Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 10 listopada 2010 r., sygn. akt I SA/Wa 821/10 oddalił skargę Miasta Stołecznego Warszawy na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] marca 2010 r., nr [...] w przedmiocie zwrotu nieruchomości.
W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że Wojewoda Mazowiecki decyzją z dnia [...] marca 2010 r., nr [...] utrzymał w mocy decyzję Starosty Piaseczyńskiego z dnia [...] kwietnia 2008 r., nr [...], orzekającą o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości położonej w Warszawie przy ul. [...], stanowiącej wg mapy z projektowanym podziałem, zaewidencjonowanym w Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w Warszawie, działkę ewidencyjną nr [...] z obrębu [...] o pow. 1515 m2, uregulowaną w księdze wieczystej KW nr [...], pochodzącą z dawnej działki nr [...] z obrębu [...].
Organ pierwszej instancji ustalił, że umową notarialną z dnia [...] czerwca 1973 r., Nr Rep. A II nr [...], zawartą w trybie art.6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. Nr 10 poz. 64 z 1974r.), Skarb Państwa nabył od A. N. niezabudowaną nieruchomość położoną w Warszawie, przy ul. [...] i [...] o łącznej powierzchni 2 ha 18 a 19 m2. W skład nieruchomości wchodziła m.in. działka nr [...] z przeznaczeniem pod budowę zespołu mieszkaniowego "[...]" wraz z ulicami miejskimi w rejonie tego zespołu, zgodnie z decyzjami o lokalizacji inwestycji nr [...] i [...] z dnia [...] kwietnia 1972 roku, wydanymi przez Wydział Architektury, Nadzoru Budowlanego i Geodezji Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy. Z wnioskiem o zwrot części dawnej działki nr [...] tj. obecnie działki nr [...] w dniu [...] października 1999 r. wystąpiła A. N. Następnie Starosta Piaseczyński przywołał treść art. 136 i 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami, które określają przesłanki zbędności nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu.
Przedmiotowa nieruchomość przeznaczona została, zgodnie z decyzjami o lokalizacji nr [...] i [...] z dnia [...] kwietnia 1972 roku pod budowę zespołu mieszkaniowego "[...]" i lokalizację ulic miejskich. Według planu realizacyjnego osiedla mieszkaniowego [...], zatwierdzonego decyzją nr [...] z dnia [...] października 1974 roku, na obecnej działce [...] przewidziano budowę boiska uniwersalnego. Zgodnie z protokołem wizji lokalnej dokonanej w dniu [...] lutego 2008 roku działka nr [...] z obrębu [...] stanowi projektowane działki [...],[...],[...],[...],[...] i [...]; działka nr [...] to nie zagospodarowany teren ze skarpami, zaś działka nr [...] wykorzystywana jest jako boisko. Decyzją z dnia [...] listopada 1995 r., nr [...] Urząd Gminy Warszawa-[...] wydał na rzecz Stowarzyszenia [...] zezwolenie na budowę boiska treningowego tj. po upływie 21 lat od decyzji o wywłaszczeniu. Świadczy to – zdaniem organu - o zbędności przedmiotowej nieruchomości.
Zatem na części działki nr [...] (projektowana działka nr [...]) nie zrealizowano celu wywłaszczenia, czyli budowy boiska uniwersalnego. Zachodzą przesłanki określone w art.137 ust.1 pkt 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami do zwrotu przedmiotowej działki.
Wojewoda Mazowiecki decyzją nr [...] z dnia [...] stycznia 2009 roku, po rozpatrzeniu odwołania Miasta Stołecznego Warszawy od decyzji Starosty Piaseczyńskiego z dnia [...] kwietnia 2008 r., nr [...] orzekającej o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości, uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.
W wyniku złożonej przez A. N. skargi na decyzję Wojewody Mazowieckiego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 14 maja 2009 roku, sygn. I SA/Wa 339/09 uchylił zaskarżoną decyzję, uznając że okoliczności wskazane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie mogły stanowić podstawy do uchylenia decyzji organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy powinien orzec co do meritum sprawy, gdyż braki w materiale dowodowym w postaci kserokopii zamiast oryginału załącznika graficznego do decyzji lokalizacyjnych organ mógł uzupełnić we własnym zakresie.
Ponadto, w ocenie Sądu Wojewódzkiego, organ odwoławczy nietrafnie uznał, że Starosta Piaseczyński nie zbadał kryteriów wymienionych w art.137 ust.1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Sąd Wojewódzki podkreślił, że zwrot wywłaszczonej nieruchomości jest uzasadniony w wypadku spełnienia którejkolwiek z podstaw wymienionych w art.137 ust.1 wskazanej wyżej ustawy. Sąd zwrócił uwagę, że Starosta Piaseczyński wyjaśnił, iż decyzja z dnia [...] listopada 1995 r. wydana na rzecz Stowarzyszenia [...] wygasła na skutek przejścia boiska we władanie [...] Centrum Sportu i Rekreacji, zaś działka nr [...] stanowi niezagospodarowany teren, który wykorzystany jest, jako plac do gry w piłkę.
Wobec tego Starosta ustalił, że nie można stwierdzić, aby na części działki nr [...] zrealizowano cel wywłaszczenia, czyli budowę boiska uniwersalnego. Oznacza, to, zdaniem Sądu Wojewódzkiego, że Starosta Piaseczyński rozpoznał żądanie oraz uzasadnił podstawę rozstrzygnięcia, zaś organ odwoławczy nieprawidłowo zastosował art. 138 §2 k.p.a.
Rozpoznając ponownie złożone odwołanie Wojewoda Mazowiecki decyzją z dnia [...] marca 2010 r., nr [...] utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji i podzielił stanowisko Starosty Piaseczyńskiego, że na działce nr [...] nie został zrealizowany cel wywłaszczenia. Organ odwoławczy podniósł, że zgodnie z protokołem wizji lokalnej z dnia [...] lipca 2003 r. na działce nr [...] jest tzw. "dzikie" boisko, na którym stoją dwie bramki. Nadto z protokołu wizji wynika, że działka nr [...] stanowi projektowane działki nr [...],[...],[...],[...],[...] i [...]. Działka, której zwrotu domaga się A. N., oznaczona nr [...] to niezagospodarowany teren ze skarpami, zaś sąsiadująca z nią działka nr [...] wykorzystywana jest jako boisko. Wojewoda przytaczając treść art.136 ust.3 i art.137 ust.1 uznał, że decyzja organu I instancji stwierdzająca, że na części działki nr [...] (projektowana działka nr [...]) nie zrealizowano celu wywłaszczenia jest prawidłowa.
Skargę na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] marca 2010 roku, nr [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyło Miasto Stołeczne Warszawa. Skarżący wnosił o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty Piaseczyńskiego nr [...] z dnia [...] kwietnia 2008 roku. Zdaniem skarżącego o zbędności terenu nie może świadczyć sam fakt nawet wieloletniego niezagospodarowania wywłaszczonego terenu. Skarżący przywołał pogląd Sądu Najwyższego, że sytuacja taka może być uzasadniona, gdy chodzi o wielkie zadania inwestycyjne, które wymagają długotrwałego procesu realizacji. O zbędności wywłaszczonej nieruchomości na cele budowy osiedla mieszkaniowego po upływie 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna można byłoby mówić w sytuacji, w której prace związane z realizacją celu wywłaszczenia nie zostały rozpoczęte w ogóle na całym terenie objętym lokalizacją inwestycji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę podnosząc, że zasady zwrotu nieruchomości reguluje rozdział 6 dział III ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (tj. Dz. U. z 2004 r. Nr 261 poz. 2603 ze zm.). Przytaczając regulacje zawarte w art. 136 ust. 3 i art. 137 powołanej ustawy Sąd uznał, że niezbędnym do rozstrzygnięcia niniejszej sprawy było ustalenie celu, na który wywłaszczona została nieruchomość objęta wnioskiem, a następnie, czy cel ten został zrealizowany w rozumieniu art. 137 ust. 1 ustawy. Sąd Wojewódzki wywiódł, że cel wywłaszczenia wnioskowanej do zwrotu nieruchomości wynika w sposób nie budzący wątpliwości z treści aktu notarialnego z dnia [...] czerwca 1973 roku, w którym wskazano, że przedmiotowa nieruchomość wywłaszczona została pod budowę zespołu mieszkaniowego "[...]" wraz z ulicami miejskimi w rejonie tego zespołu. W aktach sprawy znajduje się również decyzja o lokalizacji inwestycji nr [...] z dnia [...] kwietnia 1972 roku wraz z załącznikiem graficznym stanowiącym integralną część ww. decyzji i decyzja Wydziału Urbanistyki i Architektury m. st.
Warszawy z dnia [...] października 1974 roku, nr [...] o zatwierdzeniu planu realizacyjnego, z których wynika, że na dawnej działce nr [...] miało być zbudowane boisko uniwersalne. Z akt sprawy wynika, że działka nr [...] stanowi niezagospodarowany teren ze skarpami. Sąd zwrócił uwagę, że w sprawach zwrotu wywłaszczonych nieruchomości istotne jest to, czy w określonym przedziale czasowym rozpoczęto prace związane z realizacją celu wywłaszczenia lub, czy po upływie określonego czasu cel ten został zrealizowany. W rozpatrywanej sprawie nie została wydana żadna decyzja zezwalająca na jakąkolwiek budowę na działce nr [...], a oględziny terenu przeprowadzone przez rzeczoznawcę potwierdziły, że teren ten jest niezabudowany i niezagospodarowany. Nie zrealizowano tam budowy boiska w terminach podanych w art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami, dopiero w dniu [...] listopada 1995 roku wydano decyzję zezwalającą na budowę boiska. Dlatego, w ocenie Sądu I instancji, zaskarżona decyzja odpowiada prawu.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego złożyło Miasto Stołeczne Warszawa, zaskarżając wyrok w całości, zarzuciło:
- 1) naruszenie prawa materialnego – art.137 § 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. 2004 r., Nr 262, poz.2603) przez niewłaściwe zastosowanie, polegające na uznaniu, że cel wywłaszczenia nie został zrealizowany,
- 2) naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, polegające na naruszeniu art.113 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) w zw. z art.7 i 77 k.p.a. skutkiem czego zamknięto rozprawę nie wyjaśniając okoliczności faktycznych istotnych dla sprawy, w tym realizacji boiska sportowego z trybuną sportową.
Powołując się na powyższe podstawy w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że Wojewódzki Sąd Administracyjny uznając, że cel wywłaszczenia nie został zrealizowany w ustawowym terminie nie zwrócił uwagi, że przeznaczenie w planie realizacyjnym przedmiotowego terenu pod budowę boiska uniwersalnego sprawiało brak możliwości jego zabudowy obiektami kubaturowymi. W skardze kasacyjnej zwrócono uwagę, że od czasu wybudowania Zespołu Szkół przy ul [...] teren ten wykorzystywany był zgodnie z przeznaczeniem planu realizacyjnego, jako boisko sportowe dla Szkoły Podstawowej nr [...] i Gimnazjum nr [...]. Autor skargi kasacyjnej powołał się na wyrażany w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i wojewódzkich sądów administracyjnych pogląd, zgodnie z którym realizacja celu wywłaszczenia to nie tylko wybudowanie domów mieszkalnych, ale również szeroko rozumianej infrastruktury, w tym także boisk sportowych. W skardze kasacyjnej zwrócono ponadto uwagę, że warunek, o którym mowa w art.137 ust.1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, musi odnosić się do całości wywłaszczonej nieruchomości, a nie do jej części.
Naruszenie przepisów postępowania tj. art.113 §1 P.p.s.a w zw. z art.7 i 77 k.p.a. polega, według autora skargi kasacyjnej, na niezbadaniu wszystkich okoliczności faktycznych istotnych dla sprawy przed zamknięciem rozprawy, w tym przede wszystkim planów realizacyjnych osiedla "[...]".
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art.183 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej, jako "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeśli zatem, tak jak w niniejszej sprawie, nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania, wymienione w art. 183§2 powołanej ustawy, to Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów.
W skardze kasacyjnej w rozpoznawanej sprawie, powołując się na obie podstawy wymienione w art.174 P.p.s.a., zarzucono Sądowi I instancji naruszenie przepisów postępowania, jak również przepisów prawa materialnego.
Odnosząc się w pierwszej kolejności do podnoszonych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia przepisów postępowania, czyli naruszenia art.113§1 P.p.s.a. w zw. z art.7 i 77 k.p.a. należało rozważyć, czy trafnie sformułowany został zarzut " naruszenia art.113 §1 P.ps.a. przez zamknięcie rozprawy bez wyjaśnienia wszelkich okoliczności faktycznych istotnych dla sprawy, w tym realizacji boiska trawiastego z trybuną sportową." Przypomnieć należy, że zgodnie z art.113 §1 P.p.s.a.: " Przewodniczący zamyka rozprawę, gdy sąd uzna sprawę za dostatecznie wyjaśnioną". Jak wynika z treści wskazanego przepisu ma on charakter jedynie porządkowy, kończy etap postępowania wyjaśniającego przed sądem administracyjnym. Dostateczne wyjaśnienie sprawy, o którym mowa w art.113 §1 P.p.s.a. dotyczy możliwości wydania wyroku z punktu widzenia zachowania reguł formalnych związanych z tokiem rozpoznawanej sprawy, a nie stopnia wyjaśnienia sprawy pod względem prawdy materialnej, czyli dokonania przez sąd administracyjny oceny, czy zaskarżona decyzja odpowiada prawu.
Naruszenie powołanego przepisu może mieć miejsce, jeśli przewodniczący zamknie rozprawę, gdy w ocenie sądu sprawa nie została dostatecznie wyjaśniona lub w ogóle nie zamknie rozprawy, czy też gdy zamknie rozprawę, mimo że strony nie zostały o terminie rozprawy prawidłowo powiadomione lub złożyły uzasadnione wnioski o jej odroczenie. Taka sytuacja nie miała miejsca w niniejszej sprawie. Nadto strona, która nie powołuje się na zgłoszenie wniosków dowodowych, których sąd administracyjny nie rozpoznał przed zamknięciem rozprawy, nie może skutecznie zarzucać w postępowaniu kasacyjnym naruszenia art.113 §1 P.p.s.a. Autor skargi kasacyjnej zarzucając Sądowi I instancji naruszenie art.113 §1 P.p.s.a. w zw. z art.7 i 77 k.p.a. podnosi, że Sąd nie zbadał wszelkich okoliczności sprawy przed zamknięciem rozprawy, w tym przede wszystkim planów realizacyjnych osiedla "[...]". Tak sformułowany zarzut, w kontekście powyższych rozważań, nietrafnie odniesiono do naruszenia art.113 §1 P.p.s.a. Ponadto w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji powołał się zarówno na dotyczące wywłaszczonej nieruchomości decyzje o lokalizacji inwestycji, jak też decyzję o zatwierdzeniu planu realizacyjnego osiedla "[...]".
Nie zasługuje również na uwzględnienie zarzut naruszenia art.137 ust.1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Jak wynika z treści art.136 ust.3 powołanej ustawy poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Przy ocenie przesłanki zbędności nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu należy kierować się jej ustawową definicją zawartą w art.137 ust.1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Stosownie do tego przepisu o zbędności nieruchomości można mówić w dwóch sytuacjach: 1) jeżeli, pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo 2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany.
Nie budzi wątpliwości, że według wskazanego przepisu istotne jest jedynie to, czy cel wywłaszczenia zrealizowano na całej lub części wywłaszczonej nieruchomości oraz czy nastąpiło to w określonym przedziale czasu. Rozpoczęcie prac, o których mowa w art.137 ust.1 pkt 1 powołanej ustawy, musi być uzewnętrznione, nie może leżeć w sferze zamierzeń. Zatem chodzi o faktyczne rozpoczęcie prac. Również, gdy mowa w art.137 ust.1 pkt 2 ustawy o realizacji celu, to chodzi o faktyczną jego realizację. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego dotyczącym omawianego zagadnienia ukształtowane jest stanowisko, że obie przesłanki z art.137 ust.1 ustawy o gospodarce nieruchomościami dotyczą faktycznej realizacji celu, a nie tylko opracowania dokumentacji, czy uzyskania pozwolenia na budowę. Pozostawienie nieruchomości w stanie niezmienionym stanowi spełnienie przesłanek z art. 137 ust.1, umożliwiających zwrot wywłaszczonej nieruchomości.
Odnosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy poza sporem jest, iż nieruchomość objęta wnioskiem o zwrot została nabyta przez Skarb Państwa w trybie art.6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości z przeznaczeniem pod budowę zespołu mieszkaniowego "[...]" wraz z ulicami miejskimi w rejonie tego zespołu, zgodnie z decyzjami Wydziału Architektury, Nadzoru Budowlanego i Geodezji Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy o lokalizacji inwestycji nr [...] i [...] z dnia [...] kwietnia 1972 r. Z załącznika graficznego do decyzji Urzędu m.st. Warszawy Wydziału Urbanistyki i Architektury Nr [...] z dnia [...] października 1974 r. o zatwierdzeniu planu realizacyjnego wynika, że na spornej nieruchomości miało być urządzone boisko uniwersalne. Według wskazanego załącznika obok boiska uniwersalnego zaplanowano realizację innych obiektów: do gry w tenisa, koszykówkę, piłkę ręczną, siatkówkę, a więc w ten sposób zaplanowano powstanie całego kompleksu sportowego.
Nie jest sporne w sprawie również i to, że w określonym w art.137 ust.1 przedziale czasowym nie wydano żadnego pozwolenia na budowę, zaś decyzja Burmistrza Warszawa Ursynów nr [...] z dnia [...] listopada 1995 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego – budowy boiska treningowego wydana dla Stowarzyszenia [...], jako zezwolenie na budowę tymczasową na okres posiadania przez inwestora prawa do władania gruntem na cele budowlane, wygasła wobec utraty przez inwestora posiadania terenu.
Niezależnie jednak od tego, czy było wymagane pozwolenie na budowę decydujące znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy ma fakt, że po przejęciu nieruchomości przez Skarb Państwa działka nr [...], której dotyczy wniosek o zwrot, pozostaje w stanie niezmienionym, jest to teren niezagospodarowany ze skarpami, porośnięty trawą. Okoliczność ta znajduje potwierdzenie w zebranym w sprawie materiale dowodowym (protokołach z wizji lokalnej z dnia [...] lipca 2003 r. i z dnia [...] lutego 2008 r. oraz dokumentacji fotograficznej załączonej do akt sprawy). Na nabytej przez Skarb Państwa nieruchomości z przeznaczeniem pod budowę zespołu mieszkaniowego i zespołu ulic jedynie w części zrealizowano cel określony w akcie notarialnym. Utraciły też moc decyzje lokalizacyjne z 1972 r. (art.21 ust.4 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane. Dz.U. Nr 38, poz. 229 ze zm.).
Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu I instancji, iż objęta wnioskiem o zwrot nieruchomość stała się zbędna na cel określony w umowie sprzedaży wobec ziszczenia się przesłanek art. 137 ust.1 ustawy o gospodarce nieruchomościami.
Powołany w skardze kasacyjnej wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego zapadł w odmiennym stanie faktycznym sprawy.
Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art.184 P.p.s.a. orzekł, jak w wyroku.