Uzasadnienie
Wyrokiem z 26 kwietnia 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Kółka Rolniczego B. z siedzibą w B. na decyzję Głównego Geodety Kraju z [...] 2017 r. utrzymującą w mocy decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa [...] z [...] 2017 r. o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta i Gminy G. z [...] 2004 r. o zmianie podmiotu władającego działką nr [...] we wsi B. Opisana w decyzji Burmistrza Miasta i Gminy G. zmiana w rejestrze ewidencji gruntów obrębu B., w gminie G., polegała na zmianie zapisu władania działki ew. nr [...] poprzez przeniesienie przedmiotowej działki z pozycji Kółka Rolniczego w B. do pozycji Wspólnoty Gruntowej wsi B. Decyzja ta została wydana w związku z wnioskami Spółki Wspólnoty Gruntowej wsi B. i Kółka Rolniczego w B. z dnia [...] 2003 r. oraz protokołem z dnia [...] 2003 r. spisanym na okoliczność przekazania działki nr [...] w miejscowości B. między Kółkiem Rolniczym B. a Spółką Wspólnoty Gruntowej wsi B., w treści którego zawarto stwierdzenie, że wykonując uchwałę Walnego Zebrania Kółka Rolniczego z dnia [...] 2000 r. Zarząd Kółka Rolniczego B. zwraca użyczoną działkę nr [...] o powierzchni 0,6 ha będącą częścią składową dawnej działki nr [...], Wspólnocie Gruntowej Wsi B. Sąd zgodził się z organami, że kontrolowana w postępowaniu nieważnościowym decyzja nie narusza prawa w stopniu rażącym, dlatego nie zachodzą podstawy do stwierdzenia jej nieważności.
Ujawnienie w ewidencji gruntów i budynków Wspólnoty Gruntowej Wsi B. w miejsce Kółka Rolniczego w B. wymagało przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie ustalenia czy istotnie przedmiotową działkę ponownie objęła w samoistne władanie Wspólnota. Z akt sprawy wynika zaś, że wydanie decyzji z [...] 2004 r. poprzedzało postępowanie wyjaśniające, w toku którego ustalono, że Wspólnota objęła faktycznie działkę we władanie, co potwierdza chociażby umowa najmu zawarta na okres od 1 stycznia 2005 r. do 31 grudnia 2009 r. z PHU [...]. Natomiast skarżący ani na etapie postępowania administracyjnego, ani postępowania sądowego nie wykazał, że nie doszło do faktycznego przejęcia spornej działki przez Wspólnotę Gruntową.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Kółko Rolnicze w B., reprezentowane przez radcę prawnego. Wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 141 § 4 zdanie pierwsze ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, ze zm., dalej: p.p.s.a.) w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez:
- 1) przeprowadzenie przez Sąd I instancji oceny legalności decyzji Burmistrza Miasta i Gminy G. z [...] 2004 r. o wprowadzeniu zmiany w rejestrze ewidencji gruntów i budynków obrębu B. gm. G., polegającej na zmianie zapisu podmiotu władającego działką ew. nr [...] poprzez przeniesienie tej działki z pozycji Kółka Rolniczego w B. do pozycji Wspólnoty Gruntowej Wsi B. z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego według stanu faktycznego nie obowiązującego w dacie jej wydania – co stanowi naruszenie art. 7 k.p.a.;
- 2) wydanie wyroku w oparciu o merytorycznie błędną ocenę materiału dowodowego zebranego w sprawie polegającą w szczególności na przyjęciu, że przedmiotem kwestionowanej w toku całego postępowania przez Kółko Rolnicze uchwały nr 1 Walnego Zebrania Kółka Rolniczego z dnia [...] 2000 r. jest zwrot działki gruntu nr [...] o pow. 0,6 ha a nie jedynie majątku w postaci budynków – co stanowi naruszenie art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a.;
- 3) wydanie wyroku z pominięciem dowodów wskazywanych w toku postępowania przez skarżące Kółko Rolnicze świadczących o samoistnym posiadaniu i władaniu sporną działką gruntu przez Kółko nieprzerwanie od roku 1959, w tym również w dniu wydania przez Burmistrza Miasta i Gminy G. decyzji nr [...] z dnia [...] 2004 r. o wprowadzeniu zmiany w rejestrze ewidencji gruntów obrębu B. gm. K., polegającej na zmianie zapisu podmiotu władającego działką ew. nr [...] poprzez przeniesienie tej działki z pozycji Kółka Rolniczego w B. do pozycji Wspólnoty Gruntowej Wsi B. – co stanowi naruszenie art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a.
Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji wraz z zasądzeniem zwrotu kosztów postępowania. Jednocześnie oświadczono o zrzeczeniu się rozprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Podstawą zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej jest naruszenie przepisów postępowania. Zaakcentować zatem należy, że ustawowym warunkiem podniesienia tego rodzaju zarzutu jest wykazanie, że uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), co należy wiązać z hipotetycznymi następstwami uchybień przepisom postępowania.
W świetle powyższego wypada zaznaczyć, że podstawą zastosowania sankcji nieważności decyzji zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. jest rażące naruszenie prawa rozumiane jako zastosowanie przepisu prawa wbrew założonemu w tym przepisie hipotetycznemu stanowi faktycznemu, przy wyłączeniu dopuszczalności wykładni rozszerzającej. Zastrzeżenie to jest istotne wobec faktu, że objęta w niniejszej sprawie kontrolą Sądu decyzja Głównego Geodety Kraju z [...] 2017 r. wydana była w trybie nieważnościowym i obejmowała swoim zakresem badanie decyzji Burmistrza Miasta i Gminy G. z [...] 2004 r. orzekającej - na podstawie art. 6a ust. 4, art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2001 r. Nr 100, poz. 1086) oraz § 10 i § 12 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków - o zmianie podmiotu władającego działką nr [...] we wsi B., na zgodny wniosek Spółki Wspólnoty Gruntowej w B. i Kółka Rolniczego w B. Odnosząc się zatem kolejno do podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów stwierdzić należy, że Sąd I instancji nie dopuścił się naruszenia art. 141 § 4 zd. pierwsze p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a. Jak podnosi skarga kasacyjna, poczynione przez organy oraz Sąd ustalenia w zakresie podmiotu faktycznie władającego sporną nieruchomością oparte zostały na dokumentach zgromadzonych przez organ w 2015 r., co świadczy o wadliwej ocenie legalności decyzji pod kątem wystąpienia przesłanek wskazanych w art. 156 k.p.a.
Uznając powyższy zarzut za nieuzasadniony podkreślić należy, że fakt przywołania przez Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku postanowień z umowy najmu zawartej na okres od 1 stycznia 2005 r. do 31 grudnia 2009 r. stanowił tylko wzmocnienie argumentacji nakierowanej na wykazanie podmiotu władającego nieruchomością. Dla ustalenia powyższego istotnym dokumentem był uwypuklony przez Sąd protokół przejęcia działki z [...] 2003 r., do którego odwołano się również w uzasadnieniu kontrolowanej decyzji.
Kolejny argument skargi kasacyjnej oparty na naruszeniu art. 141 § 4 zd. pierwsze w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 i 107 § 3 k.p.a. zmierza ku wykazaniu dokonania błędnej oceny materiału dowodowego, w szczególności kwestionowanej przez Kółko Rolnicze uchwały nr 1 Walnego Zebrania Członków Kółka Rolniczego z [...] 2000 r. W tym celu skarga kasacyjna podnosi, że przedmiotem uchwały nie jest zwrot działki gruntu nr [...], a jedynie majątku w postaci budynków.
Podnoszona kwestia odczytania uchwały Walnego Zebrania, przy dysponowaniu przez organ innymi, niepodważanymi w toku postępowania dokumentami nie mogła być uznana za istotną wadliwość dokonanej przez Sąd I instancji oceny zgromadzonego materiału dowodowego. Podkreślić należy, że z przepisów art. 2 pkt 8 i art. 4 ust. 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne wynika obowiązek nałożony na starostów utrzymywania ewidencji gruntów i budynków w stanie aktualności. Ich celem jest zapewnienie źródeł informacji niezbędnych do aktualizacji tej ewidencji. Ustawa - Prawo geodezyjne i kartograficzne nie zawiera przepisów określających tryb oraz procedury aktualizacji ewidencji gruntów i budynków ani też nie odsyła w tym zakresie do innych przepisów, w tym przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Kwestie te regulują jedynie przepisy § 45-47 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (aktualnie: Dz. U. z 2019 r. poz. 393).
W § 47 ust. 3 tego rozporządzenia przyjęto, że w przypadku gdy aktualizacja operatu ewidencyjnego wymaga wyjaśnień zainteresowanych lub uzyskania dodatkowych dowodów, starosta przeprowadza w sprawie tej aktualizacji postępowanie administracyjne lub stosuje art. 22 ust. 3 ustawy. Podkreślić trzeba, że przedstawione przez wnioskodawców dokumenty, w tym uchwała Walnego Zebrania pozwalały na ustalenie, że doszło do zmiany władającego gruntem. Zaznaczyć trzeba, że budynki stają się częścią składową gruntu od chwili trwałego połączenia z gruntem, poprzez fundamenty budynku (W. Pawlak, w: Kodeks cywilny. Część ogólna. Komentarz do wybranych przepisów, LEX/el. 2018). Zgodnie z art. 47 K.c., część składowa rzeczy nie może być odrębnym przedmiotem własności i innych praw rzeczowych, stosownie zaś do art. 48 K.c., z zastrzeżeniem wyjątków w ustawie przewidzianych, do części składowych gruntu należą w szczególności budynki i inne urządzenia trwale z gruntem związane, jak również drzewa i inne rośliny od chwili zasadzenia lub zasiania.
W świetle wyrażonej w powołanych przepisach zasady superficies solo cedit obiekt budowlany wzniesiony na danym gruncie, trwale z nim związany, dzieli los prawny tego gruntu. W rozpatrywanej sprawie brak było uzasadnienia dla przyjęcia, że zachodził wyjątek od zasady, że budynki są częściami składowymi gruntu. Uchwalona na Walnym Zebraniu wola rozdysponowania majątku Kółka Rolniczego w postaci budynków, przy jednoczesnym protokolarnym przekazaniu Wspólnocie Gruntowej nieruchomości oraz zgodnym wniosku obu tych podmiotów o dokonanie zmian w ewidencji gruntów, nie pozwalała na uznanie, że decyzja o wprowadzeniu zmiany w rejestrze ewidencji gruntów rażąco naruszała przepisy prawa stanowiąc podstawę do stwierdzenia jej nieważności.
Nie mogły również podważyć zasadności stanowiska Sądu I instancji argumenty o nieuwzględnieniu przedłożonych w toku postępowania nieważnościowego dokumentów w postaci m.in. decyzji o lokalizacji szczegółowej z 1963 r., umowy o wykonanie robót instalacyjno-montażowych oraz dokumentacji budynku warsztatowo-biurowego wykonanego w latach 1969-1970. Dokumenty te potwierdzały ewoluujące w tym okresie relacje pomiędzy podmiotami w odniesieniu do prawa dysponowania tym gruntem. Nie mogły one jednak zaważyć na ocenie przesłanki rażącego naruszenia prawa w odniesieniu do decyzji wydanej [...] 2004 r. Brak zatem odniesienia się do tych dowodów zarówno przez organ jak i Sąd I instancji nie świadczył o naruszeniu przepisów postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy.
W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 184 w zw. z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.