Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 27 września 2023 r., sygn. akt I OSK 397/23

Uzasadnienie

Wyrokiem z 14 grudnia 2022 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku po rozpoznaniu sprawy ze skargi B. S. (Skarżąca) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. (Kolegium) z [...] kwietnia 2022 r. w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego uchylił zaskarżoną decyzję i zasądził od Kolegium na rzecz Skarżącej kwotę 497 (czterysta dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Kolegium zaskarżyło wyrok Sądu pierwszej instancji skargą kasacyjną w całości zarzucając mu na podstawie art. 173 oraz art. 174 pkt 1) i pkt 2) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329 z późn. zm.- zwanej dalej p.p.s.a.):

1. I. naruszenie prawa materialnego:
2. 1) art. 17 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 23 ust. 4aa ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 615 z późn. zm., dalej: u.ś.r.), poprzez jego błędną wykładnię wyrażającą się w przyjęciu, że z normy wyrażonej powyższym przepisem nie można wyprowadzić imperatywu sprawowania opieki w odpowiednim zakresie jako przesłanki warunkującej przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, a wyznacznikiem zakresu sprawowanej opieki są potrzeby osoby niepełnosprawnej wynikające z samego faktu posiadania orzeczenia o niepełnosprawności oraz jego treści, podczas gdy zgodnie z prawidłowo interpretowaną normą niezbędnym dla uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego warunkiem jest nie tylko potwierdzona stosownym orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności konieczność pomocy i opieki nad niepełnosprawnym krewnym, ale także jej realne wykonywanie w sposób, który obiektywnie rzecz biorąc, uniemożliwia opiekunowi podjęcie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej;
3. 2) art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. w zw. z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., wyrażające się w zastosowaniu przez Sąd pierwszej instancji normy uzależniającej uzyskanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego od istnienia związku przyczynowego pomiędzy nie podejmowaniem lub rezygnacją z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej a sprawowaniem opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, w sytuacji, gdy stan faktyczny rozpatrywanej sprawy nie wypełniał hipotezy tej normy, to jest faktycznie sprawowana opieka nad osobą niepełnosprawną, zważywszy na jej zakres i wymiar czasowy, nie wykluczała podjęcia zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej.
4. II. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy:
5. 1. art. 80 i art. 15 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. 2022 r. poz.2000 z późn. zm.) zwanej dalej k.p.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c p.p.s.a. oraz art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. wyrażające się w odmiennej ocenie i bezpodstawnym negowaniu przez Sąd I instancji dokonanej przez organy obu instancji oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego, zgodnie z którą brak jest związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy brakiem aktywności zawodowej strony Skarżącej, a koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawna matką, co doprowadziło Sąd I instancji do przypisania organowi odwoławczemu naruszenia prawa materialnego i procesowego, które w sprawie nie miały miejsca oraz związania oceną prawną tegoż Sądu,
6. 2. art. 80 ustawy k.p.a., w zw. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit.c) p.p.s.a. oraz art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. wyrażające się nie tylko w bezpodstawnym zanegowaniu przez Sąd pierwszej instancji dokonanej przez orzekające organy oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego, zgodnie z którą brak jest związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy brakiem aktywności zawodowej strony Skarżącej, a sprawowaną przez nią nad matką opieką, ale również w stwierdzeniu niedopuszczalności dokonywania przez organ oceny odnośnie realnego wykonywania przez wnioskodawcę opieki nad osobą niepełnosprawną i jej zakresu, co doprowadziło Sąd pierwszej instancji do przypisania organowi odwoławczemu naruszeń prawa materialnego i procesowego, które w sprawie nie miały miejsca oraz do naruszenia art. 151 p.p.s.a. przez odmowę zastosowania w sprawie wyrażonej w nim normy;
7. 3. art. 141 § 4 in fine w zw. z art. 153 p.p.s.a. poprzez błędną ocenę sądu I instancji odnośnie istnienia związku przyczynowo- skutkowego pomiędzy nie podejmowaniem lub rezygnacją z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przez Skarżącą w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, przy jednoczesnym uznaniu kompletności zebranego w sprawie materiału dowodowego, której to oceny nie da się pogodzić z ustalonym stanem faktycznym sprawy oraz brzmieniem art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., co w konsekwencji doprowadzi do naruszenia prawa poprzez przyznanie świadczenia stronie przeciwnej, osobie która nie spełnia ustawowych warunków do przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego,
8. 4. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, w sytuacji, gdy ustalony stan faktyczny sprawy winien skutkować podciągnięciem tychże ustaleń pod hipotezę normy z art. 151 p.p.s.a. Odmienna niż Kolegium ocena materiału dowodowego dokonana przez sąd oraz niewłaściwe zastosowanie art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. spowodowały, iż Sąd pierwszej instancji uchylił decyzję Kolegium.

Wskazując na powyższe naruszenia, na podstawie art. 188 p.p.s.a., Kolegium wniosło o:

1. 1. uchylenie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 14 grudnia 2022 r. sygn. akt II SA/Gd 439/22 w całości i oddalenie skargi od decyzji Kolegium;
2. 2. na podstawie art. 203 pkt 2 w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a. o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego od Skarżącej wg norm przepisanych.

ewentualnie na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. o:

1. 1. uchylenie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 14 grudnia 2022 r. sygn. akt II SA/Gd 439/21 w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi, który wydał orzeczenie;
2. 2. na podstawie art. 203 pkt 2 w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a. o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego od Skarżącej na decyzję Kolegium wg norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Kolegium nie zgodziło się ze stanowiskiem sądu I instancji o istnieniu w sprawie związku przyczynowo-skutkowego określonego w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. Podkreśliło, że przy ustalonym stanie zdrowia matki Skarżącej, nie wymaga ona szczególnej pielęgnacji i obsługi Skarżącej przez całą dobę lub jej znaczną część, co nie uniemożliwiałoby Skarżącej podjęcie zatrudnienia, nawet w niepełnym wymiarze czasu pracy, bądź innej pracy zarobkowej.

Kolegium nie zgodziło się również z poglądem Sądu I instancji, iż organy administracji publicznej, jak i sądy administracyjne nie są uprawnione w postępowaniu dotyczącym przyznania świadczenia pielęgnacyjnego do kwestionowania orzeczenia o niepełnosprawności. Treść orzeczenia o niepełnosprawności była dla orzekających w sprawie organów wiążąca. Rolą tych organów było natomiast ustalenie, czy osoba wnioskująca o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego znajduje się w kręgu podmiotów legitymowanych do jego przyznania i czy faktycznie sprawuje nad niepełnosprawną matką opiekę w zakresie określonym w orzeczeniu o niepełnosprawności. Zasadnym jest wskazanie w tym miejscu, iż orzeczenie o niepełnosprawności nie zawiera żadnych zapisów o wymaganym zakresie sprawowania opieki. Dlatego też w postępowaniu wszczętym wnioskiem Skarżącej zasadnym było dokonanie oceny zakresu wykonywanej przez nią opieki nad niepełnosprawną matką oraz ustalenie, czy zakres tej opieki wyłącza możliwość podjęcia zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej.

Kolegium wyjaśniło, że zgodnie z oświadczeniem Skarżącej i przedłożonymi dowodami strona była czynna zawodowo od roku 1984 do końca 21 września 2016 r. W okresie od 19 stycznia 2017r. do 17 września 2018 r. prowadziła działalność gospodarczą. Takie ustalenie organu nie tylko potwierdza fakt braku rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej z uwagi na konieczność sprawowania opieki nad niepełnosprawną w stopniu znacznym od 26 maja 2017 r. matką, ale także fakt bycia czynnym zawodowo już po przyznaniu matce znacznego stopnia niepełnosprawności. Dlatego też Kolegium w swojej decyzji - w świetle zebranego materiału dowodowego - uznało, że wnioskująca zarówno nie zrezygnowała z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, jak też nie podejmuje tego zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej z powodu konieczności opieki nad niepełnosprawną matką. Spośród czynności wskazanych i wykonywanych przez Skarżącą znaczna część stanowią czynności związane z prowadzeniem wspólnego gospodarstwa domowego. Nie można uznać ich, wbrew poglądowi sądu I instancji, za czynności związane z opieką nad niepełnosprawną w stopniu znacznym matkę.

Skarżące kasacyjnie Kolegium w swojej decyzji nie negowało faktów, zarówno co do ustalonego stano zdrowia matki Skarżącej, jak i konieczności sprawowania nad nią opieki. Tymczasem Sąd przyjął, że zakres opieki sprawowanej przez Skarżącą nad niepełnosprawną w stopniu znacznym matką jest szeroki i uniemożliwia podjęcie przez nią aktywności zawodowej nawet w częściowym zakresie, ze względu na stalą dyspozycyjność Skarżącej związaną z potrzebami jej matki wynikającymi z jej schorzeń i stanu zdrowia.

Powyższy pogląd Sądu I instancji oznacza, iż podważył on dokonaną przez Kolegium ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego uznając, że wszystkie warunki określone w art. 17 ust. 1 pkt 1 u.ś.r. zostały w niniejszej sprawie spełnione, co w konsekwencji pozwala na przyznanie Skarżącej prawa do wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego. Sąd pierwszej instancji dokonał samodzielnej oceny zebranego materiału dowodowego w sprawie w zakresie wykraczającym poza swobodną ocenę tego materiału.

Kolegium przypomniało, że zgodnie z przepisem art. 17 ust. 1 pkt 1 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje matce albo ojcu jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

Organ przywołał następnie ustawową definicję zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej - art. 3 pkt 22) u.ś.r.- zgodnie z którą oznacza to wykonywanie pracy na podstawie stosunku pracy, stosunku służbowego, umowy o pracę nakładczą oraz wykonywanie pracy lub świadczenie usług na podstawie umowy agencyjnej, umowy zlecenia, umowy o dzieło albo w okresie członkostwa w rolniczej spółdzielni produkcyjnej, spółdzielni kółek rolniczych lub spółdzielni usług rolniczych, a także prowadzenie pozarolniczej działalności gospodarczej.

Przywołując stanowisko wyrażone przez NSA w wyroku z 28 lipca 2022 r. I OSK 1867/21 Kolegium wskazało, że jedną z podstawowych przesłanek uprawniających do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego jest stała i osobista opieka ubiegającego się o przyznanie świadczenia nad osobą niepełnosprawną. Drugą zaś przesłanką, jaką musi spełnić osoba ubiegająca się oświadczenie pielęgnacyjne, jest rezygnacja (lub powstrzymanie się) z pracy zarobkowej spowodowana koniecznością sprawowania stałej lub długotrwałej (permanentnej) opieki nad osobą bliską o określonym stopniu niepełnosprawności. Cel i istota świadczenia pielęgnacyjnego pozwalają wskazać, że w art. 17 ust. 1 u.ś.r. chodzi raczej o ustawiczną opiekę sprawowaną nad osobą niepełnosprawną. Punkt ciężkości w tym zakresie tkwi w stałości opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, a to oznacza, że opieka ta powinna być sprawowana codziennie.

Opiekun musi pozostawać do dyspozycji podopiecznego - udzielając pomocy oraz wykazując ciągłą gotowość niesienia pomocy. Sprawowanie tego rodzaju opieki nie musi natomiast oznaczać, że podopieczny nie może podejmować adekwatnych dla swego stanu zdrowia aktywności, a opiekun musi wykonywać swoje obowiązki bez przerwy, 24 godziny na dobę. Wymóg rezygnacji z rzeczywistej bądź potencjalnej możliwości zarobkowania w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną nie został przez ustawodawcę powiązany z żadnym zakresem - czy to etatowym, czasowym, godzinowym, czy też zadaniowym - jak również jest niezależny nie tylko od wysokości uzyskiwanych dochodów, ale również od tego, czy takie dochody w ogóle są uzyskiwane. Przesłanką dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jest m.in. bowiem niepozostawanie w zatrudnieniu lub innej pracy zarobkowej osoby zdolnej do pracy, bez względu na okoliczności tego stanu rzeczy.

Kolegium zwróciło uwagę, że zgodnie z wyrokiem NSA z 4 grudnia 2018 r. I OSK 2572/18 istota świadczenia pielęgnacyjnego z art. 17 ust. 1 u.ś.r. polega na tym, że jest ono adresowane wyłącznie do tych osób, których źródłem utrzymania jest wykonywanie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, z którego muszą zrezygnować z uwagi na konieczność sprawowania opieki lub niepodejmowanie zatrudnienia z tego powodu. Przy czym niepodjęcie lub rezygnacja z zatrudnienia, o której mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r. musi mieć charakter całkowity z uwagi na konieczność sprawowania opieki, która z założenia jest opieką stałą lub długotrwałą. Intencją ustawodawcy przy wprowadzeniu art. 17 ust. 1 była pomoc osobom sprawującym długotrwałą opiekę lub niosącym długotrwałą pomoc osobom niepełnosprawnym, które przez tę okoliczność znajdują się w życiowej sytuacji zmuszającej ich do rezygnacji z pracy zarobkowej, pomimo istniejących na rynku pracy miejsc pracy i zdolności oraz gotowości do podjęcia zatrudnienia.

Sąd I instancji wyraził pogląd, że opieka nad osobą niepełnosprawną nie musi być sprawowana nieustannie przez całą dobę, sposób sprawowania jest bowiem uzależniony od rodzaju schorzeń osoby wymagającej opieki i wskazań zawartych w orzeczeniu o niepełnosprawności. Sąd I instancji uzasadniając powyższe stanął na stanowisku, że powołany przepis wymaga aby opieka nad osobą niepełnosprawną sprawowana była zgodnie ze wskazaniami wynikającymi z orzeczenia o niepełnosprawności, a zatem by była to opieka długotrwała i stała. Skarżąca taką opiekę sprawuje, bo w ocenie Sądu I instancji zakres czynności opiekuńczych jest zgodny z wymogami i w rozmiarze określonym w orzeczeniu o niepełnosprawności.

Kolegium wyjaśniło, że w stanie faktycznym sprawy nie mamy do czynienia jednak z opieką sprawowaną przez całą dobę, tylko generalnie w okresach posiłkowych, co umożliwia stronie podjęcie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Strona wnioskująca o świadczenie pielęgnacyjne musi sprawować faktyczną i konieczną opiekę nad osobą niepełnosprawną, w wymiarze, który uniemożliwia mu wykonywanie pracy zarobkowej, a taka sytuacja w niniejszej sprawie - wbrew poglądowi sądu I instancji, nie została ustalona zebranym materiałem dowodowym. Z okoliczności sprawy musi więc wynikać, że sprawująca opiekę nie podejmuje aktywności zawodowej (tj. rezygnuje lub nie podejmuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej) wyłącznie z uwagi na konieczność sprawowania stałej opieki nad osobą niepełnosprawną i to w wymiarze (zakresie), który w okolicznościach danej sprawy wyklucza jej możliwość podjęcia jakiejkolwiek aktywności zawodowej. Tutaj brak jest takich okoliczności.

Tak daleko idąca interpretacja powołanego przepisu ustawy o świadczeniach rodzinnych w ocenie wywodzącego niniejszą skargę kasacyjną jest nieuprawniona. Na gruncie ustawy o świadczeniach rodzinnych ustawodawca nie wprowadził definicji legalnej wyrażenia "opieka" ani "sprawowanie opieki". Aby można było mówić o opiece - w rozumieniu tego przepisu - musi ona być stała lub długoterminowa. Określenia "stała" lub "długoterminowa" są wyrażeniami odnoszącymi się do czasu sprawowania opieki. Powinna zatem być sprawowana codziennie w taki sposób, który uniemożliwia opiekunowi podjęcie jakiejkolwiek pracy zarobkowej. Nie chodzi przy tym o opiekę rozumianą jako wykonywanie czynności opiekuńczych bez przerwy przez 24 godziny na dobę (patrz np. wyrok NSA z dnia 5 czerwca 2012 r. sygn. akt 1 OSK 2454/11 i z 6 października 2020 r., sygn. akt I OSK 371/20). Mimo braku definicji ustawowej wskazanych pojęć, nie można zaakceptować stanowiska Sądu I instancji, że taką stałą lub długoterminową opieką jest opieka w zakresie wskazanym przez sąd I instancji.

Sąd I instancji nie uwzględnił, że świadczenie pielęgnacyjne nie jest przyznawane za samą opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, lecz za faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania tej opieki lub za rezygnację z zatrudnienia w celu jej sprawowania i w związku z tym świadczenie to nie może być traktowane jako zastępcze źródło dochodu, a jako rekompensata za rezygnację z pracy z uwagi na rzeczywistą konieczność sprawowania opieki nad osobą bliską, która jej wymaga. Musi istnieć bezpośredni związek między rezygnacją z zatrudnienia (albo jego niepodejmowaniem) a sprawowaną opieką. Natomiast w sytuacji, gdy opieka nad daną osobą nie nosi cech opieki stałej (ciągłej) lub długotrwałej, taki związek przyczynowo-skutkowy nie istnieje.

Kolegium orzekając w sprawie poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji stanęło na stanowisku, że w sposób prawidłowy organ ten dokonał oceny materiału dowodowego. Zebrany materiał dowodowy był w pełni wystarczający dla dokonanej w ramach art. 80 k.p.a. w związku z art. 17 ust. 1 u.ś.r. oceny i stwierdzenia, że pomiędzy sprawowaniem przez stronę skarżącą opieki nad niepełnosprawną matką, a rezygnacją czy niepodejmowaniem innej pracy zarobkowej, związek przyczynowo - skutkowy nie istnieje.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Skarżąca wniosła o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku.

Przed przystąpieniem do ustosunkowania się do podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów przypomnieć należy istotę sporu zaistniałego w sprawie.

Organy obu instancji odmówiły przyznania Skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaniem przez nią opieki nad niepełnosprawną w stopniu znacznym matką. Kolegium w zaskarżonej decyzji podzieliło stanowisko organu pierwszej instancji, że w świetle zebranego w sprawie materiału dowodowego nie można mówić o wymaganym w świetle art. 17 ust. 1 u.ś.r. związku pomiędzy rezygnacją przez Skarżącą z zatrudnienia a koniecznością podjęcia stałej lub długotrwałej opieki nad matką. Kolegium uznało również, że zarówno stan zdrowia matki Skarżącej jak i zakres sprawowanej przez Skarżącą opieki jest tego rodzaju, iż pozwala na możliwość podjęcia zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej nawet w niepełnym wymiarze czasu pracy.

Sąd nie podzielił stanowiska organu odwoławczego i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. uchylił jego decyzję.

W skardze kasacyjnej podniesione zostały zarówno zarzuty naruszenia przepisów postępowania jak i zarzuty naruszenia prawa materialnego. Taki sposób sformułowania zarzutów wymaga odniesienia się w pierwszej kolejności do zarzutów naruszenia przepisów postępowania. Jednak w niniejszej sprawie przed ustosunkowaniem się do zarzutów naruszenia przepisów postępowania dokonać należy oceny zasadności zarzutu naruszenia art. 17 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 23 ust. 4aa u.ś.r. objętego punktem I.1 petitum skargi kasacyjnej.

Wbrew stanowisku wyrażonemu w skardze kasacyjnej, Sąd pierwszej instancji nie dokonał wykładni art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. w sposób wskazany w punkcie I. 1 petitum skargi kasacyjnej. Sąd pierwszej instancji nie wyraził poglądu, że z normy wyrażonej powyższym przepisem nie można wyprowadzić imperatywu sprawowania opieki w odpowiednim zakresie jako przesłanki warunkującej przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Argumentacja przedstawiona przez Sąd pierwszej instancji wskazuje, że w jego ocenie organy dokonały błędnej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego uznając, że Skarżąca nie sprawuje opieki w sposób stały, nie pozwalający jej na podjęcie zatrudnienia.

Sąd kasacyjny podkreśla w tym miejscu, że w uzasadnieniu skargi kasacyjnej Kolegium przywołało i zaakceptowało pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 lipca 2022r. I OSK 1867/21, w którym wskazane zostało wprost, że "opiekun musi pozostawać do dyspozycji podopiecznego - udzielając pomocy oraz wykazując ciągłą gotowość niesienia pomocy. Sprawowanie tego rodzaju opieki nie musi natomiast oznaczać, że podopieczny nie może podejmować adekwatnych dla swego stanu zdrowia aktywności, a opiekun musi wykonywać swoje obowiązki bez przerwy, 24 godziny na dobę." Ten sam pogląd wyrażony został przez Sąd pierwszej instancji, który na stronie 18 uzasadnienia wyjaśnił, że "opieka nad osobą niepełnosprawną o której mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r. nie musi być sprawowana nieustannie przez całą dobę."

Sąd nie wskazał również, by wyznacznikiem zakresu sprawowanej opieki były potrzeby osoby niepełnosprawnej wynikające z samego faktu posiadania orzeczenia o niepełnosprawności oraz jego treści.

Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że orzeczenie o niepełnosprawności matki Skarżącej zostało wydane na podstawie przepisów ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz.U. z 2021 r., poz. 573 ze zm.), zwanej dalej u.r.z.s.z.o.n. Wskazał, że wynika z niego wyraźnie, że z uwagi na znaczny stopień niepełnosprawności i ograniczoną możliwość samodzielnej egzystencji, właściwy organ stwierdził konieczność zapewnienia jej stałej i długotrwałej opieki osób trzecich. W orzeczeniu tym potwierdzono również konieczność zaopatrzenia w przedmioty ortopedyczne i środki pomocnicze (pkt 5) oraz korzystanie z systemu środowiskowego wsparcia w samodzielnej egzystencji (pkt 6).

Sąd Wojewódzki zwrócił również uwagę, że zgodnie z art. 4 ust. 1 u.r.z.s.z.o.n. do znacznego stopnia niepełnosprawności zalicza się osobę z naruszoną sprawnością organizmu, niezdolną do pracy albo zdolną do pracy jedynie w warunkach pracy chronionej i wymagającą, w celu pełnienia ról społecznych, stałej lub długotrwałej opieki i pomocy innych osób w związku z niezdolnością do samodzielnej egzystencji.

Sąd kasacyjny podziela w pełni stanowisko wyrażone przez Sąd Wojewódzki, zgodnie z którym zarówno organy administracji publicznej, jak i sądy administracyjne, nie są uprawnione w postępowaniu dotyczącym przyznania świadczenia pielęgnacyjnego do kwestionowania orzeczenia o niepełnosprawności wydanego przez odpowiednie organy. Podzielić należy również stanowisko Sądu pierwszej instancji, zgodnie z którym treść takiego orzeczenia jest wiążąca dla orzekających w sprawie organów.

Powyższe stanowisko nie oznacza jednak, że dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego wystarczające jest aby wnioskujący o nie wykazał, że osoba, którą się opiekuje, legitymuje się orzeczeniem o niepełnosprawności. Jak słusznie wskazał Sąd pierwszej instancji, rolą organów rozpatrujących wniosek o świadczenie jest ustalenie, czy osoba wnioskująca o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego znajduje się w kręgu podmiotów legitymowanych do jego przyznania i czy faktycznie sprawuje nad niepełnosprawnym opiekę w zakresie wymaganym w orzeczeniu o niepełnosprawności, czyli konfrontacja czynności opiekuńczych faktycznie wykonywanych przez wnioskodawcę z normatywnie określonym zakresem czynności niezbędnych do świadczenia osobie niepełnosprawnej w stopniu znacznym, niezdolnej do samodzielnej egzystencji.

Jak wynika z podniesionych przez Kolegium zarzutów, organ nie podziela stanowiska Sądu pierwszej instancji, że w świetle zebranego w sprawie materiału dowodowego Skarżąca zrezygnowała z zatrudnienia w związku z opieką nad matką. Kolegium kwestionuje również stanowisko Sądu, co do zakresu sprawowanej przez Skarżącą opieki, uznając, że Sąd ten wadliwie przyjął, iż zakres tej opieki uniemożliwia podjęcie zatrudnienia.

Odnosząc się do podniesionych przez Kolegium zarzutów naruszenia przepisów postępowania objętych punktem II. 1 i 2 petitum skargi kasacyjnej, to jest zarzutu naruszenia art. 80 i art. 15 k.p.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. podzielić należy stanowisko wyrażane w orzecznictwie i doktrynie postępowania cywilnego, zgodnie z którym normy swobodnej oceny dowodów wyznaczone są wymaganiami prawa procesowego, doświadczenia życiowego oraz regułami logicznego myślenia, według których sąd w sposób bezstronny, racjonalny i wszechstronny rozważa materiał dowodowy jako całość, dokonuje wyboru określonych środków dowodowych i ważąc ich moc oraz wiarygodność odnosi je do pozostałego materiału dowodowego. (por. orzeczenie Sądu Najwyższego z 10 czerwca 1999 r., II UKN 685/98, OSNAPiUS 2000, nr 17, poz. 655, cytat za "Kodeks postępowania cywilnego, Komentarz", pod red. T. Erecińskiego, Warszawa 2006 r., Tom I, str. 541).

W cytowanym wyżej opracowaniu wskazano że swobodna ocena dowodów odpowiadać musi pewnym warunkom określonym przez prawo procesowe (czynnik ustawowy). Oznacza to po pierwsze, że sąd może oprzeć swoje przekonanie jedynie na dowodach prawidłowo przeprowadzonych, z zachowaniem wymagań dotyczących źródeł dowodzenia oraz zasady bezpośredniości. Po drugie, ocena dowodów musi być dokonana na podstawie wszechstronnego rozważenia zebranego w sprawie materiału dowodowego. Sąd musi ocenić wszystkie przeprowadzone dowody oraz uwzględnić wszelkie towarzyszące im okoliczności (np. zachowania świadka, autentyczność dokumentu, źródła informacji), które mogą mieć znaczenie dla oceny mocy i wiarygodności tych dowodów.

Po trzecie, sąd zobowiązany jest przeprowadzić selekcję dowodów, to jest dokonać wyboru tych, na których się oparł i ewentualnie odrzucić inne, którym odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Wiąże się z to z obowiązkiem należytego uzasadnienie orzeczenia (opr. cit. str. 541).

Rozważania te dotyczą dokonywania oceny przez sąd powszechny w postępowaniu cywilnym, jednak odnieść je można również do badania przez sąd pierwszej instancji w postępowaniu sądowoadministracyjnym czy organy prawidłowo oceniły zgromadzony w sprawie materiał dowodowy.

Zatem skuteczne postawienie Sądowi pierwszej instancji naruszenia przepisów postępowania na skutek zaakceptowania ustaleń faktycznych poczynionych przez organy wymagałoby wykazania, że kwestionując ustalenia faktyczne poczynione przez organy Sąd nie uwzględnił wszystkich przeprowadzonych przez organy dowodów i towarzyszących im okoliczności. Postanowienie takiego zarzutu wymagałoby również wykazania, że Sąd oceniając postępowanie dowodowe przeprowadzone przez organy uchybił zasadom logicznego rozumowania lub zasadom doświadczenia życiowego.

W skardze kasacyjnej nie wykazano, by Sąd pierwszej instancji nie uwzględnił wszystkich przeprowadzonych w sprawie dowodów lub też by uchybił zasadom logicznego rozumowania lub zasadom doświadczenia życiowego. W ocenie Sądu kasacyjnego rozpoznającego sprawę, tego rodzaju zarzut można natomiast postawić organowi drugiej instancji.

Kolegium swoje stanowisko o braku związku przyczynowego pomiędzy rezygnacją przez Skarżącą z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej oparło na ustaleniu, że Skarżąca była czynna zawodowo od 1984 r. do 21 września 2016 r. a następnie od 19 stycznia 2017 r. do 17 września 2018 r. prowadziła działalność gospodarczą. W ocenie organu, skoro Skarżąca była czynna zawodowo po dniu 25 maja 2017 r., to jest już po przyznaniu jej matce znacznego stopnia niepełnosprawności uznać należy, że brak jest związku przyczynowego pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia a opieką.

Sąd pierwszej instancji odnosząc się do tej argumentacji wskazał, że dokumentacja zgromadzona w sprawie oraz wyjaśnienia Skarżącej potwierdzają, że podjęła się ona opieki nad matką w 2013 r. Podejmowane w tym czasie przez Skarżącą próby aktywizacji zawodowej nie mogą być traktowane obecnie jako okoliczności wykluczające związek pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia a koniecznością opieki nad chorą matką, albowiem z akt wynika, że stan zdrowia matki na przestrzeni lat ulegał stałemu pogorszeniu. Wręcz przeciwnie, stanowią one potwierdzenie aktywności Skarżącej, która wyrażała wolę podjęcia pracy zawodowej i łączenia tych obowiązków ze sprawowaniem opieki nad matką. Pomimo tych prób okazało się jednak, że zakres koniecznej pomocy matce wykluczył połączenie obowiązków zawodowych i opieki nad nią, nawet w ograniczonym czy nienormowanym czasie pracy.

Sąd kasacyjny w pełni podziela przedstawioną powyżej ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego dokonaną przez Sąd Wojewódzki. Ocena ta uwzględnia zarówno informacje przedstawiane przez Skarżącą w pismach składanych w toku postępowania przed organem pierwszej instancji (pismo z 6 października 2021 r.) jak i w odwołaniu oraz złożone przez nią dokumenty dotyczące kolejnych hospitalizacji, którym podlegała jej matka. Uwzględnia ona również okoliczność, którą Kolegium zupełnie pominęło, to jest zawieszenie przez Skarżącą prowadzonej przez nią działalności od 22 lutego 2017 r., co oznacza, że jeszcze przed uzyskaniem przez matkę orzeczenia o niepełnosprawności Skarżąca zmuszona była przerwać aktywność zawodową.

Sąd kasacyjny przypomina w tym miejscu, że jak wynika z przedstawianych przez Skarżącą wyjaśnień, pracowała ona m.in. jako opiekunka w ośrodkach pomocy W 2013 r. po zdiagnozowaniu i matki nowotworu zrezygnowała z pracy i zabrała mamę do siebie do domu. W 2014 r. zachorował brat Skarżącej, pomagający jej w opiece nad matką, następnie zmarł w 2015 r., co spowodowało kolejne pogorszenie stanu zdrowia matki. W 2016 r. Skarżąca przyjęła propozycję zatrudnienia licząc że pogodzi opiekę nad matką z pracą zawodową, jednak po trzech tygodniach musiała zrezygnować. Kolejna próba podjęcia aktywności zawodowej poprzez założenie własnej działalności gospodarczej polegającej na świadczeniu usług opiekuńczych również zakończyła się niepowodzeniem z uwagi na stan zdrowia matki.

Powyższe wyjaśnienia Skarżącej są zgodne z znajdującymi się w aktach sprawy dokumentami takimi jak m.in. wywiad środowiskowy w który wskazano, że matka Skarżącej w 2013 r. zachorowała na nowotwór, kartami informacyjnymi leczenia szpitalnego potwierdzającymi kolejne hospitalizacje w tym wszczepienie symulatora serca (2018 r.) a następnie zawał w 2019 r. Szczególną uwagę zwrócić należy również na kartę informacyjną potwierdzającą pobyt matki Skarżącej w szpitalu w dniach 24 maja 2021 r. – 10 czerwca 2021 r. Odnotowano w niej, że pacjentka skarży się na zawroty głowy, z powodu których przewróciła się trzy dni wcześniej upadając na wznak i doznając urazu głowy. Wskazano również, że brak jest możliwości leczenia neurochirurgicznego ze względu na liczne, istotne obciążenia internistyczne.

Sąd pierwszej instancji zgromadzone w sprawie dowody ocenił zgodnie z zasadami logiki i doświadczenia życiowego prawidłowo uznając, że Skarżąca dłuższy czas starała się pogodzić pracę zawodową z opieką nad matką. To organ drugiej instancji zaniechał wszechstronnej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego, skupiając się na datach aktywności zawodowej Skarżącej oraz dacie zarejestrowania i wyrejestrowania działalności gospodarczej pomijając wyjaśnienia Skarżącej dotyczące stanu zdrowia matki jak również pomijając złożone do akt sprawy dokumenty wskazujące na stałe pogarszanie się jej stanu zdrowia.

Sąd kasacyjny podkreśla również, że fakt, iż Skarżąca wystąpiła o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w październiku 2021 r. a więc kilka lat po otrzymaniu przez matkę orzeczenia o niepełnosprawności nie może być traktowany jako przemawiający przeciwko przyznaniu jej wnioskowanej pomocy. Oznaczałoby to bowiem w praktyce negatywną ocenę zachowania Skarżącej, która przez kilka lat starała się radzić sobie z opieką nad matką i dopiero po kolejnym pogorszeniu jej stanu zdrowia wystąpiła o przyznanie świadczenia.

Kolegium zarówno w zaskarżonej decyzji jak i w skardze kasacyjnej prezentuje stanowisko, że opieka sprawowana przez Skarżącą nad matką nie uniemożliwia jej podjęcia zatrudnienia. Stanowisko to wynika z uznania przez organ, że Skarżąca zajmuje się matką jedynie w okresach "posiłkowych".

Sąd pierwszej instancji kwestionując powyższe ustalenia przywołał informacje zawarte w oświadczeniu o zakresie sprawowanej opieki złożonym wraz z wnioskiem o przyznanie świadczenia, w którym Skarżąca wskazała, że pomaga mamie m.in. przy wstawaniu z łóżka, pójściu do toalety, przy czynnościach higienicznych, przy ubieraniu się, przygotowuje posiłki, mierzy ciśnienie, podaje leki, asystuje w ćwiczeniach usprawniających.

Sąd przywołał również oświadczenie Skarżącej z 12 listopada 2021 r. w którym odnosząc się do przeprowadzonego wywiadu środowiskowego wyjaśniła ona, że jej matka w maju 2021 r. przewróciła się na plecy, a upadając uderzyła się w głowę. W związku z tym A. M. ma obniżoną sprawność ruchową, tzn. ma znaczne ograniczenia w samodzielnym poruszaniu się i przemieszczaniu. Skarżąca doprecyzowała, że jej matka nie widzi na jedno oko, a na drugie niedowidzi, nie jest w stanie bez pomocy kul się poruszać z uwagi na zawroty głowy i zwyrodnienia kostno–stawowe.

Odnosząc się do wskazanej przez pracownika socjalnego okoliczności, że matka samodzielnie korzysta z toalety, wskazała, że A. M. potrzebuje pomocy w dojściu do toalety, w posadzeniu na toaletę i wstaniu z toalety, a także potrzebuje pomocy, by wrócić do łóżka. Sąd powołał się również na szczegółowe opisane przez Skarżącą czynności opiekuńcze, jak również na podkreśloną przez nią okoliczność, że matka ze względu na liczne dolegliwości oraz stale pogarszający się stan zdrowia, wymaga nieustannej pomocy oraz kontroli. W ocenie Sądu pierwszej instancji, wyjaśnienia te znajdowały potwierdzenie zarówno w orzeczeniu o niepełnosprawności jak i w zaleceniach w nim zawartych.

W ocenie Sądu kasacyjnego również w tym zakresie Sąd pierwszej instancji dokonał oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego w sposób prawidłowy, uwzględniający zasady logiki oraz doświadczenia życiowego, przy uwzględnieniu całego zebranego w sprawie materiału dowodowego, to jest zarówno wywiadu środowiskowego jak i kolejnych wyjaśnień składanych przez Skarżącą w toku postępowania administracyjnego. Sąd kasacyjny zwraca dodatkowo uwagę, że jak wynika z akt sprawy, w tym z przywołanej już karty informacyjnej leczenia szpitalnego, matka Skarżącej na skutek zawrotów głowy przewróciła się maju 2021 r. doznając urazów głowy. Skarżąca podkreślała w toku postępowania administracyjnego, że właśnie z powodu owych problemów z utrzymaniem równowagi przez jej matkę oraz związane z tym ryzyko musi ona stale jej towarzyszyć. Kolegium ani w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji ani w skardze kasacyjnej nie przedstawiło żadnych argumentów ani też nie powołało się na żadne znajdujące się w aktach sprawy dowody pozwalające na zanegowanie wyprowadzonego przez Sąd z powyższych okoliczności wniosku, że zakres opieki sprawowanej przez Skarżącą nad matką wyłącza możliwość podjęcia przez nią zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej.

Sąd kasacyjny w pełni podziela również stanowisko Sądu pierwszej instancji, że teza organu o samodzielności podopiecznej w zakresie umożliwiającym podjęcie przez Skarżącą pracę chociażby w niepełnym wymiarze nie została potwierdzona żadnymi dowodami zgromadzonymi w sprawie, a przeczą jej z kolei okoliczności wskazywane konsekwentnie przez Skarżącą.

Zatem zarzuty objęte punktem II. 1-2 peititum skargi kasacyjnej uznać należało za niezasadne.

W konsekwencji za niezasadny uznać należało również zarzut objęty punktem II. 3 petitum skargi kasacyjnej, to jest zarzut naruszenia art. 141 § 4 w związku z 153 p.p.s.a.. Sąd kasacyjny wyjaśnia dodatkowo w tym miejscu, że poprzez zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można skutecznie zwalczać, ani prawidłowości przyjętego za podstawę orzekania stanu faktycznego, ani stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa, a do tego sprowadza się, jak wynika z jego sformułowania, postawiony przez Kolegium zarzut (por. wyrok NSA z 27 sierpnia 2021 r. I OSK 474/21 i przywołane w nim orzecznictwo).

Podsumowując za niezasadne uznać należało zarzuty objęte punktem I.2 oraz II. 4 petitum skargi kasacyjnej. Skoro organ drugiej instancji wadliwie przyjął że brak jest związku przyczynowego pomiędzy rezygnacją przez Skarżącą z zatrudnienia a opieką nad niepełnosprawną w stopniu znacznym matką jak również wadliwie uznał, że zakres opieki wykonywanej przez Skarżącą umożliwia jej podjęcie zatrudnienia uznać należy, że brak było podstaw do wydania decyzji odmawiającej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Sąd pierwszej instancji nie naruszył zatem art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. w zw. z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a bowiem wbrew stanowisku Kolegium brak jest podstaw do przyjęcia, że stan faktyczny rozpatrywanej sprawy nie wypełnia hipotezy tej normy. Niezasadny był zatem również zarzut naruszenia art. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. zachodziły bowiem podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji.

Mając na uwadze powyższe wywody Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. Uzasadnienie zostało sporządzone stosownie do wymogów określonych w art. 193 zdanie 2 p.p.s.a zgodnie z którym uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej.

Rozstrzygnięcie zawarte w punkcie 2 wyroku wydane zostało na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.

W niniejszej sprawie pełnomocnik skarżącego kasacyjnie – na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. – zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o jej przeprowadzenie, stąd też rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.