Uzasadnienie
Pismem z 20 maja 2015 r. A. S. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skargę na bezczynność Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w Kielcach działającego z upoważnienia Prezydenta Miasta Kielce, wskazując że od czerwca 2014r., a więc od ponad 11 miesięcy, prosiła o wznowienie postępowania z urzędu w sprawie o przyznanie dodatku mieszkaniowego na rodzinę S., przyznanego na wniosek ojca A. S. z dnia 23 listopada 2009r. (lokal przy ul. [...])", gdyż "przy wydaniu decyzji została pominięta w wyniku zaniedbań urzędników w MOPR-u oraz fałszywego oświadczenia rodziców". Podała też w skardze, że jej wniosek o wznowienie postępowania, po raz pierwszy zgłoszony w piśmie z 23 czerwca 2014 r., był przez nią ponawiany i każdorazowo ignorowany przez organ. Do skargi załączyła kopię pisma z 23 czerwca 2014 r., które zawiera wniosek o wydanie kopii wywiadu środowiskowego dotyczącego przyznania dodatku mieszkaniowego, a także prośbę o "uzupełnienie i sprostowanie" decyzji w sprawie dodatku jako wydanej w oparciu o fałszywe dane.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie wskazując, że pismo z 23 czerwca 2014 r. zostało potraktowane zgodnie z żądaniem jako wniosek o udostępnienie akt postępowania zakończonego wydaniem decyzji z 8 stycznia 2010 r. Wniosek o wznowienie został złożony 9 grudnia 2014 r. i nie mógł zostać rozpoznany ze względu na trwające postępowanie instancyjne w sprawie zażalenia, o czym stronę poinformowano, akta zwrócono 12 marca 2015 r. Na skutek powziętych informacji organ wznowił z urzędu postępowanie w dniu 8 kwietnia 2015 r., a w dniu 18 czerwca 2015 r. wydał decyzję, którą uchylono decyzję dotychczasową z 8 stycznia 2010 r. i rozstrzygnięto co do istoty sprawy. W dniu 22 czerwca 2015 r. wydano postanowienie o odmowie wznowienia postępowania z wniosku skarżącej z 9 grudnia 2014 r.
Zarządzeniem z dnia 23 lipca 2015r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wezwał skarżącą do wyjaśnienia, czy składała do organu wyższego stopnia – w trybie art. 37 § 1 k.p.a. – zażalenie na niezałatwienie w terminie przez Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej opisanej powyżej sprawy o wznowienie postępowania – w terminie 7 dni, pod rygorem odrzucenia skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 52 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r. poz. 270 ze zm. – dalej "p.p.s.a."). Wskazano w szczególności, że znajdujące się w aktach zażalenie z 5 grudnia 2014 r. zostało przez skarżącą wniesione ma postanowienie o odmowie przejrzenia akt i wykonania odpisów wydane w trybie art. 74 § 2 k.p.a.
W odpowiedzi z dnia 17 sierpnia 2015 r. A. S. wskazała, że domagając się weryfikacji decyzji z 2009 r. o przyznaniu dodatku mieszkaniowego, w istocie domagała się wznowienia postępowania, czego jednak Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach, rozpoznając środki zaskarżenia, nie uwzględniało. Upływ czasu uzasadnia zarzut bezczynności. Odnosząc się do wezwania Sądu strona stwierdziła, że składała zażalenie na bezczynność organu I instancji do SKO, bo składane przez nią środki zaskarżenia rozstrzygnięć organu I instancji odnosiły się do wszystkich jej próśb zawartych w pismach.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach postanowieniem z dnia 22 września 2015 r., sygn. akt II SAB/Ke 44/15, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. odrzucił skargę wskazując, że przed wniesieniem skargi do sądu na bezczynność organu nie zostały wyczerpane środki zaskarżenia z art. 37 § 1 k.p.a. Wniesione do organu wyższego stopnia zażalenia nie zostały złożone w trybie art. 37 k.p.a. i nie odnosiły się do zaskarżonej w niniejszej sprawie bezczynności organu w przedmiocie wznowienia postępowania w sprawie przyznania dodatku mieszkaniowego, dotyczyły bowiem:
- - zażalenie z dnia 19 lipca 2014r. (k-37 akt administracyjnych) – decyzji organu I instancji z dnia 30 czerwca 2014r. o odmowie przesłania żądanych przez A. S. dokumentów,
- - zażalenie z dnia z dnia 5 grudnia 2014r. (k-52 akt administracyjnych) – postanowienia organu I instancji z dnia 19 listopada 2014r. o odmowie umożliwienia A. S. przejrzenia akt i wykonania odpisów.
Sąd I instancji wskazał, że aby wyczerpać w niniejszej sprawie środki zaskarżenia, A. S. powinna wnieść zażalenie na niezałatwienie przez Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w Kielcach, działającego z upoważnienia Prezydenta Miasta Kielce, sprawy w przedmiocie wznowienia postępowania w sprawie przyznania dodatku mieszkaniowego w terminie, bądź przewlekłe prowadzenie postępowania w tym zakresie. Wówczas organ wyższego stopnia miałby prawną możliwość wydania postanowienia w trybie art. 37 § 2 k.p.a., bądź uznania zażalenie za nieuzasadnione. Dopiero wtedy zostałyby spełnione wymogi formalne niezbędne do wniesienia skargi na bezczynność organu w niniejszej sprawie. Wobec niespełnienia przez skarżącą powyższych wymogów, Sąd skargę odrzucił.
Od powyższego postanowienia skargę kasacyjną wniosła A. S., reprezentowana przez adwokata z urzędu, zarzucając naruszenie przepisów postępowania:
- 1) art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. poprzez jego zastosowanie pomimo, że skarżąca złożyła zażalenie z art. 37 k.p.a., a tym samym skarga była dopuszczalna ponieważ jest to środek zaskarżenia w rozumieniu art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a., co wynikało z błędnej oceny treści pism skarżącej z dnia 19 lipca 2014 r. i z dnia 5 grudnia 2014 r. i oceny charakteru pism ze względu na ich tytuł, pomimo, że z art. 7, 9, 61 § 1, 63 § 2 oraz art. 65 § 1 K.p.a. wynika, że dla oceny charakteru pisma strony znaczenie ma ocena celu działania strony przy uwzględnieniu całokształtu okoliczności sprawy, nawet jeśli strona wniosła podanie do organu niewłaściwego;
- 2) art. 141 § 4 w zw. z art. 167 p.p.s.a. poprzez ich błędne zastosowanie polegające na niewyjaśnieniu, dlaczego Sąd oparł się na literalnym brzmieniu tytułu, jaki strona nadała pismom z dnia 18 sierpnia 2014 r. i z dnia 5 grudnia 2014 r. i nieodniesieniu się do jego treści oraz do wyjaśnień skarżącej złożonych w wykonaniu wezwania sądu.
W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie według norm przepisanych kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, oświadczając, że koszty takie nie zostały opłacone w całości, ani w części.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że skarżąca spełniła wymóg formalny, jakim jest złożenie zażalenia w trybie art. 37 k.p.a. Wynika to z twierdzeń zawartych w piśmie strony z 5 grudnia 2014 r., skierowanym do SKO jako zażalenia na postanowienie MOPR. W piśmie tym strona podnosiła, że organ I instancji nie podejmuje żądanych działań, pomija milczeniem prośbę o wszczęcie od nowa zakończonego postępowania, co od 6 miesięcy stanowi o bezczynności. Strona stwierdzała też, że w związku z tym oczekuje, że osoba działająca w imieniu organu poniesie jakieś konsekwencje. Zarzucono w skardze kasacyjnej, że Sąd I instancji nie odniósł się do treści pism z dnia 19 lipca 2014 r. i 5 grudnia 2014 r., oceniając ich charakter poprzez nazwę nadaną im przez stronę. Tymczasem pisma te świadczą, że skarżąca spełniła wymóg wyczerpania środków zaskarżenia. Ustawodawca nie łączy żadnych negatywnych konsekwencji ani z wniesieniem pisma do niewłaściwego organu, ani z brakiem właściwego oznaczenia jego charakteru.
O procesowym charakterze pisma decyduje jego treść i ją należało ocenić pod kątem sformułowania zarzutu bezczynności. W szczególności pismo z 5 grudnia 2014 r. zawiera jasno sformułowany zarzut bezczynności organu I instancji. Sąd I instancji, jakkolwiek powołał się na pisma strony z 19 lipca 2014 r. i 9 grudnia 2014 r., skierowane do SKO, to nie przeanalizował ich treści
Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Stosownie do przepisu art.176 p.p.s.a skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej.
Skargę kasacyjną oparto na podstawie określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a, zarzucając naruszenie prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, polegający na bezpodstawnym odrzuceniu skargi i zaniechaniu merytorycznego jej rozpoznania. Kwestia sporna koncentruje się na tym, czy istotnie w pismach kierowanych przez skarżącą do organów znajduje się treść, którą można zakwalifikować jako zażalenie na bezczynność organu I stopnia w rozpoznaniu wniosku o wznowienie postępowania. Nie jest przy tym skuteczny zarzut, że Sąd I instancji nie odniósł się do wyjaśnień skarżącej złożonych w wykonaniu wezwania Sądu. Zostały one przytoczone w treści uzasadnienia postanowienia Sądu I instancji, który następnie odniósł się do treści pism powoływanych przez stronę. Niewątpliwie natomiast odpowiedź udzielona na wezwanie Sądu nie jest jasna i konkretna. Niski poziom komunikatywności pism kierowanych przez stronę, zarówno do Sądu, jak i organów, jest przyczyną kłopotów w ustaleniu treści jej oświadczeń.
Niemniej jednak Sąd I instancji bynajmniej nie stwierdził, że strona nie udzieliła żądanej odpowiedzi i nie odrzucił skargi na tej podstawie, jak też nie przyjął, że pismo z 17 sierpnia 2015 r., stanowiące odpowiedź na wezwanie Sądu, nie potwierdza wyczerpania środków zaskarżenia przed wniesieniem skargi. Sąd I instancji odniósł się do zgłoszonych w nim argumentów i rozważył, czy pisma, na jakie strona się powołała, świadczą o wyczerpaniu środków zaskarżenia. Sąd opisał, które pisma wziął po uwagę, stwierdził ich przedmiot i na tej podstawie odmówił ich uznania za zażalenia zgłoszone w trybie art. 37 k.p.a. W przekonaniu NSA wnioski te bynajmniej nie zostały przyjęte jedynie ze względu na nazwę nadaną pismom przez stronę, albowiem Sąd I instancji określił ich przedmiot poprzez wskazanie czego dotyczyły i w jakiej sprawie zostały zgłoszone, w jakim postępowaniu. Nie jest zatem zasadny zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., albowiem uzasadnienie zaskarżonego postanowienia pozwala na rekonstrukcję i weryfikację stanowiska Sądu I instancji.
Nie mógł także wywrzeć skutku zarzut odnoszący się do art. 167 p.p.s.a., przepis ten nakazuje bowiem odpowiednie stosowanie przepisów rozdziału o orzeczeniach sądowych do zarządzeń przewodniczącego, przedmiotem zaskarżenia nie jest jednak takie zarządzenie.
Przedmiotem oceny Sądu I instancji były dwa pisma skarżącej, z dnia 19 lipca 2014 r. i z 5 grudnia 2014 r. Ich charakter został przez Sąd I instancji ustalony prawidłowo. Zgodnie z art. 37 § 1 k.p.a., na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub na przewlekłe prowadzenie postępowania, służy stronie zażalenie do organu wyższego stopnia. Nie ma trudności w ustaleniu trybu działania strony, gdy powołuje ona podstawę prawną swego działania i formułuje precyzyjne zarzuty. W niniejszym przypadku stan taki nie ma miejsca, w swych pismach z reguły skarżąca porusza wiele wątków, posługując się potoczną terminologią. Z tego względu konieczne jest podjęcie próby ustalenia treści żądań z uwzględnieniem tak twierdzeń zawartych w pismach, jak i kontekstu procesowego, w jakim są one kierowane do organu. Nie jest przy tym dopuszczalna w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, następcza racjonalizacja działań podejmowanych w przeszłości i przyjmowanie przez sąd znaczenia nadawanego takim działaniom przez stronę w wyniku późniejszych okoliczności, jak np. wezwanie do wykazania wyczerpania środków zaskarżenia.
Pismo strony z 19 lipca 2014 r. zostało skierowane do organu I instancji w związku z jego pismem z 30 czerwca 2014 r. informującym o braku podstaw do udostępnienia dokumentów sprawy o przyznanie dodatku mieszkaniowego, a wobec oznaczenia jako "zażalenie na decyzję o niewydaniu dokumentów", przesłane SKO i rozpoznane postanowieniem z [...] listopada 2014 r., którym na podstawie art. 134 k.p.a. stwierdzono niedopuszczalność zażalenia. Pismo strony z 19 lipca 2014 r. odnosi się do kwestii jej interesu prawnego i w żadnym zakresie nie stawia zarzutu bezczynności w rozpoznaniu wniosku o wznowienie postępowania. Sąd I instancji prawidłowo zatem zidentyfikował przedmiot żądania strony i zgłoszone zarzuty.
Pismo strony z 5 grudnia 2014 r. zostało określone jako zażalenie na postanowienie organu I instancji z [...] listopada 2014 r., nr [...], którym odmówiono skarżącej możliwości przejrzenia akt i wykonania odpisów w sprawie z wniosku A. S. z 27 listopada 2009 r. Zostało ono przesłane do SKO i rozpoznane postanowieniem z 3 marca 2015 r. uchylającym postanowienie organu I instancji i umarzającym postępowanie pierwszej instancji. W zażaleniu tym strona odnosiła się do kwestii swego interesu prawnego w sprawie o przyznanie dodatku mieszkaniowego. Wskazywała na posiadania tytułu do lokalu objętego wnioskiem i zarzucała, że organ I instancji pomija zgłaszane przez nią fakty związane z zamieszkiwaniem i tytułem do lokalu, a decyzja o przyznaniu dodatku została wydana bez tych okoliczności. Zarzuciła też, że już w czerwcu 2014 r. zwróciła się o sprostowanie błędnej decyzji ze stycznia 2010 r. i wydanie nowej, a więc o "wszczęcie zakończonego postępowania", ale mimo upływu 6 miesięcy organ I instancji pomija milczeniem jej wniosek o wszczęcie od nowa zakończonego postępowania, co stanowi "bezczynność organu na prośbę o wszczęcie od nowa zakończonego decyzją ostateczną postępowania".
Pismo to wpłynęło do Działu ds. Dodatków Mieszkaniowych 9 grudnia 2014 r., w tym samym dniu do tego działu wpłynął także wniosek skarżącej datowany 2 grudnia 2014 r., nawiązujący do udzielonej jej przez SKO informacji o sposobie zgłaszania wniosku o wznowienie postępowania, w którym skarżąca stwierdziła, że "wnosi o wznowienie postępowania zakończonego wydaniem decyzji ostatecznej" w przedmiocie dodatku mieszkaniowego z wniosku jej ojca na okres od grudnia 2009 r. do maja 2010 r. Równoczesne wniesienie obu pism, z których jedno zawiera wniosek o wznowienie określonego postępowania, a drugie jest zażaleniem na zindywidualizowane postanowienie wydane w innej kwestii, potwierdza prawidłowość kwalifikacji dokonanej przez Sąd I instancji. W uzasadnieniu zażalenia strona co prawda nawiązuje do tego, że bezskutecznie wnosi o sprostowanie błędnej decyzji i wydanie nowej, ale nie może to świadczyć o zamiarze złożenia zażalenia w trybie art. 37 k.p.a. na bezczynność w przedmiocie wznowienia, skoro strona ma świadomość, że jednocześnie taki wniosek o wznowienie dopiero składa.
Instytucja zażalenia z art. 37 k.p.a. ma służyć ochronie przed bezczynnością w sprawach skutecznie zawisłych przed organem. Twierdzenie skarżącej, że każde jej zażalenie składane do organu odnosiło się do wszystkich jej próśb i wniosków nie może skutkować przyjęciem, że w konsekwencji wywoływało ono wszelkie możliwe skutki procesowe, także poza zakresem konkretnego rozstrzygnięcia. Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł w konsekwencji podstaw do przyjęcia, że zebrany w sprawie materiał potwierdza wystąpienie przez stronę z zażaleniem w trybie art. 37 k.p.a. w sprawie objętej skargą do Sądu I instancji, co czyni zasadnym zastosowanie art. 58 ust. 1 pkt 6 p.p.s.a.
Mając na uwadze podane argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w związku z art. 182 § 1 i 2 p.p.s.a. oraz art. 2 ustawy z 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2015 r., poz. 658) orzekł jak w sentencji o oddaleniu skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącej wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 i 210 p.p.s.a mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym art. 258-261 p.p.s.a. Po zwrocie akt do sądu I instancji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach rozpozna wniosek pełnomocnika zawarty w skardze kasacyjnej.