Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 11 października 2011 r., sygn. akt I SA/Wa 478/11 w sprawie ze skargi R. N. w przedmiocie odmowy potwierdzenia prawa do rekompensaty, uchylił decyzję Ministra Skarbu Państwa z [...] stycznia 2011 r. nr [...] ([...]) oraz stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości.
Wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.
Minister Skarbu Państwa decyzją z [... ] stycznia 2011 r. nr [...] ([...]), po rozpatrzeniu odwołania R. N., utrzymał w mocy decyzję Wojewody Małopolskiego z [...] października 2010 r. nr [...] odmawiającą potwierdzenia na rzecz R. N. prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez W. S. nieruchomości położonych w miejscowości S., powiat S., województwo wileńskie, poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej. W decyzji tej organ podał, że wnioskiem z [...] września 1990 r. M. S. oraz E. N., następczynie prawne W. S., zwróciły się do Urzędu Miasta Zabrze o ekwiwalent za mienie pozostawione poza obecnym obszarem Rzeczypospolitej Polskiej. Po jego rozpatrzeniu Wojewoda Małopolski decyzją z [...] czerwca 2009 r. odmówił potwierdzenia wnioskowanego prawa do rekompensaty. Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem odwołanie złożył K. N., jako osoba wskazana przez współspadkobierców byłego właściciela nieruchomości do uzyskania rekompensaty.
Po jego rozpatrzeniu Minister Skarbu Państwa decyzją z [...] stycznia 2010 r. uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody Małopolskiego w całości i zwrócił sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy Wojewoda Małopolski decyzją z [...] października 2010 r. ponownie odmówił potwierdzenia wnioskowanego prawa do rekompensaty. W uzasadnieniu organ wskazał, że ze zgromadzonych w aktach sprawy dokumentów wynika, że miejscem zamieszkania W. S. w dniu 1 września 1939 r. był O., czyli miejscowość, która nie pozostaje poza granicami dzisiejszej Rzeczypospolitej Polskiej. Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem odwołanie złożył R. N. jako współspadkobierca byłego właściciela nieruchomości wskazany przez K. N. jako osoba uprawniona do uzyskania przedmiotowej rekompensaty. W jego uzasadnieniu zarzucił organowi I instancji błędne ustalenie, że W. S. w dniu 1 września 1939 r. zamieszkiwał w O., podczas, gdy jego pobyt w tej miejscowości miał jedynie charakter czasowy.
Minister Skarbu Państwa po rozpatrzeniu złożonego odwołania wydał wskazaną na wstępie decyzję wyjaśniając w niej, że kwestie rekompensat za tzw. mienie zabużańskie reguluje obecnie ustawa z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej. Mając na uwadze art. 2 tej ustawy wniosek o przyznanie prawa do rekompensaty może zostać uwzględniony jedynie wówczas, gdy spełnione zostaną łącznie wszystkie wskazane w nim przesłanki. Zgodnie z art. 7 ust. 2 powołanej ustawy w przypadku niespełnienia wymogów, o których mowa w jej art. 2, art. 3 i art. 5 ust. 1 i 2 Wojewoda wydaje decyzję o odmowie potwierdzenia prawa do rekompensaty.
W rozpoznawanej sprawie podstawą odmowy uwzględnienia wniosku był fakt, że W. S. w dniu 1 września 1939 r. nie zamieszkiwał na byłym terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. W ocenie organu bezspornym jest, że R. N. jest spadkobiercą właściciela mienia pozostawionego poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, tj. W. S., jednak sam fakt posiadania przez jego poprzednika prawnego nieruchomości na obszarze położonym poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej nie przesądza o posiadaniu prawa do rekompensaty. Konieczne jest również wykazanie m.in. faktu zamieszkiwania w dniu 1 września 1939 r. na byłym terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, tj. takim, które po II wojnie światowej Rzeczpospolita Polska utraciła. Organ wskazał, że istota sprawy sprowadzała się zatem do ustalenia, czy w dniu 1 września 1939 r. właściciel nieruchomości zamieszkiwał na byłym terytorium Rzeczypospolitej Polskiej.
Z zebranego materiału dowodowego, w ocenie organu, wynika, że W. S. opuścił byłe terytorium Rzeczypospolitej Polskiej dobrowolnie, z przyczyn nie związanych z wybuchem II wojny światowej. Jednocześnie organ stwierdził, że orzeczenie Państwowego Urzędu Repatriacyjnego w Legnicy z [...] listopada 1945 r., które zdaniem R. N. potwierdza repatriację W. S., nie udowadnia tej okoliczności. Organ II instancji powołał się w tym zakresie na treść dekretu z dnia 7 maja 1945 r. o częściowej zmianie dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 7 października 1944 r. o utworzeniu Państwowego Urzędu Repatriacyjnego. Zmiana ta wprowadziła do zakresu działania Państwowego Urzędu Repatriacyjnego organizację powrotu wysiedlonych przez niemieckiego okupanta do poprzednich miejsc zamieszkania oraz organizację przesiedlenia na tereny odzyskane ludności z innych okręgów Państwa Polskiego. Dlatego, zdaniem Ministra Skarbu Państwa, słusznie Wojewoda podnosi, że orzeczenie Państwowego Urzędu Repatriacyjnego nie jest dowodem jednoznacznie wskazującym na repatriację W. S. Pozostaje ono w oczywistej sprzeczności z innym zebranym na tę okoliczność materiałem dowodowym, w tym zwłaszcza pismem Sądu Rejonowego w O. z 29 czerwca 2010 r., z którego wynika, że w zasobach archiwalnych Wydziału V Ksiąg Wieczystych Sądu Rejonowego w O. znajdują się oryginały aktów notarialnych sporządzonych od stycznia 1933 r. do października 1960 r. przez W. S., podanie W. S. do pisarza hipotecznego przy Sądzie Okręgowym w Wilnie z 2 czerwca 1936 r., w którym jako swoje miejsce zamieszkania wskazał on O., woj. kieleckie.
Podobne argumenty, w ocenie organu II instancji, można odnieść do złożonego w postępowaniu odwoławczym przed Ministrem Skarbu Państwa oświadczenia świadka B. S., gdyż pozostaje ono w oczywistej sprzeczności z dokumentami urzędowymi zebranymi w sprawie.
Ponadto Minister stwierdził, że w przedmiotowej sprawie liczne dokumenty urzędowe dopuszczone jako dowód w sprawie w sposób niewątpliwy potwierdzają okoliczność zamieszkiwania W. S. w dniu wybuchu II wojny światowej na obecnym terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, w miejscowości O. Do tych dokumentów Minister zaliczył: zaświadczenie Litewskiego Centralnego Archiwum Państwowego z [...] marca 2008 r. z którego wynika, że W. S. był [...] i zamieszkiwał w O., podanie W. S. do pisarza hipotecznego przy Sądzie Okręgowym w Wilnie z 2 czerwca 1936 r., nr 270, pismo Archiwum Państwowego w Katowicach z 13 października 2009 r. sporządzone na podstawie domowej książki meldunkowej ul. [...] O. z lat 1937-1951 oraz pismo Sądu Rejonowego, Wydziału V Ksiąg Wieczystych w O. z 29 czerwca 2010 r., z którego wynika, że W. S. w okresie od stycznia 1933 r. do października 1960 r. wykonywał zawód [...] w O., o czym świadczą przechowywane w zasobach archiwalnych tamtejszego Sądu oryginały aktów notarialnych.
Na podstawie tych dokumentów Minister ustalił, że W. S. nie repatriował się na obecne terytorium Rzeczypospolitej Polskiej w trybie tzw. układów republikańskich. Nie została spełniona również przesłanka określona w art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r., czyli opuszczenie byłego terytorium RP na skutek innych okoliczności związanych z wojną. Z zebranych w sprawie dowodów wynika bowiem, że W. S. dobrowolnie opuścił byłe terytorium RP w latach trzydziestych XX wieku. W dniu wybuchu drugiej wojny światowej zamieszkiwał i pełnił funkcję [...] w O. Zatem wniosek o potwierdzenie prawa do rekompensaty nie zasługuje na uwzględnienie nie tylko ze względu na niespełnienie przesłanki zamieszkiwania w dniu 1 września 1939 r. przez W. S. na byłym obszarze Państwa Polskiego, ale również z powodu nieopuszczenia byłego terytorium RP z przyczyn określonych w art. 1 ustawy z dna 8 lipca 2005 r., tj. nie repatriowania się w trybie tzw. układów republikańskich, bądź z uwagi na tzw. inne okoliczności związane z wojną w rozumieniu ust. 2 tegoż artykułu, bowiem W. S. w latach trzydziestych XX wieku przebywał już na obecnym terytorium RP.
Oprócz tego, w ocenie organu, całokształt zebranego materiału dowodowego świadczy o dobrowolnym opuszczeniu tzw. Kresów Wschodnich przez W. S. na długo przed wybuchem II wojny światowej. Minister podkreślił, że okoliczność zamieszkiwania w danej miejscowości należy rozpatrywać z punktu widzenia wystąpienia dwóch elementów: obiektywnego "corpus" czyli faktycznego, stałego i trwałego przebywania w danym miejscu oraz subiektywnego "animus" czyli uzewnętrznionego zamiaru, woli takiego pobytu. O stałości pobytu osoby fizycznej na danym terytorium (corpus) decyduje przede wszystkim takie przebywanie tej osoby, które ma cechy założenia tam ośrodka swoich osobistych i majątkowych interesów. Corpus musi więc mieć charakter obiektywnie sprawdzalnej aktywności życiowej danej osoby, a dotyczącej życia rodzinnego, zawodowego i społecznego.
Z kolei animus musi być wystarczająco uzewnętrzniony w postaci określonych zachowań psychofizycznych oraz czynności prawnych (administracyjnych, pracowniczych, cywilnoprawnych, rodzinnoprawnych). Nie wystarczy więc, w tej mierze, jedynie złożenie oświadczenia przez zainteresowaną osobę. Przyjmuje się, że oba te elementy muszą występować łącznie. Dla ustalenia miejsca zamieszkania nie wystarczy zatem ani samo zamieszkiwanie w sensie fizycznym, jednak bez zamiaru stałego pobytu, choćby zamieszkiwanie trwało przez dłuższy czas, ani sam zamiar stałego pobytu w danej miejscowości niepołączony z przebywaniem w tej miejscowości.
Zatem o miejscu zamieszkania rozstrzyga zawsze całokształt okoliczności wskazujących na zejście się stanu faktycznego przebywania z zamiarem takiego przebywania. Tak więc zamiar stałego pobytu w danej miejscowości nie stanowi o zamieszkaniu, lecz musi być połączony z przebywaniem w danej miejscowości i to z takim przebywaniem, które ma cechy założenia tam ośrodka swoich osobistych i majątkowych interesów. Jednakże zamiar stałego pobytu nie jest jednoznaczny z pragnieniem dożywotniego lub co najmniej długotrwałego pozostawania w danej miejscowości. Przy czym zgodnie z art. 25 Kc miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której ona przebywa z zamiarem stałego pobytu. Ustalenie tego zamiaru powinno być oparte o kryteria zobiektywizowane. O zamieszkiwaniu w jakiejś miejscowości można mówić więc wówczas, gdy występujące okoliczności pozwalają przeciętnemu obserwatorowi na wyciągnięcie wniosków, że określona miejscowość jest głównym ośrodkiem działalności danej dorosłej osoby fizycznej.
Ponadto miejscowość, w której pracownik jest zatrudniony, lecz która nie jest jego stałym miejscem zamieszkania staje się nią z chwilą zamieszkania w tej miejscowości wspólnie z małżonkiem. W świetle powyższego zamiar stałego pobytu musi być określony na podstawie obiektywnych, możliwych do stwierdzenia okoliczności. Do jego wyrażenia wystarczy, że wynika on dostatecznie z zachowania danej osoby, a nie jedynie z deklaracji. Zatem o powzięciu zamiaru stałego pobytu świadczą okoliczności, na podstawie których uzasadnione jest ustalenie, że w danej miejscowości koncentruje się w danym czasie centrum życiowe osoby fizycznej, przejawiającej tam aktywność rodzinną i zawodową. Nieistotna dla ustalenia zamiaru stałego pobytu jest natomiast okoliczność, czy osoba fizyczna planuje długotrwałe przebywanie w danej miejscowości.
Reasumując organ podniósł, że ośrodkiem spraw życiowych dla W. S. w okresie przed wybuchem II wojny światowej i w czasie okupacji był O., gdzie wykonywał on zawód [...]. Wobec czego trudno uznać, że jego pobyt w O. miał charakter chwilowy i wykluczający stwierdzenie istnienia "korpus" jako faktycznego, stałego i trwałego przebywania w danym miejscu.
Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi R. N. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji jak i decyzji Wojewody Małopolskiego, zarzucił naruszenie:
- 1. art. 3 i art. 2 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej na skutek błędnego przyjęcia przez organy administracji obu instancji, że w odniesieniu do W. S. nie zaistniały przesłanki uzasadniające przyznanie R. N. prawa do mienia zabużańskiego, co jednocześnie doprowadziło do niewłaściwego zastosowania tych przepisów oraz art. 6 ust. 4 pkt 2 tej ustawy, jak również do braku zastosowania przesłanek z art. 1 tego aktu normatywnego, co miało istotny wpływ na wydanie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] października 2010 r., oraz
- 2. art. 7, art. 8, art. 10 § 1, art. 75-77, art. 78 § 1 i art. 80 K.p.a., na skutek pominięcia przez organy administracji obu instancji istotnych w przedmiotowej sprawie dowodów, co doprowadziło do sprzeczności ustaleń poczynionych przez te organy w zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym, co również miało istotny wpływ na wydanie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji z [...] października 2010 r.
W uzasadnieniu złożonej skargi R. N. przytoczył argumenty potwierdzające naruszenie powyższych przepisów i podniósł, że W. S. był [...], który swój zawód, w różnych jego odsłonach ([...]), wykonywał m.in. w Pińsku, Bereźnie oraz w O. Poprzednik prawny skarżącego był osobą wybitną i żądną nowych wyzwań, dlatego też, z braku innych propozycji, zmuszony był szukać interesującej go pracy również z dala od domu, tj. S. Pomimo okoliczności, że swego czasu wykonywał zawód [...] w O., był w dalszym ciągu związany, zarówno faktycznie jak i emocjonalnie (corpus i animus), z nieruchomością położoną w S., a stanowiącą jego dziedzictwo i dorobek wielu pokoleń rodziny S. Zmuszony przez niesprzyjające okoliczności do piastowania stanowisk z dala od domu, powracał tam tak często, jak tylko było to możliwe, bowiem S. stanowiły bez wątpienia miejsce, w którym zamieszkiwał z wolą stałego tam pobytu, natomiast inne miejscowości, takie jak np. O., były jedynie miejscem świadczenia przez niego pracy.
Ponadto z przekazów rodzinnych R. N. nabył wiedzę o tym, że w dniu 1 września 1939 r. W. S. zamieszkiwał w swoim majątku w S., a opuścić go musiał wskutek wojny. Zebrane w przedmiotowym postępowaniu dokumenty nie stoją, w ocenie skarżącego, w sprzeczności z powyższymi twierdzeniami, a wręcz przeciwnie, potwierdzają je. Dodatkowo zdaniem skarżącego orzeczenie Państwowego Urzędu Repatriacyjnego w Legnicy z [...] lutego 1945 r. stanowi dowód na potwierdzenie, że W. S. był obywatelem polskim i opuścił byłe terytorium Rzeczypospolitej Polskiej na skutek repatriacji.
W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej pddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wydając powołany na wstępie wyrok wskazał, że materialnoprawną podstawę rozpatrywania wniosku stanowiły przepisy ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej. Wyjaśnił komu i w jakich przypadkach prawo do rekompensaty przysługuje. Następnie Sąd I instancji stwierdził, że kwestią niesporną jest fakt pozostawienia poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej przez poprzednika prawnego skarżącego W. S. nieruchomości położonej w miejscowości S., powiat S., województwo wileńskie. Kwestią sporną jest natomiast ustalenie, czy W. S. w dniu 1 września 1939 r. zamieszkiwał na byłym terytorium Rzeczypospolitej Polskiej oraz czy opuścił je w związku z wojną rozpoczętą w 1939 r., w wyniku wypędzenia z byłego terytorium RP, lub zmuszenia go do opuszczenia byłego terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z powodu innych okoliczności związanych z wojną rozpoczętą w 1939 r. W związku z tak postawionym pytaniem Sąd I instancji podniósł, że ustawa o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej nie wyjaśnia, co należy rozumieć pod pojęciem "zamieszkiwanie".
Z tych też względów, w tej kwestii, zdaniem Sądu, należy się odnieść do art. 25 Kodeksu cywilnego, który stanowi, że miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. Podstawową zatem kwestią rozstrzygającą zasadność zgłoszonych roszczeń było ustalenie przez organy orzekające, ponad wszelką wątpliwość, że skarżący nie ma racji, a fakt zamieszkiwania przez W. S. w O. oznaczał w rzeczywistości przeniesienie, jeszcze przed wybuchem II wojny światowej, jego centrum życiowego do tego miasta, a działanie to łącząc razem dwa elementy: fizyczne przebywanie w danej miejscowości (corpus) z zamiarem, wolą stałego tam pobytu (animus). Samo potwierdzenie przez organ odpowiednimi dokumentami faktu zameldowania w danej miejscowości, nie jest wystarczającym dowodem mogącym rozstrzygać tę kwestię. Z zameldowaniem nie jest bowiem związane domniemanie, że określa ono miejsce zamieszkania.
W ocenie Sądu, organ orzekając w sprawie nie wywiązał się należycie z obowiązku prawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy. Nie usunął bowiem istotnych i podnoszonych w treści złożonego odwołania wątpliwości powstałych na tle zebranego w sprawie materiału dowodowego. Ponadto Sąd stwierdził, że w sprawie niezbędne jest dodatkowe wyjaśnienie kwestii istotnych dla prawidłowego ustalenia rzeczywistego stanu faktycznego. Wobec podnoszonych przez stronę zarzutów zasadne jest, aby w dodatkowym postępowaniu wyjaśniającym organ zbadał i wyjaśnił sytuację rodzinną W. S. i w tym świetle ocenił, gdzie w 1939 r. znajdowało się jego centrum życiowe. W tym celu organ winien zebrać dowody, które będą dokumentować rzeczywisty stan cywilny W. S. w okresie do 1945 r., fakt posiadania przez niego dzieci, a przede wszystkim pozwolą ustalić miejsce zamieszkania najbliższej rodziny W. S. Jak bowiem wynika z akt sprawy nadal sporna i nierozstrzygnięta pozostaje kwestia, czy O. stanowił jedynie miejsce pracy i zameldowania W. S., czy było to miejsce jego stałego zamieszkania, w którym koncentrowało się jego centrum życiowe, czy też miejscem tym (centrum życiowym) była nabyta przez niego przed wojną nieruchomość położona w S., czyli miejscowości, w której się urodził i w której przebywali co najmniej jego rodzice.
W ocenie Sądu, ustalenia te będą miały decydujące znaczenie dla rozstrzygnięcia powstałego sporu. Zdaniem Sądu, co do zasady, centrum życiowe osoby, która na swoim utrzymaniu posiada rodzinę, jest w tej miejscowości, w której przebywa (zamieszkuje, jest zameldowana) jego rodzina (np. rodzice, żona, konkubina, dzieci) i to niezależnie od miejsca pracy tej osoby. Ponadto Sąd zobowiązał Ministra do analizy możliwości i skuteczności wskazania R. N. jedynie przez K. N. jako osoby uprawnionej do rekompensaty w świetle przepisów art. 3 ust. 2 oraz art. 4 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. a także złożonych wcześniej przez spadkobierców W. S. (w tym i R. N.) oświadczeń o wskazaniu osoby uprawnionej do otrzymania rekompensaty.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Minister Skarbu Państwa, zarzucając mu naruszenie:
- 1. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. oraz w zw. z art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, poprzez nienależyte przeprowadzenie kontroli i bezzasadne zarzucenie organowi niewłaściwego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w kwestii ustalenia miejsca zamieszkania W. S. w dniu 1 września 1939 r. oraz niewłaściwej oceny materiału dowodnego w sytuacji, gdy organ prowadził postępowanie wyjaśniające na tą okoliczność mimo, iż ciężar dowodu spoczywa na stronie i to ją obciążają negatywne konsekwencje nieudowodnienia konkretnych przesłanek,
- 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 7, art. 77 § 1, oraz art. 80 K.p.a. poprzez błędne uznanie, iż Minister Skarbu Państwa w sposób niepełny, rozpatrzył odwołanie, a w konsekwencji nieprawidłowo ustalił rzeczywisty stan faktyczny sprawy, czym naruszył obowiązujące przepisy postępowania administracyjnego, tj. art. 7, art. 77 § 1, oraz art. 80 K.p.a., co skutkowało uchyleniem przez Sąd decyzji Ministra Skarbu Państwa z [... ] stycznia 2011 r.,
- 3. art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw.
z art. 6 ust 1 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, poprzez brak skonfrontowania zarzutów skargi z granicami sprawy, wyznaczonymi również przepisem art. 6 ust 1 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r., który w zakresie postępowania stanowi lex specialis w stosunku do przepisów K.p.a. i z którego bezsprzecznie wynika, że to na stronie spoczywa ciężar dowodu.
Wskazując na powyższe Minister Skarbu Państwa wnosił o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi R. N. na decyzję Ministra Skarbu Państwa z [... ] stycznia 2011 r. oraz o zasądzenie od skarżącego R. N. na rzecz Ministra Skarbu Państwa kosztów postępowania według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Minister Skarbu Państwa podniósł, że w jego ocenie rozstrzygnięcie Sądu I instancji jest nieprawidłowe i wskazał, że w sprawach zabużańskich ciężar dowodu spoczywa na stronie. Konieczność załączenia do wniosku dowodów na poparcie przesłanek warunkujących potwierdzenie prawa do rekompensaty, w tym i miejsca zamieszkania właściciela mienia, wynika z art. 6 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. i spoczywa na stronie, a zatem niewskazanie danej okoliczności obciąża wyłącznie stronę. Ponadto kasator podniósł, że strona nie może oczekiwać, że organ administracji publicznej, niejako w jej interesie, dysponując już określonym materiałem dowodowym, będzie poszukiwał jeszcze innych dowodów, które prowadziłyby do obalenia ustaleń dokonanych na podstawie już zgromadzonych dowodów. Z tego też względu nie można zobowiązywać organu do zastosowania korzystnych dla strony domniemań faktycznych, na co może wskazywać uzasadnienie zaskarżonego wyroku.
Minister Skarbu Państwa podał, że w decyzji przedstawił dowody oraz przyczyny dla nie mógł przyjąć, że W. S. zamieszkiwał w dniu 1 września 1939 r. na terenie Kresów Wschodnich i uznał, iż więcej argumentów przemawia za O., jako miejscem zamieszkania właściciela mienia. Wyjaśnił, że dokonana w sprawie swobodna ocena dowodów musi opierać się również na konsekwencjach płynących z art. 6 ust 1 ustawy, tzn. jeżeli bowiem strona nie przedłożyła dowodów na zamieszkiwanie w dniu 1 września 1939 r. na Kresach Wschodnich a organ, mimo przeprowadzonego postępowania, nie zebrał dowodów potwierdzających tą okoliczność, to zarzuty Sądu co do nienależytego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego i błędnej oceny dowodów, są bezzasadne.
W ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, Sąd i instancji wykroczył poza kompetencję przyznaną mu w przepisach art. 1 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych. Zamiast bowiem dokonać kontroli działalności organu administracji publicznej, wystąpił w roli organu "III instancji" tłumacząc na korzyść strony konsekwencję nieudowodnienia przez nią przesłanki miejsca zamieszkania na dzień 1 września 1939 r., chcąc tym samym skłonić organ do zmiany, dokonanej zgodnie z wymogami stawianymi w art. 80 K.p.a., oceny zebranych w sprawie dowodów.
Wnoszący skargę kasacyjną nie zgodził się z poglądem Sądu I instancji, że organ odwoławczy mając wątpliwości co do okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, powinien był albo przeprowadzić postępowanie dowodowe uzupełniające bądź też uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Przeprowadzone postępowanie dowodowe w sposób jednoznaczny, zdaniem kasatora, wykazało, iż miejscem zamieszkania W. S. od lat 30 XX wieku był O. Organ w uzasadnieniu decyzji szczegółowo wymienił dowody z dokumentów urzędowych świadczące o tym fakcie. Dowody te są spójne i wiarygodne. Potwierdzają, że od lat 30 XX wieku do 1960 r., czyli do chwili śmierci, W. S. mieszkał i pracował z zamiarem stałego pobytu w O. O stałym pobycie decyduje zwłaszcza topograficzne powiązanie istniejące między miejscowością, w której dana osoba przebywa a jej pracą, tj. zakładem pracy.
Zamiar stałego pobytu nie jest jednoznaczny z pragnieniem dożywotniego lub co najmniej długotrwałego pozostawania w danej miejscowości. Przez termin "zamiar" należy pojmować nie wolę wewnętrzną, ale wolę dającą się określić na podstawie obiektywnych możliwych do stwierdzenia okoliczności. Odczuwanie sentymentu do miejsca spędzenia młodzieńczych lat nie może decydować o przyjęciu, iż to miejsce jest miejscem zamieszkania danej osoby, nawet jeżeli ta osoba w odległej przyszłości planowała powrót do gospodarstwa w S. Dodatkowo kasator podniósł, że przywiązanie emocjonalne nie ma wpływu na ustalenie, że corpus (przebywanie w określonej miejscowości) i animus (wola, zamiar stałego pobytu) W. S. związane były z O. Utrzymywanie więzi z poprzednim miejscem zamieszkania nie stanowi przesłanki do przyjęcia, że miejscem zamieszkania W. S. były S., tj. miejsce położenia nieruchomości.
Reasumując wnoszący skargę kasacyjną podniósł, że w sposób wyczerpujący zgromadził i rozpatrzył materiał dowodowy. R. N. nie przedstawił żadnych nowych dowodów na poparcie swoich twierdzeń. W związku z tym, w oparciu o art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej ciężar dowodów w sprawie zabużańskiej spoczywa w głównej mierze na stronie postępowania. Jeżeli zatem strona nie udowodni konkretnej okoliczności, to jej niewykazanie obciąża stronę a nie organ.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
Zgodnie z art. 183 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej jako P.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu badając jedynie, czy w sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania, które w niniejszej sprawie nie występują. Wynikająca z powyższego przepisu zasada związania granicami skargi kasacyjnej oznacza, że Sąd jest związany wnioskiem skarżącego wynikającym ze skargi kasacyjnej, określającym przedmiot zaskarżenia oraz podstawy zaskarżenia z art. 174 P.p.s.a. Wskazane w tym przepisie podstawy zaskarżenia determinują kierunek działalności kontrolnej Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Dla niniejszej sprawy zasadnicze znaczenie ma okoliczność, że podstawą odmowy potwierdzenia prawa do rekompensaty było w szczególności zastosowanie art. 2 pkt 1 ustawy realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. nr 169, poz. 1418 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem prawo do rekompensaty przysługuje właścicielowi nieruchomości pozostawionych poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, który w dniu 1 września 1939 r. był obywatelem polskim, zamieszkiwał w tym dniu na byłym terytorium Rzeczypospolitej Polskiej oraz opuścił je z przyczyn, o których mowa w art.
1. Powołany przepis, wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 23 października 2012 r., sygn. akt Sk 11/12 (Dz. U. z 2012 r., poz. 1195), w zakresie, w jakim uzależnia prawo do rekompensaty od zamieszkiwania 1 września 1939 r. na byłym terytorium Rzeczypospolitej Polskiej został uznany za niezgodny z art. 64 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP (prawo do równej ochrony praw majątkowych w związku z zasadą proporcjonalności w ograniczeniu ochrony konstytucyjnych wolności i praw). Jednocześnie Trybunał Konstytucyjny orzekł, że ww. przepis we wskazanym zakresie utraci moc obowiązującą z upływem 18 miesięcy od dnia ogłoszenia wyroku w Dzienniku Ustaw. Zgodnie z art. 190 ust. 3 Konstytucji, wyrok Trybunału Konstytucyjnego wszedł w życie w dniu jego ogłoszenia w Dzienniku Ustaw, tj. 30 października 2012 r. (Dz. U. z 2012 r., poz. 1195).
Zgodnie z uchwałą 7 sędziów NSA z 7 grudnia 2009 r., I OPS 9/09 (publ. https://cbois.nsa.gov.pl) w sytuacji, w której po wniesieniu skargi kasacyjnej Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności z Konstytucją przepisu, na podstawie którego zostało wydane zaskarżone orzeczenie, NSA powinien zastosować bezpośrednio przepisy art. 190 ust. 1 i 4 Konstytucji i uwzględnić wyrok Trybunału, nie będąc związanym granicami skargi kasacyjnej.
Sytuacja, do której odnosi się powyższa uchwała, występuje w sprawie niniejszej. Przepis, którego niekonstytucyjność stwierdził Trybunał Konstytucyjny w przywołanym wcześniej wyroku, był elementem podstawy prawnej zaskarżonego wyroku WSA w Warszawie. Nadto wyrok Trybunału Konstytucyjnego został wydany już po wniesieniu skargi kasacyjnej przez Ministra Skarbu Państwa. Dlatego też Naczelny Sąd Administracyjny był zobowiązany - niezależnie od podstaw kasacyjnych wskazanych przez Ministra Skarbu Państwa i ich uzasadnienia, do dokonania oceny zaskarżonego wyroku z uwzględnieniem skutków prawnych wskazanego powyżej wyroku Trybunału Konstytucyjnego.
Z uwagi na okoliczność, że zgodnie z wyrokiem TK z 23 października 2012 r., SK 11/12 utrata mocy obowiązującej art. 2 pkt 1 ustawy o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawania nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej ma nastąpić z upływem 18 miesięcy od dnia ogłoszenia wyroku w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej, w pierwszej kolejności zasadnym jest odniesienie się do tej kwestii.
Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 13 marca 2007 r., K 8/07 (Dz. U. nr 48, poz. 327) zaprezentował stanowisko, zgodnie z którym, pomimo iż utrata mocy obowiązującej norm uznanych za niekonstytucyjne następuje z datą ogłoszenia wyroku Trybunału Konstytucyjnego w Dzienniku Ustaw, to już sam fakt ogłoszenia wyroku przez Trybunał Konstytucyjny, po przeprowadzeniu postępowania kontrolnego, nie jest pozbawiony prawnego znaczenia dla postępowań toczących się przed organami administracyjnymi lub sądami na tle przepisów dotkniętych niekonstytucyjnością. Już bowiem z momentem publicznego ogłoszenia wyroku (co jest zawsze wcześniejsze niż moment derogacji niekonstytucyjnego przepisu przez promulgację wyroku) następuje uchylenie domniemania konstytucyjności kontrolowanego przepisu. Powoduje to, że organy stosujące przepisy uznane za niekonstytucyjne albo w okresie odroczenia wejścia w życie wyroku Trybunału, albo z uwagi na zasady intertemporalne, albo np. z uwagi na posiłkowanie się zasadą tempus regit actum, powinny uwzględniać fakt, że chodzi o przepisy pozbawione domniemania konstytucyjności.
Obowiązek taki należy wyprowadzić z zasady bezpośredniego stosowania Konstytucji wynikającej z art. 8 ust. 2 Konstytucji RP. Ocena sytuacji i wybór środka naprawczego, który winien być w tym względzie zastosowany, należy jednak do organu stosującego prawo.
W razie odroczenia terminu utraty mocy niekonstytucyjnego aktu normatywnego, organ rozpoznając i rozstrzygając sprawę w toku instancji powinien uwzględnić, przy wykładni niekonstytucyjnego przepisu prawa, działanie na korzyść strony (zob. B. Adamiak, Zgodność aktu normatywnego z Konstytucją, umową międzynarodową lub ustawą - jako przesłanka prawidłowości decyzji administracyjnej, Przegląd Sądowy 2007, nr 1, s. 13 i nast).
Sądy administracyjne - w zależności od okoliczności konkretnej sprawy - mają natomiast kompetencję do odmowy zastosowania takiej normy, niezależnie od tego, że przepis, który był przedmiotem orzeczenia Trybunału, formalnie pozostaje elementem systemu prawa. Sąd staje przed możliwością wyboru takiego środka i kierunku działania, który, uwzględniając przedmiot niekonsytutcyjnej regulacji, charakter tej niezgodności z konkretnym wzorcem konstytucyjnym (zasadami, wartościami), motywy, z powodu których Trybunał skorzystał z klauzuli odroczenia, a także okoliczności konkretnej sprawy i konsekwencje stosowania lub odmowy zastosowania niekonstytucyjnego przepisu, najpełniej umożliwi osiągnięcie rezultatu najbliższego wykładni i stosowaniu prawa zgodnie z Konstytucją RP (zob. R. Hauser, J. Trzciński, Prawotwórcze znaczenie orzeczeń Trybunatu Konstytucyjnego w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Warszawa 2008, str. 67 i nast).
Innymi słowy, utratę mocy obowiązującej przepisu należy odróżnić od sfery stosowania przepisu, który został uznany za niezgodny z Konstytucją.
W związku z obaleniem domniemania zgodności z Konstytucją art. 2 pkt 1 ustawy o realizacji prawa do rekompensaty, konieczne jest ustalenie, czy zastosowanie tego przepisu w przedmiotowej sprawie, da się pogodzić z ochroną wartości konstytucyjnie chronionych (w szczególności zasad wynikających z klauzuli demokratycznego państwa prawnego, a także wolności lub praw człowieka i obywatela).
W świetle art. 190 ust. 4 Konstytucji orzeczenie przez Trybunał Konstytucyjny niezgodności z Konstytucją RP przepisu, który był elementem podstawy prawnej decyzji administracyjnej, umożliwia wzruszenie takiej decyzji i ponowne rozpoznanie sprawy na podstawie stanu prawnego zgodnego z Konstytucją. W takiej sytuacji uzasadnione jest odstąpienie od reguły ogólnej międzyczasowego prawa administracyjnego, tj. zasady tempus regit actum, zgodnie z którą, legalność decyzji administracyjnej powinna być badana na podstawie stanu prawnego obowiązującego w dniu jej wydania. Zmiana w stanie prawnym wynikająca z orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego uzasadnia konieczność przełamania powyższej zasady w konsekwencji rodzi potrzebę ponownego rozpoznania sprawy z pominięciem niekonstytucyjnej regulacji.
Mając na względzie przedstawione powyżej argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że w badanej sprawie nie istnieją istotne powody, dla których zachodziłaby konieczność zastosowania w niej niekonstytucyjnej normy wynikającej z art. 2 pkt 1 ww. ustawy. Jej zastosowanie doprowadziłoby natomiast do wydania orzeczenia naruszającego w sposób oczywisty konstytucyjną zasadę prawa do równej ochrony praw majątkowych w związku z zasadą proporcjonalności w ograniczaniu ochrony konstytucyjnych wolności i praw.
Jakkolwiek przywołany wyrok Trybunału Konstytucyjnego nie ma mocy wstecznej, to płynie z niego jednoznaczny wniosek, że norma o treści wskazanej w sentencji orzeczenia była już od momentu jej wejścia w życie niezgodna z prawem do równej ochrony praw majątkowych (art. 64 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 Konstyrucji RP). Niezgodność przepisu z Konstytucją, skutkująca wydaniem na podstawie takiego przepisu niekonstytucyjnych aktów indywidualnych (np. decyzji administracyjnych), jest pewnym stanem obiektywnym, istniejącym od chwili wejścia w życie przepisu, a zatem stosowanie tej normy w sprawach indywidualnych prowadziło - od samego początku jej obowiązywania - do wydawania decyzji naruszających Konstytucję.
Z tej perspektywy nie powinno budzić wątpliwości, że decyzje, którymi odmówiono skarżącemu prawa do rekompensaty, już w chwili ich wydania naruszały jego prawa podmiotowe, wynikające z art. 64 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji. I bez wpływu na powyższe jest okoliczność, że przepis, który doprowadził do naruszenia praw skarżącego w jego indywidualnej sprawie, nie utracił mocy obowiązującej.
Naczelny Sąd Administracyjny nie dostrzega wartości konstytucyjnych, których ochrona uzasadniałaby konieczność zastosowania w sprawie skarżącego przepisu ustawowego naruszającego jego prawa podmiotowe.
Mając powyższe względy na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że w sprawie, której przedmiotem jest potwierdzenie prawa do rekompensaty R. N., art. 2 pkt 1 ustawy o realizacji prawa do rekompensaty w zakresie, w jakim przepis ten uzależnia przyznanie rekompensaty od zamieszkiwania 1 września 1939 r. przez właściciela nieruchomości na byłym terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, nie powinien mieć zastosowania. Dla ustalenia, czy skarżącemu przysługuje prawo do rekompensaty jest zatem bez znaczenia, gdzie zamieszkiwał właściciel nieruchomości w chwili wybuchu II wojny światowej. Oznacza to, że wniosek o potwierdzenie prawa do rekompensaty powinien być rozpoznany ponownie, z pominięciem normy uznanej za niekonstytucyjną powołanym powyżej wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 23 października 2012 r.
Uwzględniając wskazane powyżej powody Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że pomimo tego, iż w zaskarżonym wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zastosował art. 2 pkt 1 ustawy o realizacji prawa do rekompensaty w zakresie, który został oceniony przez Trybunał Konstytucyjny jako niezgodny z Konstytucją, treść rozstrzygnięcia zawartego w tym wyroku, niezależnie od jego uzasadnienia odpowiada prawu. Ogłoszenie przywołanego powyżej wyroku TK uzasadnia bowiem konieczność ponownego rozpoznania sprawy przez organ administracji. W tych okolicznościach zbędne stało się badanie zasadności podstaw kasacyjnych wskazanych w skardze kasacyjnej Ministra Skarbu Państwa.
Mając wszystkie powyższe względy na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.