Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 12 czerwca 2018 r. sygn. akt VII SA/Wa 2214/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę M.P. (dalej, jako: skarżący) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] w przedmiocie zatrzymania prawa jazdy kategorii B. Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Wnioskiem z dnia 22 grudnia 2016 r. Ośrodek Pomocy Społecznej w W. wystąpił do Starosty Powiatu W. o zatrzymanie M.P. prawa jazdy, w związku z bezskutecznością egzekucji świadczeń alimentacyjnych.
Starosta Powiatu W. w dniu [...] stycznia 2017 r. wydał decyzję o zatrzymaniu M.P. prawa jazdy kategorii B, dokument nr [...], druk nr [...], wydanego [...] lutego 2006 r. przez ten organ administracji. Jednocześnie organ nakazał zwrot prawa jazdy do ww. Urzędu.
Od powyższej decyzji skarżący wniósł odwołanie. Podniósł, że zostały pominięte pewne okoliczności faktyczne, m.in. to, że M.P. był w stałym kontakcie z organem egzekucyjnym, na rzecz którego cyklicznie reguluje należności tytułem alimentów.
Starosta Powiatu W. uznał, że odwołanie zasługuje na uwzględnienie i w [...] lutego 2017 r. uchylił decyzję o zatrzymaniu prawa jazdy z [...] stycznia 2017 r.
Następnie w celu wyjaśnienia ww. okoliczności 21 lutego 2017 r. organ wystąpił do Ośrodka Pomocy Społecznej w W. z zapytaniem czy wniosek z 20 grudnia 2016 r. o zatrzymanie prawa jazdy M.P. jest nadal aktualny. W piśmie, które wpłynęło do organu 21 kwietnia 2017 r. Ośrodek Pomocy Społecznej w W. poinformował, że M.P. nie utracił statusu dłużnika alimentacyjnego oraz przez okres ostatnich 6 miesięcy nie wywiązywał się z zobowiązań alimentacyjnych w kwocie nie niższej niż 50% bieżąco ustalonych alimentów, związku z czym wniosek o zatrzymanie prawa jazdy jest w dalszym ciągu aktualny. Strona została prawidłowo poinformowana o wszczęciu ww. postępowania oraz 24 kwietnia 2017 r. wezwana w trybie art. 10 k.p.a. w celu zapoznania się z projektem decyzji oraz z dotychczas zebranym materiałem dowodowym i ustosunkowania się co do jego treści. Wezwanie zostało doręczone stronie w 4 maja 2017 r. W aktach sprawy znajdują się również pisma z kancelarii adwokackiej adwokata P.S. dotyczące umorzenia postępowania w sprawie zatrzymania prawa jazdy oraz włączające do sprawy dowody wpłat potwierdzające uiszczenie przez M.P. alimentów.
W tych okolicznościach Starosta Powiatu W. decyzją z dnia [...] maja 2017 r. zatrzymał skarżącemu prawo jazdy. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ I instancji wskazał, że przepisy prawa nie pozwalają na odstąpienie od wydania decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy, gdy zostaną spełnione przesłanki wymienione w art. 5 ust. 5 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz. U. z 2017 r. poz. 489 ze zm.). Z wniosku z 20 grudnia 2016 r. oraz pisma z 18 kwietnia 2017 r. jednoznacznie wynika, że skarżący posiada status dłużnika alimentacyjnego uchylającego się od zobowiązań alimentacyjnych. Dołączone pokwitowania uiszczenia opłaty na rzecz alimentów nie mogą być brane pod uwagę, ponieważ Starosta jako organ orzekający o zatrzymaniu prawa jazdy nie może ponownie weryfikować sytuacji materialnej i osobistej dłużnika, skoro tego rodzaju okoliczności powinny być ustalane w odrębnym postępowaniu dotyczącym uznania dłużnika alimentacyjnego. Starosta jest związany wnioskiem o zatrzymanie prawa jazdy z 20 grudnia 2016 r., ponowionym w piśmie z 18 kwietnia 2017 r.
Decyzją z [...] lipca 2017 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O., utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.
W uzasadnieniu organ przywołał treść art. 5 ust. 3, ust. 3 b i ust. 5 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów i wskazał, że organ nie bada okoliczności uznania osoby za dłużnika alimentacyjnego, uchylającego się od zobowiązań alimentacyjnych, jest on bowiem związany ostateczną decyzją o uznaniu dłużnika za uchylającego się od zobowiązań alimentacyjnych oraz wnioskiem o zatrzymanie prawa jazdy. Decyzja wydana na podstawie art. 5 ust. 5 ustawy jest zatem decyzją związaną. Organ, wydając rozstrzygnięcie na podstawie tego przepisu, nie ma luzu decyzyjnego i w sytuacji wystąpienia wskazanych w nim przesłanek obowiązany jest wydać decyzję odpowiadającą treści regulacji zawartej w art. 5 ust. 5 ww. ustawy. Organ w tym postępowaniu nie bada okoliczności uznania osoby za dłużnika alimentacyjnego, uchylającego się od zobowiązań alimentacyjnych, jest on bowiem związany ostateczną decyzją o uznaniu dłużnika za uchylającego się od zobowiązań alimentacyjnych oraz wnioskiem o zatrzymanie prawa jazdy.
Z przedłożonego zaś w rozpatrywanej sprawie materiału dowodowego wynika, że organ właściwy dłużnika, tj. Dyrektor Ośrodka Pomocy Społecznej w W. dokonał wszczęcia odrębnego postępowania, po przeprowadzeniu którego wydał [...] sierpnia 2016 r. decyzję o uznaniu skarżącego za dłużnika alimentacyjnego uchylającego się od zobowiązań alimentacyjnych. Po nabyciu przez wskazaną decyzję cech ostateczności, organ ten skierował do Starosty wniosek o zatrzymanie prawa jazdy dłużnika alimentacyjnego - skarżącego.
Tym samym organ odwoławczy nie dopatrzył się podstaw do zakwestionowania legalności zaskarżonej decyzji Starosty w przedmiocie zatrzymania skarżącemu prawa jazdy.
Organ odwoławczy wskazał ponadto, że zgodnie z przepisem art. 5 ust. 6 ustawy, uchylenie decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy następuje na wniosek organu właściwego dłużnika skierowanego do starosty, gdy: 1) ustanie przyczyna zatrzymania prawa jazdy, o której mowa w ust. 3, oraz dłużnik alimentacyjny przez okres ostatnich 6 miesięcy wywiązał się w każdym miesiącu ze zobowiązań alimentacyjnych w kwocie nie niższej niż 50% kwoty bieżąco ustalonych alimentów lub 2) nastąpi utrata statusu dłużnika alimentacyjnego. Zatem, uchylenie przedmiotowej decyzji Starosty może nastąpić w odrębnym postępowaniu na wniosek organu właściwego dłużnika, tj. Dyrektora Ośrodka Pomocy Społecznej w W. skierowanego do Starosty gdy: dłużnik alimentacyjny umożliwi przeprowadzenie z nim przez OPS w W. wywiadu alimentacyjnego lub złoży oświadczenie majątkowe oraz przez okres ostatnich 6 miesięcy będzie wywiązał się w każdym miesiącu ze zobowiązań alimentacyjnych w kwocie nie niższej niż 50% kwoty bieżąco ustalonych alimentów.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję wniósł M.P., reprezentowany przez pełnomocnika.
W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko wcześniej prezentowane i wniósł o jej oddalenie.
Zaskarżonym wyrokiem Sąd I instancji skargę oddalił. Podniósł, że nie było rzeczą organu uprawnionego do zatrzymania prawa jazdy badanie czy skarżący wypełnił przez co najmniej ostatnich 6 miesięcy (cyklicznie co miesiąc) obowiązek uiszczania świadczeń alimentacyjnych w kwocie nie niższej niż 50% kwoty bieżąco ustalonych alimentów oraz czy zaistniały przesłanki uchylenia wobec skarżącego statusu dłużnika alimentacyjnego. Decyzja wydana na podstawie art. 5 ust. 5 ustawy z 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, jest decyzją o charakterze związanym, co oznacza, że organ nie ma żadnej możliwości innego rozstrzygnięcia sprawy jak tylko wydać decyzję o zatrzymaniu prawa jazdy. Brak jest podstaw do badania okoliczności dotyczących zasadności uznania skarżącego za uchylającego się od zobowiązań alimentacyjnych.
Uchylenie decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy na mocy przepisu art. 5 ust. 6 ww. ustawy wymaga spełnienia łącznego przesłanek - wystąpienia z wnioskiem organu właściwego dłużnika w sytuacji ustania przyczyn zatrzymania prawa jazdy, a więc wywiązania się z obowiązków wymienionych w ust. 3 art. 5 ustawy, wpłaty alimentów przez okres 6 miesięcy w kwocie wskazanej w pkt 1 ust. 6 art. 6 ustawy lub spełnienia okoliczności wymienionej w pkt 2 ust. 6 art. 5.
Sąd I instancji wskazał też, że skarżący przez wiele lat pozbawiony był kontaktów z dzieckiem, przez co nie mógł w należyty sposób wykonywać władzy rodzicielskiej, pozbawiony był całkowicie możności oddziaływania na rozwój i wychowanie dziecka wskazać należy, że nawet takie okoliczności nie zwalniają rodzica od łożenia na utrzymanie dziecka.
Także działania komornika sądowego, jak to określa skarżący, niezgodne z prawem, było w oczywisty sposób poza kontrolą w niniejszym postępowaniu.
Nadto Sąd uznał, że strona została prawidłowo zawiadomiona o wszczęciu postępowania, wezwana w trybie art. 10 k.p.a. w celu zapoznania się z projektem decyzji oraz z dotychczas zebranym materiałem dowodowym i ustosunkowania się co do jego treści, a jej pełnomocnik zajmował stanowisko w sprawie w toku postępowania administracyjnego.
Nie jest uzasadniony także zarzut naruszenia art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. - zaskarżona decyzja zapadła w wyniku prawidłowego ustalenia istotnych okoliczności sprawy. Z rozstrzygnięciem tym skarżący nie zgodził się i wywiódł skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:
- 1. naruszenie prawa materialnego w postaci art. 5 ust. 3b oraz ust. 5 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów poprzez ich błędną wykładnię w postaci błędnego przyjęcia założenia, że ww. przepisy stanowić mogą bezwzględną podstawę do zatrzymania prawa jazdy skarżącemu, w sytuacji, gdy nie jest on dłużnikiem uchylającym się od świadczeń alimentacyjnych, a jej wykonanie uniemożliwi kontynuowanie wykonywania obowiązku alimentacyjnego poprzez zatrzymanie prawa jazdy, z uwagi na fakt, że pozbawi skarżącego dochodów, co uniemożliwia spełnienie celu określonego w ustawie, w sytuacji gdy Sąd nawet nie dokonał weryfikacji czy decyzja o uznaniu skarżącego za dłużnika alimentacyjnego uchylającego się od zobowiązań alimentacyjnych jest prawidłowa, ostateczna, czy skarżącemu prawidłowo doręczono powyższe rozstrzygnięcie;
- 2. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, w postaci art. 1 i art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm., dalej, jako: P.p.s.a.), poprzez pominięcie w ramach sprawowanej przez Sąd I instancji kontroli działalności administracji niezgodności art. 5 ust. 5 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów z art. 2 Konstytucji RP oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji RP i oddalenie skargi pomimo oparcia przez organy obu instancji decyzji na niezgodnej z Konstytucją podstawie prawnej, co obligowało Sąd do uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia.
Mając powyższe na uwadze wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego zgodnie z ustawą.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono stosowna argumentację.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W pierwszej kolejności wskazać trzeba, że zgodnie z art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 1842, z późn. zm.) Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.
Zarządzeniem z dnia 6 sierpnia 2021 r. Przewodniczący Wydziału I Izby Ogólnoadministracyjnej NSA w oparciu o ww. przepis skierował niniejszą sprawę na posiedzenie niejawne, o czym zostały poinformowane strony postępowania.
Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.
Skarga kasacyjna okazała się pozbawiona usprawiedliwionych podstaw.
W myśl art. 5 ust. 3b ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, jeżeli decyzja o uznaniu dłużnika alimentacyjnego za uchylającego się od zobowiązań alimentacyjnych stanie się ostateczna, organ właściwy dłużnika kieruje wniosek do starosty o zatrzymanie prawa jazdy dłużnika alimentacyjnego, dołączając odpis tej decyzji. Zgodnie zaś z art. 5 ust. 5 ustawy na podstawie powyższego wniosku starosta wydaje decyzję o zatrzymaniu prawa jazdy.
Jak już wyjaśniał Sąd I instancji, treść powołanych wyżej przepisów wskazuje jednoznacznie, że decyzja wydana na podstawie art. 5 ust. 5 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów jest decyzją związaną. Oznacza to, że organ wydając decyzję na podstawie tego przepisu nie ma luzu decyzyjnego i w sytuacji wystąpienia wskazanych w nim przesłanek obowiązany jest wydać decyzję odpowiadającą treści regulacji zawartej w art. 5 ust. 5 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów. Organ orzekający o zatrzymaniu prawa jazdy nie może ponownie weryfikować sytuacji materialnej i osobistej dłużnika, skoro tego rodzaju okoliczności powinny być uprzednio ustalone w odrębnym postępowaniu, dotyczącym uznania za dłużnika alimentacyjnego. Jest on związany ostateczną już decyzją o uznaniu dłużnika za uchylającego się od zobowiązań alimentacyjnych oraz wnioskiem o zatrzymanie prawa jazdy. Nie ma zatem racji skarżący kasacyjnie zarzucając Sądowi I instancji naruszenie ww. przepisów poprzez brak "weryfikacji czy decyzja o uznaniu skarżącego za dłużnika alimentacyjnego uchylającego się od zobowiązań alimentacyjnych jest prawidłowa, ostateczna, czy skarżącemu prawidłowo doręczono powyższe rozstrzygnięcie". Te kwestie nie mogą być rozstrzygane w odrębnym postępowaniu jakim jest postępowanie w przedmiocie zatrzymania prawa jazy dłużnikowi alimentacyjnemu.
Okoliczności powoływane przez skarżącego kasacyjnie zmierzają w istocie do podważenia zasadności wydania decyzji stwierdzającej, iż jest on dłużnikiem alimentacyjnym uchylającym się od zobowiązań. Tymczasem kwestie te wykraczają poza granice rozpoznawanej sprawy.
Jak ustalono w niniejszym postępowaniu, Burmistrz W. decyzją z dnia [...] sierpnia 2016 r. uznał skarżącego kasacyjnie za dłużnika alimentacyjnego uchylającego się od zobowiązań alimentacyjnych. Decyzja ta jest ostateczna. Z tego względu Ośrodek Pomocy Społecznej w W. wystąpił do Starosty Powiatu W. o zatrzymanie skarżącemu prawa jazdy. Skoro przesłankami podlegającymi badaniu w postępowaniu w przedmiocie zatrzymania prawa jazdy, są: wydanie ostatecznej decyzji o uznaniu danej osoby za dłużnika alimentacyjnego, uchylającego się od zobowiązań alimentacyjnych, oraz wystąpienie przez właściwy organ z wnioskiem do starosty (prezydenta miasta) o zatrzymanie prawa jazdy dłużnikowi alimentacyjnemu, to stwierdzić należy, iż w tej sprawie zostały one spełnione. Prawidłowo Sąd I instancji ocenił, że zaskarżona decyzja, wydana na podstawie art. 5 ust. 3b i ust. 5 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, odpowiada prawu.
Jednocześnie Naczelny Sąd Administracyjny rozumie także stanowisko skarżącego kasacyjnie, że pozbawienie go prawa jazdy stanowi znaczące utrudnienie dla jego życia osobistego i zawodowego, jednakże należy pamiętać, że środek w postaci zatrzymania prawa jazdy nie dotknąłby dłużnika, gdyby wypełniał on nałożony prawem obowiązek tj. obowiązek alimentacji. Zatrzymanie prawa jazdy jest środkiem, który ma zmusić zobowiązanego do wypełniania ciążących na nim zobowiązań i jako taki znajduje swoje umocowanie w przepisach rangi ustawowej.
Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się naruszenia przez Sąd I instancji przepisów prawa materialnego ani też przepisów postępowania, ani także niezgodności art. 5 ust. 5 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów z art. 2 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw.