Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z 16 maja 2018 r., IV SA/Gl 210/18 oddalił skargę Fundacji [...] w [...] na decyzję [...] S.A. w [...] z [...] stycznia 2018 r., nr [...] w przedmiocie informacji publicznej.
Wskazaną wyżej decyzją z [...] stycznia 2018 r. [...] S.A. w [...] utrzymała w mocy decyzję [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] (w dniu [...] grudnia 2017 r. przekształconej w Spółkę Akcyjną) z [...] listopada 2017 r. odmawiającą udzielenia informacji publicznej w postaci przesłania w formie elektronicznej na wskazany adres e-mail umowy zawartej pomiędzy Elektrownią [...] S.A. a [...] sp. z o.o. na dostawę węgla do planowanej elektrowni [...], z uwagi na tajemnicę przedsiębiorcy.
Oddalając skargę na powyższą decyzję Sąd I instancji wskazał, że przedmiotem sporu jest zasadność odmowy udostępnienia Fundacji [...] w Krakowie informacji publicznej w postaci umowy zawartej pomiędzy Elektrownią [...] S.A. a [...] Sp. z o.o. na dostawę węgla do planowanej elektrowni [...]. Powołując się na art. 5 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (u.d.i.p.), Sąd I instancji stwierdził, że prawo do żądania udostępnienia informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych, tj. ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorstwa (art. 5 ust. 2 u.i.d.p.).
Przepis art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (Dz. U. z 2003 r., nr 153, poz. 1503 ze zm.) wskazuje, że tajemnicę przedsiębiorstwa stanowią nieujawnione do wiadomości publicznej informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności. Zatem dla odmowy udostępnienia określonej informacji publicznej ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy spełnione muszą być przesłanki formalne i materialne. Przesłanka formalna wyraża się w zamanifestowaniu woli konkretnego przedsiębiorcy utajnienia określonych informacji, natomiast przesłanka materialna polega na tym, że informacje objęte tajemnicą przedsiębiorcy powinny stanowić informacje, których ujawnienie mogłoby mieć wpływ na jego sytuację ekonomiczną, jakkolwiek nie muszą mieć same w sobie wartości gospodarczej. Obie te przesłanki muszą być spełnione, aby dana informacja publiczna podlegała ochronie z uwagi na tajemnicę przedsiębiorcy.
Wobec powyższego Sąd I instancji stwierdził, że uzasadnienie decyzji odmawiającej udostępnienia informacji z uwagi na tajemnicę przedsiębiorcy powinno zawierać argumentację wskazującą na okoliczność spełnienia zarówno przesłanek formalnych, jak i materialnych orzeczonej odmowy. Konieczne jest wykazanie, że konkretne informacje zawierają tajemnicę przedsiębiorstwa. Tajemnicę przedsiębiorcy wyprowadza się z tajemnicy przedsiębiorstwa, o której mowa w art. 11 ust. 4 u.z.n.k. i pojęcia te w zasadzie pokrywają się zakresowo, choć tajemnica przedsiębiorcy w niektórych sytuacjach może być rozumiana szerzej (zob. wyrok NSA z 5 lipca 2013 r., I OSK 511/13). Przez tajemnicę przedsiębiorstwa rozumie się nieujawnione do wiadomości publicznej informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności.
W doktrynie przyjmuje się, że ze stanem poufności będziemy mieli do czynienia tylko wtedy, gdy przedsiębiorca kontroluje liczbę i charakter osób mających dostęp do określonych informacji (E. Nowińska, M. Du Vail, Komentarz do ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, Warszawa 2013 r.). Informację poufną można zatem uznać za tajemnicę, kiedy przedsiębiorca ma wolę, by pozostała ona tajemnicą dla pewnych kół odbiorców, konkurentów, wola ta dla innych osób musi być rozpoznawalna. Każda nieujawniona do wiadomości publicznej informacja techniczna, technologiczna, organizacyjna przedsiębiorstwa lub inna informacja posiadająca wartość gospodarczą, co do której przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności powinna być – przed jej udostępnieniem w trybie przepisów u.d.i.p. – indywidualnie oceniona pod kątem zakwalifikowania jej jako tajemnicy przedsiębiorcy. Podczas analizy powyższych okoliczności istotne jest także, że ograniczenie dostępności informacji publicznej ze względu na tajemnicę ustawowo chronioną ma charakter wyjątku od zasady jawności informacji publicznej.
Wystarczającą przesłanką dla uznania pewnych danych za objęte tajemnicą przedsiębiorstwa jest to, że mają one wartość gospodarczą dla przedsiębiorcy, który podjął kroki w celu utajnienia tych danych. Strona powołująca się na wartość gospodarczą określonych danych winna wykazać istnienie tej okoliczności i sporządzając motywy decyzji przedstawić w nich swoją argumentację w sposób wyczerpujący.
W ocenie Sądu I instancji zaskarżona decyzja spełnia powyżej opisane kryteria. W realiach rozpatrywanej sprawy odmawiając udostępnienia wnioskodawcy udzielenia żądanych informacji, [...] S.A. powołała się na tajemnicę przedsiębiorcy wyjaśniając jednocześnie, że strony umowy na dostawy węgla zastrzegły, że treść umowy stanowi tajemnicę przedsiębiorstwa, tajemnicę handlową spółek z Grupy [...] oraz może stanowić informacje poufne w rozumieniu przepisów dotyczących obrotu instrumentami finansowymi, których nieuprawnione ujawnienie, wykorzystanie lub dokonywanie rekomendacji na ich podstawie wiąże się z odpowiedzialnością przewidzianą w powszechnie obowiązujących przepisach prawa, w tym odpowiedzialnością karną. [...] S.A. zaakcentowała, że poza obostrzeniami prawnymi podjęła w celu ochrony treści przedmiotu umowy przed ujawnieniem osobom do tego nieuprawnionym konkretne działania faktyczne. Nadto umowę objęto klauzulą "Tajemnica przedsiębiorstwa" wynikającą z Polityki Bezpieczeństwa Informacji [...] z [...] listopada 2016 r.
W ocenie Sądu I instancji uzasadnienie decyzji jest jasne, a PGG wykazała przyczyny odmowy udzielenia żądanych informacji ze względu na tajemnicę przedsiębiorstwa oraz wyjaśniła w jaki sposób umowa jest chroniona przed dostępem osób spoza określonego kręgu, a zarzuty skargi są niezasadne.
Odnośnie zaś wniosku o zadanie pytania prawnego Trybunałowi Konstytucyjnemu Sąd I instancji wskazał, że zgodnie z art. 193 Konstytucji RP, każdy Sąd może przedstawić Trybunałowi Konstytucyjnemu pytanie prawne, co do zgodności aktu normatywnego z Konstytucją RP, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi lub ustawą, jeżeli od odpowiedzi na pytanie prawne zależy rozstrzygnie sprawy toczącej się przed Sądem. Możliwość zadania pytania prawnego jest zatem uprawnieniem Sądu, z którego powinien on skorzystać w sytuacji, gdy poweźmie wątpliwość, co do istnienia wskazanej wyżej zgodności, a rozwianie tej wątpliwości jest niezbędne dla rozstrzygnięcia. W sprawie niniejszej Sąd I instancji nie uznał za uzasadnione przedstawienie pytania prawnego Trybunałowi Konstytucyjnemu, co do zgodności art. 5 ust. 2 zdanie pierwsze u.d.i.p. rozumianego w ten sposób, że całkowicie wyłącza on prawo dostępu do informacji publicznej w przypadku gdy stanowi ona tajemnicę przedsiębiorcy, z art. 31 ust. 3 oraz art. 61 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, ponieważ nie podziela przedstawionych przez skarżącą wątpliwości w tym zakresie.
Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 16 maja 2018 r., IV SA/Gl 210/18, wniosła Fundacja [...]. Zaskarżając wyrok w całości zarzuciła mu naruszenie:
- 1. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy:
- a) art. 133 § 1 w zw. z art. 106 § 3 p.p.s.a. poprzez wydanie orzeczenia na podstawie niepełnych akt sprawy, a to niezawierających umowy będącej przedmiotem wniosku o udostępnienie informacji publicznej oraz nieprzeprowadzenie z urzędu dowodu uzupełniającego z treści tej umowy, pomimo że było to konieczne dla wyjaśnienia istotnych wątpliwości, to jest czy spełniona jest materialna przesłanka objęcia tej umowy tajemnicą przedsiębiorcy;
- b) art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. poprzez jej nieuwzględnienie i nieuchylenie zaskarżonej decyzji pomimo naruszenia przez organ przepisów prawa materialnego: art. 2 ust. 1 i art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w zw. z art. 61 ust. 1, 2, 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej;
- 2. naruszenie prawa materialnego:
- a) art. 5 ust. 2 u.d.i.p. poprzez jego niewłaściwą wykładnię i przyjęcie, że do ustalenia istnienia tajemnicy przedsiębiorcy w wymiarze materialnym wystarczające jest oświadczenie przedsiębiorcy, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie do ustalonego stanu faktycznego, tj. uznanie, że zachodzi tajemnica przedsiębiorcy uzasadniająca ograniczenie prawa do informacji publicznej, podczas gdy w przedmiotowej sprawie nie zostały wykazane istnienie materialnej przesłanki tajemnicy przedsiębiorcy;
- b) art. 2 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w zw. z art. 61 ust. 1, 2 i 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez ich niewłaściwą wykładnię i przyjęcie, że istnienie tajemnicy przedsiębiorcy automatycznie wyłącza prawo do informacji publicznej, bez konieczności ważenia spornych interesów.
W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach oraz o zasądzenie na rzecz skarżącej kasacyjnie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2335 ze zm.) – p.p.s.a. – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. w tej sprawie nie wystąpiły.
Kontrolując zatem zgodność z prawem zaskarżonego wyroku w granicach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył tę kontrolę do wskazanych w niej zarzutów. Rozpatrywana pod tym kątem skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy.
Jeśli skarga kasacyjna oparta jest na obydwu podstawach kasacyjnych, co do zasady rozpatrzeniu w pierwszej kolejności podlegać powinny zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, albowiem zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego mogą być oceniane przez Naczelny Sąd Administracyjny wówczas, gdy stan faktyczny sprawy i motywy rozstrzygnięcia nie budzą wątpliwości.
Na uwzględnienie zasługiwał zarzut naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. Naruszenie zasady określonej w art. 133 § 1 p.p.s.a. może stanowić, w ramach art. 174 pkt 2 p.p.s.a., usprawiedliwioną podstawę kasacyjną, jeżeli polega w szczególności na: 1) oddaleniu skargi, mimo niekompletnych akt sprawy;
- 2) pominięciu istotnej części tych akt;
- 3) przeprowadzeniu postępowania dowodowego z naruszeniem przesłanek wskazanych w art. 106 § 3 p.p.s.a. i 4) oparciu orzeczenia na własnych ustaleniach sądu, tzn. dowodach lub faktach nieznajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy, o ile nie znajduje to umocowania w art. 106 § 3 p.p.s.a. (por. np. wyroki NSA: z 26 maja 2010 r., I FSK 497/09; z 3 października 2019 r., II GSK 592/17, LEX nr 2740308).
W niniejszej sprawie odmowa udostępnienia informacji publicznej nastąpiła z uwagi na tajemnicę przedsiębiorcy (art. 5 ust. 2 u.d.i.p.). "Tymczasem ustanowione w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. wyłączenia mają charakter wyjątkowy, a jako takie, nie mogą być wykładane rozszerzająco. Wskazanie konkretnej podstawy i zakresu "utajnienia" danej informacji jest konieczne ze względu na specyficzny charakter objęcia ochroną tajemnicy przedsiębiorcy. Kontrola sądowa w tym zakresie nie może być iluzoryczna, a w związku z tym musi być ona w zasadzie prowadzona na podstawie dokumentów źródłowych. W takich przypadkach organ musi szczegółowo określić, biorąc pod uwagę podstawy ochrony tajemnicy przedsiębiorcy, z czego wywodzi daną przesłankę odmowy i w czym znajduje ona uzasadnienie. Dopiero taka argumentacja organu, w połączeniu z udostępnionymi sądowi administracyjnemu materiałami źródłowymi, umożliwia temu sądowi ocenę zasadności zastosowanych przesłanek utajnienia danej informacji publicznej" (zob. wyrok NSA z 1 sierpnia 2019 r., I OSK 2335/17, LEX nr 2733605).
Nie jest zatem dopuszczalne w świetle przepisów u.d.i.p. powoływanie się na przesłankę wyłączenia informacji z obowiązku jej udostępnienia bez wskazania konkretnej argumentacji, uzasadniającej przyczyny uznania, że zachodzą szczególne okoliczności wskazane w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Tylko jasne, nieabstrakcyjne i szczegółowe przedstawienie stanowiska może oprzeć się zarzutowi naruszenia w decyzji przepisu art. 107 § 3 k.p.a. (por. wyrok NSA z 18 maja 2018 r. sygn. akt I OSK 684/17).
Jeśli więc zważymy, że w niniejszej sprawie Sąd I instancji orzekał bez materiału źródłowego – bez wglądu do umowy, która była przedmiotem wniosku o udostępnienie informacji publicznej – to w żaden sposób nie mógł zweryfikować twierdzeń podmiotu wydającego zaskarżoną decyzję, co do przesłanek odmowy udostępnienia informacji publicznej ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy. Przy czym, "Ewentualne przedstawienie sądowi administracyjnemu dokumentów, których udostępnienia odmawia się wnioskodawcy, nie oznacza, że strona będzie mogła się z nimi zapoznać w ramach prawa do przeglądania akt sprawy w sądzie. W przypadku, w którym istota sporu sprowadza się do odmowy udostępnienia konkretnych dokumentów (w ramach żądania udostępnienia informacji publicznej), dokumenty te nie podlegają udostępnieniu zainteresowanemu w trakcie postępowania sądowego" (zob. np. wyrok WSA w Warszawie z 22 lutego 2017 r., II SA/Wa 1645/16, LEX nr 2371584).
W takiej sytuacji należy uznać, że Sąd I instancji oddalił skargę mimo niekompletnych akt sprawy, co czyni usprawiedliwionym zarzut naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. Z uwagi na powyższe bezprzedmiotowe jest odnoszenie się do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej dotyczących naruszenia prawa materialnego, gdyż po uzupełnieniu akt Sąd I instancji powinien na nowo, w oparciu o materiał źródłowy, zweryfikować twierdzenia o wystąpieniu formalnych i materialnych przesłanek do uznania tajemnicy przedsiębiorcy, odnosząc to do właściwych treści umowy (w sensie przedmiotu regulacji umownych, a nie dosłownych cytatów). Drugi zarzut postawiony w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a., w istocie dotyczy również naruszenia prawa materialnego.
Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt 1 wyroku. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.