobą uprawnioną do wystąpienia z wnioskiem z art. 7 ust. 2 dekretu jest następca prawny właścicieli gruntów przejętych na mocy dekretu, którzy zrzekli się wszelkich roszczeń przysługujących im z tytułu przejęcia gruntów, jeżeli oświadczenie woli o zrzeczeniu się gruntów nie zostało skutecznie usunięte z obrotu prawnego.
Niezasadny jest również zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 7 ust. 1 dekretu. Zarzut ten zasadny byłby wówczas, gdyby Sąd I instancji dokonał przy wydawaniu zaskarżonego wyroku wykładni tego przepisu. Jak wynika zaś z uzasadnienia zaskarżonego wyroku, które odzwierciedla przebieg procesu decyzyjnego będącego w sprawie zakończonej tym wyrokiem udziałem Sądu I instancji, WSA w Warszawie nie stosowało art. 7 ust. 1 dekretu. Skoro zaś Sąd I instancji nie stosował art. 7 ust. 1 dekretu, nie mógł dokonać jego wadliwej wykładni.
Skład NSA orzekający w niniejszej sprawie, przechodząc do oceny zasadności zarzutów kasacyjnych opartych na podstawie z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. stwierdza, że nietrafne są także zarzuty naruszenia przez Sąd I instancji art. 134 § 1 p.p.s.a. oraz art. 141 § 4 p.p.s.a.
Na mocy art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd I instancji zobowiązany jest do rozstrzygania w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tak więc o naruszeniu tego przepisu można mówić jedynie wówczas, gdy sąd pierwszej instancji rozpoznając skargę dokonał oceny pod względem zgodności z prawem innej sprawy (w znaczeniu przedmiotowym i podmiotowym) lub z przekroczeniem granic danej sprawy (teza 1 wyroku NSA z dnia 25 września 2009 r., sygn. akt II FSK 629/08 – Lex nr 577312) oraz gdyby orzekając w sprawie, wybiórczo potraktował podniesione w skardze zarzuty (por. wyrok NSA z dnia 1 kwietnia 2008 r., sygn. akt II FSK 291/07 – Lex nr 483153) lub wziął pod uwagę jedynie zarzuty podniesione w skardze oraz powołaną w niej podstawę prawną (por. wyrok NSA z dnia 19 marca 2009 r., sygn. akt I FSK 77/08 – Lex nr 537193). W tym ostatnim przypadku formułując zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a., strona winna wskazać, która kwestia, związana ze sprawą, została przez sąd I instancji pominięta.
W świetle art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd I instancji nie ma jednak obowiązku do badania wszelkich aspektów sprawy, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu (wyrok NSA z dnia 11 grudnia 2008 r., sygn. akt II FSK 1225/07 – Lex nr 530455).
W skardze zarzucono SKO w Warszawie, że decyzja z dnia [...] stycznia 2009 r., nr [...] wydana została w wyniku nieobiektywnego rozpoznania odwołania skarżącej. Utrzymano bowiem w mocy decyzję Prezydenta m. st. Warszawa wbrew wytycznym wynikającym z art. 7 dekretu oraz mimo uchybienia formalnego, polegającego wg skarżącej na tym, że w toku postępowania administracyjnego nikt nie wystąpił do niej z pytaniem czy zgadza się zwrócić odszkodowanie. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika jednak jednoznacznie, że zagadnienie relacji jaka zachodzi pomiędzy tą jednostką redakcyjna art. 7 dekretu, która normuje prawo do wystąpienia z wnioskiem (ust.
2) a ugodą, była przedmiotem oceny Sądu I instancji. Jak wynika z rozważań poświęconych charakterowi ugody i jej skutkom, relacja pomiędzy prawem wynikającym z art. 7 ust. 2 dekretu a skutkami ugody z dnia [...] lipca 1978 r. jest też zagadnieniem decydującym dla oceny legalności decyzji SKO w Warszawie z dnia [...] stycznia 2009 r. Skoro zaś Sąd I instancji w niniejszej sprawie zajął się aspektem istotnym dla oceny legalności aktu administracyjnego objętego skargą, nie można mu czynić zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. Ponadto należy zauważyć, że ustalenie przez Sąd I instancji, iż SKO w Warszawie dokonało prawidłowej oceny wpływu ugody na możliwość uwzględnienia wniosku o ustanowienie użytkowania wieczystego wskazuje również, iż Kolegium w sposób obiektywny rozpoznało odwołanie skarżącej. Natomiast pominięcie przez Sąd I instancji tego, że w podlegającej jego kontroli sprawie administracyjnej nikt nie zwrócił się do skarżącej z zapytaniem o możliwość zwrotu odszkodowania, nie ma wpływu na ocenę zaskarżonego wyroku, gdyż okoliczność ta pozostaje bez wpływu na ocenę zgodności z prawem decyzji, której dotyczyła skarga.
Z tych powodów Skład NSA orzekający w niniejszej sprawie zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 134 § 1 p.p.s.a. uznał za nietrafny.
Niezasadność zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. wynika zaś z tego, że przepis ten nie nakłada na sąd I instancji obowiązku szczegółowego i drobiazgowego przedstawienia wszystkich okoliczności sprawy (por. wyrok NSA z dnia 30 września 2009 r., sygn. akt II FSK 1742/08 – Lex nr 524631). Przedstawienie stanu sprawy ma być zwięzłe, co oznacza, że sąd administracyjny powinien się odnieść w uzasadnieniu wyłącznie do kwestii istotnych z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy (por. tezę 3 wyroku NSA z dnia 20 maja 2009 r., sygn. akt II FSK 1653/08 – Lex nr 513114). Do takich też kwestii Sąd I instancji odnosi się, dokonując oceny wpływu ugody na możliwość skutecznego skorzystania przez skarżącą z uprawnienia wynikającego z art. 7 ust. 2 dekretu oraz oceniając charakter ugody. I choć w rozważaniach tych brak jest oceny wpływu art. 231 § 3 k.c. na charakter ugody z dnia [...] lipca 1978 r., to uchybienie to nie wpływa w sposób istotny na treść zaskarżonego rozstrzygnięcia, a tym samym nie może być przyczyną jego usunięcia z obrotu prawnego.
Ponadto zauważyć należy, że naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. nie może polegać na wadliwym przyjęciu przez Sąd I instancji stanu faktycznego sprawy (por. wyrok NSA z dnia 26 lutego 2009 r., sygn. akt II FSK 1718/07 – Lex nr 521956) czyli jak chce Autor skargi kasacyjnej, zaniechaniu dogłębnego rozpoznania sporu. Artykuł 141 § 4 p.p.s.a. wskazuje wszak jedynie na wymogi formalne, które spełnione powinno być przez uzasadnienie orzeczenia sądu administracyjnego i dlatego nie może służyć do zwalczania ustaleń faktycznych przyjętych za podstawę orzeczenia (por. wyrok NSA z dnia 19 września 2008 r., sygn. akt II FSK 786/07 – Lex nr 493178). Z tego powodu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można doszukiwać się w tym, że nie zamieszczono nim rozważań dotyczących wszystkich okoliczności faktycznych sprawy.
Niezależnie od powyższych uwag należy podnieść, iż na gruncie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zamierzony skutek mogą odnieść jedynie zarzuty takiego naruszenia przepisów postępowania, którym można zasadnie przypisać możliwy istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Niezależnie zatem od wskazania istoty zarzutu, strona skarżąca kasacyjnie winna przeprowadzić argumentację w kierunku wykazania wpływu na treść orzeczenia, a ponadto wykazania, poprzez odwołanie się do oszacowania skali tego wpływu, że wpływ ten mógł być istotny dla treści tego rozstrzygnięcia. Autor skargi kasacyjnej natomiast takiej argumentacji nie przeprowadził a zatem i nie wykazał, że wytknięte uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Mając na uwadze powyższe wywody Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.
Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącej wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 i 210 p.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 p.p.s.a. Stosownie do § 16 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 z późn. zm.), stosowne oświadczenie, o jakim mowa w tym przepisie, pełnomocnik skarżących powinien złożyć wojewódzkiemu sądowi administracyjnemu.