Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 4 października 2019 r. sygn. akt II SA/Wa 189/19 oddalił skargę M.C. na rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia ze służby w Policji.
Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Komendant Powiatowy Policji w [...] wystąpił do Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] o wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie zwolnienia ze służby w Policji [...] M.C. – [...] Wydziału [...] Komendy Powiatowej Policji w [...] – na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t.j.: Dz. U. z 2017 r., poz. 2067 ze zm.). Podał, że w dniu 19 czerwca 2018 r. Komendant Powiatowy Policji w [...] został poinformowany o zatrzymaniu w tymże dniu [...] M.C., któremu, po doprowadzeniu do Prokuratury Okręgowej w [...], przedstawiono zarzuty o to, że:
- 1. w dniu [...] listopada 2016 r., około godz. 10:18, chcąc, aby funkcjonariusz Wydziału [...] Komendy Wojewódzkiej Policji w [...] A.K. dokonał czynu zabronionego, w rozmowie telefonicznej nakłaniał go do niedopełnienia obowiązków służbowych, polegającego na odstąpieniu od przewidzianego prawem nałożenia grzywny w drodze mandatu karnego i przypisania punktów karnych za ujawnione naruszenie przepisów ruchu drogowego przez M.J., kierującego samochodem marki [...], co stanowiło działanie na szkodę interesu publicznego w postaci obniżenia bezpieczeństwa ruchu drogowego i poszanowania prawa, tj. o przestępstwo z art. 18 § 2 w zw. z art. 231 § 1 Kodeksu karnego;
- 2. w dniu [...] listopada 2016 r., około godz. 11:14, w [...] przy ul. [...], będąc funkcjonariuszem Wydziału [...] Komendy Powiatowej Policji w [...], w celu osiągnięcia korzyści majątkowej dla E.Ł., nie dopełnił obowiązków służbowych w ten sposób, że odstąpił od przewidzianego prawem nałożenia grzywny w drodze mandatu karnego i przypisania punktów karnych za ujawnione naruszenie przepisów ruchu drogowego, poprzestając na zastosowaniu pouczenia za naruszenie przekroczenia prędkości przez E.Ł., kierującego samochodem marki [...], przez co działał na szkodę interesu publicznego w postaci obniżenia bezpieczeństwa ruchu drogowego i poszanowania prawa oraz narażenia na uszczuplenie dochodu budżetu państwa wynikającego z nienałożenia grzywny, tj. o przestępstwo z art. 231 § 2 w zw. z art. 231 § 1 Kodeksu karnego;
- 3. w dniu [...] stycznia 2017 r., około godz. 17:04, będąc funkcjonariuszem Wydziału [...] Komendy Powiatowej Policji w [...], przekroczył swoje uprawnienia w ten sposób, że ujawnił ustalonej osobie nieuprawnionej informacje o działaniach służbowych dotyczących skierowania patrolu, celem sprawdzenia telefonicznego zgłoszenia o zagrażającym bezpieczeństwu nieoświetlonym autobusie stojącym przy ul. [...] w [...], co stanowiło działanie na szkodę interesu publicznego w postaci obniżenia bezpieczeństwa ruchu drogowego, poszanowania prawa i zaufania społecznego do Policji, tj. o przestępstwo z art. 231 § 1 Kodeksu karnego;
- 4. w dniu [...] stycznia 2017 r., około godz. 16:25, w celu osiągnięcia korzyści majątkowej dla W.K., chcąc, aby funkcjonariusz Wydziału [...] Komendy Miejskiej Policji w [...] sierż. szt. K.D. dokonał czynu zabronionego, w rozmowie telefonicznej nakłaniał do niedopełnienia obowiązków służbowych polegającego na odstąpieniu od przewidzianego prawem nałożenia grzywny w drodze mandatu karnego i przypisania punktów karnych za ujawnione naruszenie przepisów ruchu drogowego przez W.K., kierującego samochodem marki [...], potwierdzając jego znajomość, co stanowiło działanie na szkodę interesu publicznego w postaci obniżenia bezpieczeństwa ruchu drogowego i poszanowania prawa oraz narażenia na uszczuplenie dochodu budżetu państwa wynikającego z nienałożenia grzywny, tj. o przestępstwo z art. 18 § 2 w zw. z art. 231 § 2 w zw. z art. 231 § 1 Kodeksu karnego.
Prokurator Prokuratury Okręgowej w [...] postanowieniem z dnia [...] czerwca 2018 r., sygn. akt [...] zastosował wobec [...] M.C. środki zapobiegawcze w postaci: poręczenia majątkowego w kwocie [...] zł, zakazu opuszczania kraju oraz zawieszenia w czynnościach służbowych polegających na pełnieniu obowiązków służbowych na zajmowanym stanowisku w Wydziale [...] Komendy Powiatowej Policji w [...].
Komendant Powiatowy Policji w [...] rozkazem personalnym z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...] zawiesił [...] M.C. w czynnościach służbowych na okres trzech miesięcy od dnia [...] czerwca 2018 r., a następnie rozkazem personalnym z dnia [...] września 2018 r. nr [...] przedłużył okres zawieszenia w czynnościach służbowych do czasu zakończenia postępowania karnego.
Ponadto Komendant Powiatowy Policji w [...] postanowieniem z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...] wszczął przeciwko w/w policjantowi postępowanie dyscyplinarne.
[...] M.C. zawiadomieniem z dnia 20 sierpnia 2018 r. został poinformowany o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie zwolnienia go ze służby w Policji na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji. Jednocześnie pouczono policjanta o prawie do czynnego udziału w prowadzonym postępowaniu. Pismo to doręczono stronie w dniu 29 sierpnia 2018 r.
Komendant Wojewódzki Policji w [...] pismem z dnia 5 lipca 2018 r. zwrócił się do Zarządu Wojewódzkiego NSZZ Policjantów województwa [...] o opinię dotyczącą zwolnienia [...] M.C. ze służby Policji na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji.
Pierwszy Wiceprzewodniczący Zarządu Wojewódzkiego NSZZ Policjantów województwa [...] w odpowiedzi z dnia 19 lipca 2018 r. podał, że Prezydium Zarządu Wojewódzkiego wyraziło opinię negatywną.
Komendant Wojewódzki Policji w [...] rozkazem personalnym z dnia [...] września 2018 r. nr [...], na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 w zw. z art. 45 ust. 1 ustawy o Policji, zwolnił [...] M.C. ze służby w Policji z dniem [...] października 2018 r. Jednocześnie, na podstawie art. 108 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, rozkazowi personalnemu nadał rygor natychmiastowej wykonalności.
Na skutek wniesienia przez [...] M.C. od powyższego rozkazu personalnego odwołania sprawę rozpoznawał Komendant Główny Policji, który rozkazem personalnym z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...] zaskarżony rozkaz personalny utrzymał w mocy.
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia podał, że podstawę materialnoprawną zwolnienia [...] M.C. ze służby w Policji stanowił art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji. Zgodnie z tym przepisem, policjanta można zwolnić ze służby w przypadku, gdy wymaga tego ważny interes służby. W przedmiotowej sprawie bezspornym jest, że w stosunku do [...] M.C. jest prowadzone postępowanie karne o sygn. akt [...], w którym przedstawiono mu cztery w/w zarzuty.
Zdaniem organu odwoławczego nie ulega wątpliwości, że przestępstwa, o które policjant jest podejrzany nie licują z honorem, godnością i dobrym imieniem służby, o których mowa w rocie ślubowania policjanta. Powyższe nie tylko dyskredytuje wymienionego jako osobę o nieposzlakowanej opinii (art. 25 ust. 1 ustawy o Policji), ale również naraża na szwank dobre imię formacji zobowiązanej do ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego. [...] M.C., jako podejrzany o podane wyżej przestępstwa, niewątpliwie utracił przymioty konieczne do pozostawania w szeregach Policji służącej społeczeństwu. Policjant jest bowiem zobowiązany do zapobiegania, wykrywania i ścigania przestępstw oraz reagowania na wszelkie przejawy łamania prawa. Tymczasem wyżej wymieniony został podejrzany o usiłowanie popełnienia przestępstw i to w związku z wykonywaniem czynności służbowych. Nie cieszy się on już zatem nieposzlakowaną opinią, a w konsekwencji nie spełnia podstawowego warunku określonego w art. 25 ust. 1 cyt. ustawy, niezbędnego do pełnienia służby w Policji. Okoliczności te uniemożliwiają pozostawienie [...] M.C. w służbie.
Komendant Wojewódzki Policji w [...] zaznaczył, że twierdzenie strony o nieposzlakowanej opinii i nienagannej dotychczasowej służbie nie koresponduje z zebranym w sprawie materiałem dowodowym, zawierającym m.in. orzeczenie Komendanta Powiatowego Policji w [...] z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...], protokół prawidłowości wykorzystania zwolnienia lekarskiego z dnia 4 stycznia 2017 r., sprawozdanie z przeprowadzonych czynności wyjaśniających w sprawie prawidłowości wykorzystania zwolnienia lekarskiego przez M.C. z dnia 4 stycznia 2017 r. oraz decyzję Komendanta Powiatowego Policji w [...] z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...], którą stwierdzono utratę prawa do uposażenia za cały okres zwolnienia lekarskiego, tj. od dnia 6 do dnia 12 grudnia 2016 r. przez M.C. w związku z jego nieprawidłowym wykorzystaniem.
W zaistniałej sytuacji interes społeczny zdecydowanie przeważa nad interesem strony. W interesie społecznym, tożsamym z interesem służby, pozostaje, aby służbę w Policji pełnili jedynie policjanci dający rękojmię godnego reprezentowania formacji i w pełni realizujący stawiane przed tą formacją wymagania. Obecnie [...] M.C. tych kryteriów nie wypełnia.
Organ odwoławczy zauważył również, iż przepis art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji nie uzależnia możliwości zwolnienia policjanta ze służby od wyniku postępowania karnego. Poszczególne instytucje i zasady postępowania karnego nie mogą być przenoszone do postępowania administracyjnego, gdyż rządzi się ono własnymi zasadami i regułami wynikającymi z odpowiednich przepisów ustawy o Policji oraz z Kodeksu postępowania administracyjnego. O ile zatem wątpliwości w zakresie odpowiedzialności karnej winny być rozstrzygane na korzyść podejrzanego, o tyle te same wątpliwości mogą stanowić podstawę do wszczęcia i przeprowadzenia postępowania dotyczącego zwolnienia ze służby w Policji, ze względu na jej ważny interes, co też nastąpiło w niniejszej sprawie.
Powyższy rozkaz personalny stał się przedmiotem skargi M.C. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżący stwierdził, że do dnia wniesienia skargi zarzuty postawione w postępowaniu karnym nie zostały potwierdzone, nie został też sporządzony akt oskarżenia. Jest on osobą niewinną i powinno być wobec niego zastosowane domniemanie niewinności. Ponadto podał, że służbę pełnił przez 10 lat jako policjant [...] w niewielkiej [...]-tysięcznej miejscowości. Stosował środki represji w postaci mandatów karnych, kierowania wniosków do sądu, zatrzymywania uprawnień do kierowania pojazdami, skutkiem czego są osoby wrogo do niego nastawione, które korzystają z okazji do przedstawienia go w negatywnym świetle. Wskazał, że wnosił o przesłuchanie byłych przełożonych oraz Burmistrza Miasta, proboszcza lokalnej parafii, Prezesa Honorowych Dawców Krwi, Prezesa Polskiego Czerwonego Krzyża pod kątem posiadania nieposzlakowanej opinii. Niestety organ uznał, że anonimowe wypisy są "cenniejszym" źródłem pozyskania informacji.
Komendant Główny Policji w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego rozkazu personalnego.
Skarżący M.C. w dniu 30 września 2019 r. nadesłał do Sądu pierwszej instancji skan postanowienia Prokuratora Prokuratury Okręgowej w [...] z dnia [...] czerwca 2019 r., sygn. akt [...] o umorzeniu śledztwa przeciwko skarżącemu i innym.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
W uzasadnieniu wyroku podał, że istota sprawy sprowadzała się do ustalenia, czy w realiach faktycznych sprawy istniał ważny interes służby, o którym mowa w art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji, uzasadniający zwolnienie M.C. ze służby w Policji.
Stwierdził, ze rozkaz personalny wydany na podstawie w/w przepisu ma charakter fakultatywny i jest podejmowany w ramach uznania administracyjnego. Wyjaśnił, że wprawdzie akt o charakterze uznaniowym pozostaje pod kontrolą Sądu, to jednak zakres tej kontroli jest ograniczony, gdyż Sąd bada wyłącznie zgodność z prawem podjętego rozstrzygnięcia, nie wnikając w jego celowość. Z tego względu kontrola sądowa decyzji uznaniowych zmierza do ustalenia, czy na podstawie obowiązujących przepisów prawa dopuszczalne było wydanie decyzji, czy organ przy jej wydaniu nie przekroczył granic uznania administracyjnego oraz czy uzasadnił rozstrzygnięcie dostatecznie zindywidualizowanymi przesłankami, w taki sposób, aby nie można mu było zarzucić dowolności. Badaniu podlega zatem, czy przy podjęciu decyzji została spełniona, zawarta w art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm., dalej w skrócie "K.p.a."), powinność uwzględnienia interesu społecznego i słusznego interesu strony.
Ponadto, zaakceptowanie zakresu, w jakim organ uczynił użytek z przyznanego mu uprawnienia, zależy od ustalenia, czy stan faktyczny sprawy został wszechstronnie wyjaśniony w świetle przepisów prawa materialnego, mających zastosowanie w sprawie.
Powołany art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji stanowi o możliwości zwolnienia policjanta ze służby, gdy wymaga tego "ważny interes służby". Jest to pojęcie nieostre, niedookreślone, jednakże z uwagi na nieporównywalność sytuacji faktycznych jakie mogą zaistnieć, użycie przez ustawodawcę takiego właśnie zwrotu jest w pełni uzasadnione. W ocenie doktryny, nieostrość nazw (jako szczególny przejaw ich niedookreśloności) nie jest traktowana w tekście prawnym jako wada. Wręcz przeciwnie – może być z powodzeniem stosowana jako świadomie przyjęty środek uelastycznienia tekstu przez stworzenie swoistego luzu decyzyjnego (S. Wronkowska, M. Zieliński, "Komentarz do zasad techniki prawodawczej", Warszawa 2004, s. 280). Prawodawca, używając takiego sformułowania, pozwala organom Policji na odpowiednią ocenę stanu faktycznego, by w konsekwencji organy te mogły zdecydować o celowości dalszego trwania stosunku służbowego.
Z pewnością ustawodawca dostrzega potrzebę ochrony interesu służby (interesu społecznego), jako interesu nadrzędnego, dając jednocześnie właściwym organom możliwość oceny każdego indywidualnego przypadku.
Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 19 października 2004 r. sygn. akt K 1/04 (publ. OTK-A 2004/9/93) podał, że przy odczytywaniu treści określenia "ważny interes służby" należy sięgnąć do przepisów określających cele i zadania Policji oraz szczególny status policjantów. Z art. 1 ust. 1 ustawy o Policji wynika, że Policja jest umundurowaną i uzbrojoną formacją służącą społeczeństwu i przeznaczoną do ochrony bezpieczeństwa ludzi oraz do utrzymywania bezpieczeństwa i porządku publicznego. Zgodnie z art. 1 ust. 2 pkt 1-4 tej ustawy, do podstawowych zadań tej formacji należy m.in. ochrona życia i zdrowia ludzi oraz mienia przed bezprawnymi zamachami naruszającymi te dobra; ochrona bezpieczeństwa i porządku publicznego (...); inicjowanie i organizowanie działań mających na celu zapobieganie popełnianiu przestępstw i wykroczeń oraz zjawiskom kryminogennym i współdziałanie w tym zakresie z organami państwowymi, samorządowymi i organizacjami społecznymi; wykrywanie przestępstw i wykroczeń oraz ściganie ich sprawców.
Realizacja tego rodzaju zadań wymaga, aby policjantami były osoby o odpowiednich kwalifikacjach merytorycznych oraz posiadające niezbędną zdolność fizyczną i psychiczną do służby w tej formacji. Przy tym służbę w Policji mogą pełnić wyłącznie obywatele polscy o nieposzlakowanej opinii (art. 25 ust. 1 cyt. ustawy). Jakiekolwiek wątpliwości co do posiadania takiego przymiotu dyskwalifikują policjanta jako osobę zdolną do prawidłowego wykonywania obowiązków służbowych. Każdy, kto decyduje się na dobrowolne podjęcie służby w Policji, musi zdawać sobie z tego sprawę. Składa on bowiem ślubowanie, w którym zobowiązuje się między innymi do godnego zachowania w służbie i poza nią oraz należytej dbałości o dobro formacji, do której przystępuje. Musi mieć zatem świadomość, że sprawowanie funkcji publicznej łączy się nie tylko z pewnymi przywilejami, ale także ze zwiększonymi obowiązkami oraz pewnymi ograniczeniami nieznanymi innym grupom zawodowym.
Policjantom przysługuje wprawdzie zwiększona ochrona trwałości stosunku służbowego, jednak nie ma ona charakteru bezwzględnego i nie sięga ona tak daleko, jak tego oczekuje skarżący. Ustawodawca w interesie policjantów szczegółowo określa dopuszczalne przyczyny zwolnienia ich ze służby. Jednocześnie dostrzega również potrzebę prowadzenia racjonalnej polityki kadrowej w interesie Policji oraz konieczność wyposażenia organów tej formacji w instrumenty prawne niezbędne do podejmowania działań zmierzających do budowania autorytetu państwa i zaufania obywateli do jego organów.
W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że pojęcie "ważnego interesu służby" należy wiązać z art. 25 ust. 1 ustawy o Policji, który to przepis stawia warunek, aby służbę w Policji pełniły tylko osoby o nieposzlakowanej opinii. Wprowadzenie takiego wymogu jest uzasadnione specyfiką służby w organach ścigania, a także celami, jakie ta formacja ma realizować. Policja ma bowiem gwarantować obywatelom ochronę przed wszelkimi działaniami sprzecznymi z prawem. Stąd osoby egzekwujące przestrzeganie prawa same muszą przede wszystkim przestrzegać prawa. Winny to być zatem osoby cieszące się autorytetem w społeczeństwie, respektujące zasady współżycia społecznego, dotrzymujące roty ślubowania (art. 27 ust. 1 ustawy o Policji). Osoby te muszą zatem znajdować się poza wszelkimi podejrzeniami o to, iż miałyby łamać prawo (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 18 kwietnia 2013 r., sygn. akt II SA/Wa 314/13).
Sądy administracyjne podkreślają również, że policjant, któremu postawiono zarzut popełnienia przestępstwa ściganego z urzędu, traci przymiot "nieposzlakowanej opinii". Samo zatem podejrzenie o popełnienie przestępstwa świadczy o niespełnieniu wymogu nieskazitelnej postawy moralnej, która determinuje możliwość pełnienia służby publicznej (por. wyroki NSA z dnia: 26 stycznia 2015 r., sygn. akt I OSK 2318/13; 27 listopada 2014 r., sygn. akt I OSK 1715/13; 31 października 2008 r., sygn. akt I OSK 1738/07).
Powyższe prowadzi do konkluzji, że pozostawanie w służbie policjanta, który nie legitymuje się nieposzlakowaną opinią, narusza ważny interes służby. Niewątpliwie taka sytuacja rzutuje na powstanie negatywnego wizerunku Policji w odbiorze społecznym, co przekłada się na utratę zaufania do organów Państwa.
Sąd pierwszej instancji, przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdził, że przesłanka zwolnienia M.C. ze służby w Policji z uwagi na ważny interes służby została przez organy wystarczająco wykazana.
W przedmiotowej sprawie okolicznością niesporną jest, że w stosunku do M.C. było prowadzone przez Prokuraturę Okręgową w [...] postępowanie karne o sygn. akt [...]. W toku tego postępowania skarżącemu przedstawiono cztery zarzuty popełnienia w 2016 i 2017 r. czynów wypełniających znamiona przestępstwa z art. 231 § 1 i 2 Kodeksu karnego. Opisane czyny polegały na nakłanianiu innych policjantów do niedopełnienia obowiązków służbowych, a także na niedopełnieniu albo przekroczeniu obowiązków służbowych przez skarżącego. Komendant Główny Policji trafnie przyjął, że przestępstwa, o które był podejrzany skarżący, nie licują z honorem, godnością i dobrym imieniem służby, o których mowa w rocie ślubowania policjanta.
W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, powyższe okoliczności skutkują tym, iż M.C., jako policjant, przestał legitymować się przymiotem "nieposzlakowanej opinii". Utracił zatem atrybut konieczny do pozostawania w służbie.
W świetle powyższego, zarzut skargi, że organy nie zastosowały wobec M.C. zasady domniemania niewinności, gdyż w chwili podjęcia zaskarżonego rozkazu personalnego postępowanie przygotowawcze było w toku i nawet nie został sporządzony akt oskarżenia, jak podkreśla skarżący, jest niezasadny.
W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że specyfika pracy organów ścigania, cele jakie mają realizować, charakter działań jakie mogą podejmować policjanci na służbie, sprawia, iż sam fakt uzasadnionego podejrzenia popełnienia przestępstwa przez policjanta stanowi przesłankę zwolnienia go ze służby na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji. Już samo podejrzenie policjanta o zachowania karalne, zaprzeczające przyjętym zobowiązaniom, naraża dobre imię służby, którego utrzymanie składa się na treść "ważnego interesu służby" (por. wyrok NSA z dnia 13 kwietnia 2011 r., sygn. akt I OSK 1886/10). Istnienie wątpliwości co do zachowania przymiotów niezbędnych do sprawowania funkcji publicznych nie może zatem – mimo niezakończonego jeszcze postępowania karnego – pozbawiać właściwych organów możliwości stosowania wobec funkcjonariuszy publicznych innych, pozakarnych dolegliwości.
Takie środki prawne nie są tożsame ze stosowaniem sankcji karnych. Z uwagi na karnoprawną zasadę domniemania niewinności nie jest dopuszczalne jedynie uznanie winy i pociągnięcie do odpowiedzialności karnej bez postępowania sądowego zakończonego prawomocnym wyrokiem w sprawie karnej. Jednakże takich konstytucyjnych gwarancji nie można rozciągać na inne procedury ustawowe, których celem nie jest wymierzenie sankcji karnych. Zasada domniemania niewinności nie może być rozumiana tak szeroko, by wykluczała wiązanie z samym faktem toczącego się postępowania karnego jakichkolwiek konsekwencji prawnych, które w innych procedurach mogą oddziaływać na sytuację podejrzanego lub oskarżonego. W takich przypadkach, nawet zanim zapadnie prawomocny wyrok w sprawie karnej, możliwe jest ograniczenie dostępu określonych osób do służby publicznej, a także wykluczenie konkretnej osoby z grona funkcjonariuszy publicznych.
Zdaniem Sądu pierwszej instancji, organy nie naruszyły też przepisów postępowania dowodowego, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. W tym postępowaniu, organ Policji nie jest jednak organem postępowania karnego, nie był zatem uprawniony ani zobowiązany do ustalenia winy i sprawstwa skarżącego w rozumieniu przepisów prawa karnego. Dla organu Policji wiążącym dokumentem, nadesłanym przez organ postępowania karnego, było w szczególności postanowienie o przedstawieniu zarzutów i zastosowaniu środka zapobiegawczego. Organ Policji nie mógł oceniać wartości materiału dowodowego zgromadzonego w postępowaniu przygotowawczym, a tym bardziej odnosić się w jakikolwiek sposób do winy skarżącego, czy jego niewinności. Tej oceny dokonał organ prokuratorski, decydując się na postawienie mu zarzutów. To natomiast utrata zdolności dalszego pełnienia służby przez policjanta, przy ocenie jego zachowań sprzeniewierzających się ideom zapewnienia obywatelom bezpieczeństwa i ochrony porządku publicznego w zestawieniu z jego dotychczasową służbą, sytuacją osobistą, dawały organowi Policji wybór co do sposobu rozstrzygnięcia sprawy. Organ Policji w podanych motywach podjętego rozstrzygnięcia wskazał, dlaczego dał prymat interesowi społecznemu, tożsamemu z interesem służby.
Sąd pierwszej instancji, odnosząc się końcowo do kwestii zakończenia prowadzonego przeciwko M.C. śledztwa postanowieniem z dnia [...] czerwca 2019 r. o jego umorzeniu wobec braku podstaw do wniesienia aktu oskarżenia stwierdził, że ta okoliczność pozostaje bez wpływu na ocenę legalności zaskarżonego rozkazu personalnego, albowiem Sąd dokonuje oceny na podstawie stanu faktycznego oraz stanu prawnego istniejącego w dacie wydania zaskarżonego aktu. W niniejszej sprawie jest niesporne, że w dacie wydania kwestionowanego rozkazu personalnego, tj. w dniu [...] listopada 2018 r., toczyło się przeciwko skarżącemu powyżej opisane śledztwo. W tej sytuacji organy Policji były uprawnione do powoływania się na fakt toczącego się przeciwko skarżącemu postępowania przygotowawczego. Ponadto Sąd dodał, iż w związku z umorzeniem w/w śledztwa skarżący może ubiegać się o ponowne przyjęcie w szeregi Policji.
Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2018 r., poz. 1302, ze zm., dalej w skrócie "P.p.s.a."), orzekł, jak w sentencji wyroku.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł M.C., reprezentowany przez adwokata i zaskarżając wyrok w całości, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a. zarzucił:
- I. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji, poprzez jego błędną wykładnię prowadzącą do uznania, że policjant, któremu postawiono zarzut popełnienia przestępstwa ściganego z urzędu, nawet pomimo późniejszego umorzenia śledztwa przeciwko niemu, w sposób automatyczny traci przymiot osoby o "nieposzlakowanej opinii", a w związku z tym dalsze pozostawanie takiego policjanta w służbie narusza ważny interes służby, co uprawnia organy do jego zwolnienia ze służby w Policji;
- II. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a., wobec niedostrzeżenia przez Sąd pierwszej instancji, że prawomocne postanowienie Prokuratury Okręgowej w [...] z dnia [...] czerwca 2019 r. o umorzeniu śledztwa przeciwko m.in. M.C. (sygn. akt [...]) stanowi podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, albowiem z tą chwilą ustał stan utraty przez M.C. nieposzlakowanej opinii, co nastąpiło wobec wydania przez Prokuraturę Okręgową w [...] w dniu [...] czerwca 2018 r. postanowienia o przedstawianiu zarzutów, a co z kolei skutkowało zwolnieniem skarżącego ze służby w Policji;
- 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a., poprzez niewłaściwą ocenę przez Sąd pierwszej instancji uchybień przepisom postępowania, jakich dopuściły się organy, poprzez błędną ocenę materiału dowodowego polegającą na przyjęciu, iż M.C. na skutek wydania przez Prokuraturę Okręgową w [...] postanowienia z dnia [...] czerwca 2018 r. o przedstawianiu zarzutów przestał być osobą o nieposzlakowanej opinii, co w konsekwencji uniemożliwiło dalsze pełnienie służby w Policji, pomimo że ułomnie przeprowadzone postępowanie dowodowe nie dało podstaw do postawienia tak kategorycznych wniosków;
- 3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 77 K.p.a., poprzez błędne uznanie przez Sąd pierwszej instancji, iż podstawą oceny kwalifikacji moralnych skarżącego jest postanowienie Prokuratury Okręgowej w [...] z dnia [...] czerwca 2018 r. o przedstawieniu M.C. zarzutów popełnienia przestępstw zakwalifikowanych jako czyny z art. 231 § 1 Kodeksu karnego, które to postanowienie już na datę orzekania przez Sąd nie było aktualne, bowiem śledztwo prowadzone przeciwko skarżącemu zostało umorzone.
- 4. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 11, art. 15, art. 77 i art. 80 K.p.a., wobec niedostrzeżenia przez Sąd pierwszej instancji, że Komendant Główny Policji w ramach postępowania odwoławczego ograniczył się wyłącznie do kontroli zaskarżonego rozkazu personalnego, pomijając istotne dla sprawy okoliczności, na które powoływał się skarżący w toku postępowania, jak i w odwołaniu, a nadto nie podjął żadnych czynności dowodowych zmierzających do ustalenia sytuacji prawnokarnej M.C..
Wskazując na powyższe zarzuty wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku oraz rozkazu personalnego Komendanta Głównego Policji z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...] i poprzedzającego go rozkazu personalnego Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] września 2018 r. nr [...] oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego, według norm przepisanych. Ponadto oświadczył, iż zrzeka się przeprowadzenia rozprawy w niniejszej sprawie.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawił argumentację mającą wykazać zasadność podniesionych w niej zarzutów.
Komendant Główny Policji, reprezentowany przez radcę prawnego, w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie zwrotu kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Jednocześnie oświadczył, że nie żąda rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie. Ustosunkowując się do zarzutów podanych w skardze kasacyjnej stwierdził, że są one niezasadne, a zaskarżony wyrok odpowiada prawu.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje.
Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.
W niniejszej sprawie skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach określonych w art. 174 pkt 1 i pkt 2 P.p.s.a., to jednak istota podniesionych w niej zarzutów sprowadza się do zakwestionowania stanowiska Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który uznał, że organy Policji po prawidłowo przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym (m.in. zgodnie z art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a.) zasadnie stwierdziły zaistnienie przesłanki "ważnego interesu służby" uzasadniającej zwolnienie M.C. ze służby w Policji na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji. Przedstawienie wyżej wymienionemu policjantowi przez Prokuratora Prokuratury Okręgowej w [...] w postanowieniu z dnia [...] czerwca 2018 r., sygn. akt PO [...] zarzutów popełnienia czynów wypełniających znamiona przestępstwa z art. 231 § 1 i 2 Kodeksu karnego skutkowało tym, że przestał on legitymować się przymiotem "nieposzlakowanej opinii", a więc utracił atrybut konieczny do pozostawania w służbie.
Zdaniem autora skargi kasacyjnej, Sąd pierwszej instancji nie dostrzegł, że prawomocnym postanowieniem Prokuratury Okręgowej w [...] z dnia [...] czerwca 2019 r., sygn. akt [...] śledztwo m.in. przeciwko M.C. zostało umorzone. W sprawie zaistniała zatem podstawa do wznowienia postępowania administracyjnego, gdyż z tą datą ustał stan utraty przez wyżej wymienionego nieposzlakowanej opinii. Powyższe ustalenie winno skutkować wydaniem przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie rozstrzygnięcia w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a.
W rozpoznawanej sprawie należało zatem rozważyć, czy Sąd pierwszej instancji prawidłowo ocenił, że organy Policji w sposób dostateczny i bez naruszenia określonych w skardze kasacyjnej przepisów postępowania wykazały, że skorzystanie przez nie z możliwości zwolnienia M.C. ze służby na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji było niezbędne z uwagi na "ważny interes służby" oraz że postanowienie Prokuratury Okręgowej w [...] z dnia [...] czerwca 2019 r. sygn. akt [...] o umorzeniu śledztwa nie miało wpływu na prawidłowość rozstrzygnięcia i okoliczność ta – sama w sobie – nie mogła skutkować uchyleniem zaskarżonych rozkazów personalnych.
Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że w pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutu naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji. Przepis ten stanowi, że policjanta można zwolnić ze służby w przypadku, gdy wymaga tego ważny interes służby.
Sąd drugiej instancji w pełni podziela obszerne rozważania natury ogólnej dotyczące zastosowania w/w przepisu, przedstawione zarówno w uzasadnieniu zaskarżonego rozkazu personalnego, jak i w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Ponowne przytaczanie przedstawionej w nich argumentacji nie jest zatem celowe. Niewątpliwie przy odczytywaniu treści zawartego w art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji pojęcia "ważnego interesu służby" przede wszystkim należy sięgnąć do przepisów określających cele i zadania Policji oraz szczególny status policjantów oraz wskazać, że brak wiarygodności osób realizujących służbę publiczną szkodzi zaufaniu publicznemu i podważa autorytet państwa. Samo już zatem istnienie wątpliwości co do zachowania przymiotów niezbędnych do sprawowania funkcji publicznych nie może pozbawiać właściwych organów możliwości stosowania wobec funkcjonariuszy publicznych dolegliwości o charakterze pozakarnym, które nie są tożsame ze stosowaniem sankcji karnych.
W konsekwencji oznacza to, że w przypadku zwolnienia policjanta z uwagi na ważny interes służby w rachubę może wchodzić realnie istniejąca przyczyna albo szereg okoliczności czy zdarzeń świadczących o tym, że dalsze pozostawanie policjanta w służbie koliduje z interesami Policji, a zatem że policjant z określonych przyczyn dla dobra tej formacji nie powinien kontynuować w niej służby. Przy czym ta przesłanka zwolnienia powinna być w każdej indywidualnej sprawie skonkretyzowana przez wskazanie okoliczności faktycznych składających się na taką ocenę.
W rozpoznawanej sprawie jest niesporne, że Prokurator Prokuratury Okręgowej w [...] postanowieniem z dnia [...] czerwca 2018 r., sygn. akt [...] przedstawił M.C. cztery zarzuty popełnienia czynów wypełniających znamiona przestępstwa z art. 231 § 1 i 2 Kodeksu karnego. Opisane czyny polegały na nakłanianiu innych policjantów do niedopełnienia obowiązków służbowych, a także na niedopełnieniu albo przekroczeniu obowiązków służbowych przez samego skarżącego. Ponadto Prokurator Prokuratury Okręgowej w [...] wydał postanowienie o zastosowaniu wobec M.C. środków zapobiegawczych w postaci: poręczenia majątkowego w kwocie [...] zł, zakazu opuszczania kraju oraz zawieszenia w czynnościach służbowych polegających na pełnieniu obowiązków służbowych na zajmowanym stanowisku w Wydziale [...] Komendy Powiatowej Policji w [...].
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w tej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zasadnie zaaprobował stwierdzenie organów Policji, że już tylko powyższe okoliczności skutkowały tym, iż M.C., jako policjant, przestał legitymować się przymiotem "nieposzlakowanej opinii", a w konsekwencji utracił atrybut konieczny do pozostawania w służbie. Policjant, aby móc skutecznie wykonywać swoje obowiązki służbowe, musi pozostawać poza jakimikolwiek podejrzeniami o prowadzenie działalności sprzecznej z prawem. W związku z tym już samo podejrzenie skarżącego kasacyjnie o popełnienie kilku umyślnych przestępstw ściganych z oskarżenia publicznego mogło uzasadniać stanowisko organów Policji o utracie przez niego przymiotu nieposzlakowanej opinii. "Poszlaka" w języku polskim oznacza podejrzenie, natomiast "nieposzlakowany" to ten, któremu nie można nic zarzucić, przypisać, nieskazitelny.
Powyższe pojęcie odnosi się zarówno do sfery życia prywatnego, jak i zawodowego. Utratą przymiotu "nieposzlakowanej opinii" nie skutkuje tylko i wyłącznie karalność danej osoby. Może ją także spowodować – w konkretnych okolicznościach – znalezienie się tej osoby w kręgu podejrzeń bądź insynuacji. Nieposzlakowana opinia to także ogólna ocena danej osoby w sferze etycznej.
Ponadto – wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej – wyjaśnić należy, iż w sprawie dotyczącej zwolnienia policjanta ze służby na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji nie jest konieczne wykazanie winy w rozumieniu prawa karnego. Postępowanie w tym przedmiocie nie jest bowiem postępowaniem karnym, dlatego też powoływana przez autora skargi kasacyjnej okoliczność umorzenia śledztwa prowadzonego m.in. wobec M.C. w zakresie w/w przestępstw na mocy postanowienia Prokuratora Prokuratury Okręgowej w [...] z dnia [...] czerwca 2019 r., sygn. akt [...] – nie miała w sprawie zwolnienia go ze służby w Policji przesądzającego znaczenia. Fakt umorzenia, w konkretnych okolicznościach tej sprawy, na podstawie art. 17 § 1 pkt 1 i 2 Kodeksu postępowania karnego śledztwa toczącego się przeciwko M.C., skutecznie nie oczyścił go z podejrzeń co do jego udziału w zdarzeniach bezprawnych, które podlegały ocenie organów Policji w kontekście zastosowania art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji. Innymi regułami kieruje się bowiem postępowanie karne, a innymi postępowanie toczące się na podstawie w/w przepisu dotyczące zwolnienia ze służby w Policji.
W postępowaniu karnym rezultatem, do jakiego ma ono doprowadzić, jest udowodnienie podejrzanemu winy w popełnieniu czynu zabronionego. Natomiast odmienne kryteria są brane pod uwagę przy ocenie tego, czy dana osoba spełnia przesłanki pełnienia służby w Policji. W takim przypadku znaczenie mają nie tylko dowody świadczące o winie policjanta, lecz nawet okoliczności sytuacji, w jakiej się on znalazł. Jeśli z tych okoliczności wynikają wątpliwości co do tego, czy policjant nie naruszył prawa, to w odbiorze społecznym, postrzeganym przez pryzmat dobra służby, osoba taka nie daje już gwarancji, że w sposób poprawny będzie egzekwować prawo od innych osób.
W przedmiotowej sprawie jest to tym bardziej istotne, gdyż powyższe wątpliwości wynikają już z samego uzasadnienia postanowienia Prokuratora Prokuratury Okręgowej w [...] z dnia [...] czerwca 2019 r., sygn. akt [...], w którym wyraźnie stwierdzono, iż wprawdzie przedmiotowe śledztwo należało umorzyć na podstawie art. 17 § 1 pkt 1 i 2 K.p.k., to jednak zachowania podejrzanych funkcjonariuszy Policji (a więc i M.C.) "uchybiały etyce i winny być ocenianie w kontekście deliktów dyscyplinarnych. Poza tym okoliczności sprawy obrazują zasługujący na zdecydowaną krytykę proceder związany z ferowaniem rozstrzygnięć względem ujawnianych wykroczeń w ruchu drogowym "na tzw. telefon" i wpływ jaki na realizację zadań przez Policjantów mają znajomości w ich środowisku (...) Na kanwie danego śledztwa do refleksji też skłania, wynikająca z art. 41 kw możliwość nadużyć przy nieodpowiedzialnym stosowaniu pozapenalnego środka oddziaływania wychowawczego, albowiem jego uznaniowość otwiera furtkę dla, w ocenie społecznej, wątpliwych, nieobiektywnych i niesprawiedliwych decyzji, zwłaszcza w kwestii wykroczeń przeciwko bezpieczeństwu i porządkowi w komunikacji, rzutując przez to negatywnie na poszanowanie prawa oraz wizerunek Policji".
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, wbrew argumentacji podniesionej w skardze kasacyjnej, w okolicznościach tej sprawy fakt wydania przez Prokuratora Prokuratury Okręgowej w [...] postanowienia z dnia [...] czerwca 2019 r., sygn. akt [...] o umorzeniu śledztwa nie miał istotnego znaczenia i z podanych wyżej powodów nie mógłby odnieść zamierzonego przez skarżącego kasacyjnie skutku nawet wtedy, gdyby postanowienie to zapadło jeszcze przed wydaniem zaskarżonego rozkazu personalnego Komendanta Głównego Policji z dnia 23 listopada 2018 r. nr 3910 w przedmiocie zwolnienia ze służby w Policji. Jak już bowiem podano, dla prawidłowego zastosowania w sprawie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji istotna była wyłącznie analiza ogółu okoliczności dotyczących przedstawionego zachowania M.C. w kontekście postawienia mu w dniu [...] czerwca 2018 r. czterech opisanych na wstępie zarzutów i wyciągnięte z niej przez organy Policji wnioski.
Przedstawiona ocena tych wniosków, zasadnie zaaprobowana przez Sąd pierwszej instancji, podważa wiarygodność M.C., jako policjanta, niezbędną do wykonywania czynności służbowych. Jego zachowanie miało bowiem niekorzystny wpływ na wizerunek Policji oraz godziło w dobre imię tej formacji, tym bardziej, iż zarzucane przestępstwa były związane z wykonywaniem zadań służbowych. Specyfika służby organów ścigania, cele jakie te organy mają realizować oraz charakter działań, jakie mogą podejmować policjanci podczas pełnienia służby, sprawiają, że muszą oni pozostawać poza jakimikolwiek podejrzeniami o prowadzenie działalności sprzecznej z prawem.
Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że przedstawione rozważania upoważniają do stwierdzenia, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie dokonał prawidłowej wykładni art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji, co czyni zarzut jego naruszenia niezasadnym.
Wobec wykazanego wyżej braku znaczenia dla rozpoznawanej sprawy kwestii związanej z wydaniem przez Prokuratora Prokuratury Okręgowej w [...] postanowienia z dnia [...] czerwca 2019 r., sygn. akt [...] o umorzeniu śledztwa, nietrafnym okazał się także zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a. (powiązany w uzasadnieniu skargi kasacyjnej z naruszeniem art. 145 § 1 pkt 5 i 8 K.p.a.). W okolicznościach przedmiotowej sprawy umorzenie śledztwa nie stanowiło podstawy do wznowienia postępowania administracyjnego.
Na uwzględnienie nie zasługują również zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w powiązaniu z wymienionymi w skardze kasacyjnej przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego. Zarzuty te stanowią bowiem procesową konsekwencję kwestionowanej wykładni przepisu prawa materialnego, tj. art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji, a więc są procesowym odzwierciedleniem koncepcji materialnej przedstawionej przez autora skargi kasacyjnej, która – jak już wyżej wykazano – nie jest prawidłowa.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i w oparciu o art. 184 P.p.s.a. w zw. z art. 182 § 2 i 3 P.p.s.a. orzekł o jej oddaleniu (pkt 1 sentencji wyroku).
O kosztach postępowania kasacyjnego rozstrzygnięto w pkt 2 sentencji wyroku na podstawie art. 204 pkt 1 i art. 209 P.p.s.a. oraz art. 205 § 2 P.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz.1804 ze zm.), z uwzględnieniem stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonego w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 19 listopada 2012 r. sygn. akt II FPS 4/12 (publ. LEX nr 1226661).