Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 10 listopada 2015 r., sygn. akt II SA/Wa 365/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi E. S. na decyzję Szefa Służby Celnej z dnia [...] stycznia 2015 r., nr [...], w przedmiocie ustalenia warunków pełnienia służby, oddalił skargę.
W uzasadnieniu powyższego wyroku zawarto następujące ustalenia faktyczne:
Dyrektor Izby Celnej w R. decyzją z dnia [...] października 2014 r. wydaną na podstawie art. 222 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej (Dz. U. z 2013 r., poz. 1404), ustalił skarżącemu od dnia [...] stycznia 2011 r. do dnia [...] lipca 2013 r. warunki pełnienia służby. Organ uczynił to w wyniku wniosku strony z dnia [...] października 2014 r. w związku z przyjęciem propozycji służby zawartej w piśmie organu z dnia [...] grudnia 2010 r.
Od powyższej decyzji skarżący wniósł odwołanie domagając się jej uchylenia i przekazania sprawy organowi pierwszej instancji celem wydania decyzji określającej od dnia [...] stycznia 2011 r. warunki pełnienia służby, ze wskazaniem konkretnego stanowiska służbowego, miejsca pełnienia służby i uposażenia, zawierającej także wyczerpujące faktyczne i prawne uzasadnienie podjętego rozstrzygnięcia z wykorzystaniem pełnego materiału dowodowego zebranego w toku przeprowadzonego obligatoryjnego, obiektywnego postępowania administracyjnego.
Szef Służby Celnej zaskarżoną do Sądu pierwszej instancji decyzją, utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.
W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że skarżący przyjął pisemną propozycję określającą miejsce pełnienia służby, stanowisko i uposażenie, przedstawioną mu w piśmie z dnia [...] grudnia 2010 r. Organ podkreślił, iż skarżący po zmianie stanowiska nadal realizował zadania w tej samej komórce organizacyjnej, nie uległo również zmianie jego dotychczasowe uposażenie. Nowe warunki służby ustalone skarżoną decyzją nie były krzywdzące i nie można ich kwestionować jedynie z tej przyczyny, że skarżący wolałby pełnić służbę na wyższym stanowisku, gdyż w jego ocenie posiada do tego wymagane kwalifikacje i kompetencje. Pisemna propozycja służby miała na celu dostosowanie dotychczasowego funkcjonowania Służby Celnej do nowych regulacji prawnych. Przepisy przejściowe ustawy mają charakter przepisów szczególnych, stąd nie wszystkie regulacje właściwe w normalnym toku służby znajdują w tym wypadku zastosowanie.
Proces transformacji wykluczał przeprowadzenie standardowych działań, bo musiałoby to nastąpić w stosunku do 14000 stanowisk. Rekrutacja zaś jest dokonywana tylko w przypadku awansu, co tutaj nie miało miejsca. Obowiązek opisania i wartościowania stanowisk został wprowadzony ustawą i był spełniony, gdyż propozycja przedstawiona stronie została poprzedzona wieloetapowym procesem opisu i wartościowania zajmowanego przez nią stanowiska. Wynik tych czynności funkcjonariusz zaakceptował. Wskazanie w skarżonej decyzji czasokresu warunków pełnienia służby jest uzasadnione tym, że decyzja określająca warunki pełnienia służby w związku z przyjęciem propozycji po wejściu w życie nowej ustawy, została wydana po kilku latach od przyjęcia propozycji pełnienia służby. W tym okresie skarżący, korzystając z ogłoszonej rekrutacji wewnętrznej na stanowisko starszego specjalisty Służby Celnej, zgłosił swoją kandydaturę i od [...] października 2013 r. awansował na wyższe stanowisko.
Zasadnym zatem było wskazanie daty, do której obowiązywały warunki zawarte w przyjętej przez niego propozycji. Celem decyzji było określenie warunków służby w związku z wejściem w życie nowej ustawy, nie zaś ustalenie aktualnych warunków pełnienia służby, do czego organ nie ma podstaw prawnych.
W skardze na powyższą decyzję skarżący zarzucił obrazę "art. 138 pkt 2" k.p.a. poprzez wadliwą akceptację decyzji organu pierwszej instancji i wniósł o uchylenie decyzji obu instancji w całości.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie: Dz.U. z 2017 r., poz. 1369), zwanej dalej p.p.s.a., uznał, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.
Sąd pierwszej instancji wskazał, że zgodnie z art. 222 ust. 3 ustawy o Służbie Celnej, Dyrektor Izby Celnej był zobligowany w terminie do [...] grudnia 2010 r. przedstawić skarżącemu pisemną propozycję określającą miejsce pełnienia służby, stanowisko i uposażenie. Stąd przedstawiona propozycja zawarta w piśmie z dnia [...] grudnia 2010 r., którą skarżący przyjął składając tego samego dnia pisemne oświadczenie. Zaproponowane i przyjęte warunki służby zostały następnie powtórzone we władczej formie przez tegoż Dyrektora w decyzji z dnia [...] października 2014 r. Wydanie tej decyzji było zaś następstwem stanowiska wyrażonego w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego na tle wykładni art. 222 ust. 3 ustawy, zgodnie z którym konsekwencją przyjęcia przez funkcjonariusza celnego propozycji warunków służby złożonej w trybie art. 222 ust. 3 ustawy o Służbie Celnej powinno być decyzyjne określenie nowych warunków pełnienia służby.
Według Sądu istotną okolicznością jest to, że ustawa o Służbie Celnej, jak wynika z uzasadnienia jej projektu, miała na celu m. in. uporządkowanie obszaru w zakresie stanowisk i stopni służbowych funkcjonariuszy celnych. Przepisy przejściowe tej ustawy miały natomiast zapewnić płynną i transparentną zmianę dotychczasowych stosunków służbowych funkcjonariuszy celnych w stosunki kreowane tą ustawą. Nieuzasadnione są w związku z tym, zdaniem Sądu, zarzuty skarżącego, że propozycja składana funkcjonariuszom na podstawie art. 222 ust. 3 ustawy o Służbie Celnej powinna uwzględniać zasady przewidziane dla awansu na stanowisko służbowe oraz rekrutacji wewnętrznej.
Zdaniem Sądu pierwszej instancji na szczególne podkreślenie zasługuje, że w opisie stanowiska skarżącego zostały wskazane zadania i obowiązki odpowiadające zadaniom i obowiązkom dotychczas realizowanym przez niego na stanowisku inspektora celnego w Referacie Dozoru. Oznacza to, że po zmianie stanowiska skarżący nadal realizował te same zadania co dotychczas, w tej samej komórce organizacyjnej.
Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wniósł skarżący zarzucając na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. istotne uchybienie proceduralne mogące mieć wpływ na treść wyroku w postaci naruszenia art. 145 § 1 ust. 1 pkt. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 i 77 § 1 oraz art. 10 § 1 k.p.a. poprzez fakt, iż Sąd utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję administracyjną, pomimo iż w toku wskazanych postępowań administracyjnych w ogóle nie przeprowadzono postępowania dowodowego, orzeczenie oparto o dokumenty z akt innych spraw i postępowań administracyjnych, a nadto nie przesłuchano skarżącego jako strony i pozbawiono go prawa do aktywnego udziału w sprawie i prezentacji swoich racji.
Ponadto skarżący zarzucił naruszenie art. 222 ust. 3 w zw. z art. 113 ust. 1, 2 i 3 oraz art. 114 ust. 1 i 2 ustawy o Służbie Celnej w związku z § 1 ust. 2, w zw. z § 2 Zarządzenia Nr 43 Ministra Finansów z dnia 18 października 2010 r. w sprawie zasad dokonywania opisów i wartościowania stanowisk służbowych funkcjonariuszy celnych, poprzez akceptację zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji administracyjnej, i tym samym akceptację stanu rzeczy, w którym skarżącemu wyznaczono stanowisko służbowe z naruszeniem zasad dokonywania opisów i wartościowania stanowisk służbowych funkcjonariuszy celnych poprzez pominięcie kryteriów doświadczenia zawodowego, znajomości języków obcych oraz wykształcenia skarżącego, o których mowa w § 1 ust. 2 w zw. z § 2 tego zarządzenia, które to kryteria (w razie ich zastosowania) powinny go pretendować do wyższego stanowiska niż to, które mu zaproponowano i tym samym akceptację stanu rzeczy, w którym skarżącemu wyznaczono niewłaściwe stanowisko służbowe.
Skarżący zarzucił też naruszenie art. 222 ust. 3 w zw. z art. 113 ust. 3 ustawy o Służbie Celnej, w zw. z § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 18 maja 2010 r. w sprawie stanowisk służbowych funkcjonariuszy celnych, trybu awansowania oraz dokonywania zmian na stanowiskach służbowych, poprzez akceptację zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji administracyjnej, które zostały wydane bez przeprowadzenia rekrutacji wewnętrznej w sytuacji obligatoryjnego obowiązku stosowania przepisów rozdziału 8 ustawy o Służbie Celnej, a co za tym idzie także przepisów wykonawczych do art. 113 tej ustawy w postaci ww. rozporządzenia Ministra Finansów w sprawie stanowisk służbowych, regulujących procedurę rekrutacji wewnętrznej - a zatem poprzez akceptację wyznaczenia skarżącemu stanowiska bez poprzedzenia tej decyzji rekrutacją wewnętrzną.
Wskazując na powyższe skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor przedstawił argumenty na poparcie swoich zarzutów.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Granice te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Wobec niestwierdzenia przesłanek nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał oceny podstaw i zarzutów kasacyjnych.
Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie, albowiem podniesione w niej zarzuty okazały się nieuzasadnione. Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 tej ustawy przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej.
Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania - może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w tym wypadku ustawa wymaga, aby skarżący nadto wykazał możliwość istotnego wpływu wytkniętego uchybienia na wynik sprawy. Oparcie skargi kasacyjnej na obu podstawach z reguły wymusza rozpoznanie w pierwszej kolejności zarzutów procesowych albowiem tylko wówczas, gdy stan faktyczny sprawy został poprawnie ustalony i nie doszło do mających wpływ na wynik sprawy naruszeń procesowych, można przejść do oceny zastosowania i wykładni prawa materialnego.
Rozpoznawana w niniejszej sprawie skarga kasacyjna powołała się na obie podstawy, przy czym naruszeń procesowych upatrywała w niewyjaśnieniu sprawy przez organ i niezapewnieniu skarżącemu kasacyjnie czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym. Te zarzuty były już prezentowane w skardze, a skoro dotyczą postępowania administracyjnego, należało je uznać za wytyki pominięcia przez Sąd pierwszej instancji owych uchybień. Jednakowoż zostały trafnie przezeń oddalone. W tym miejscu trzeba stwierdzić, że autor skargi kasacyjnej nie wykazał, aby doszło do naruszenia reguły czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym, gdyż nie podał na tę okoliczność żadnych argumentów. Nie wskazał nawet, jaki wpływ ta ewentualna wada mogłaby mieć na wynik sprawy.
Natomiast co się tyczy zarzutu niewyjaśnienia sprawy, jest on oczywiście chybiony, gdyż organy zgromadziły dostateczne dla rozstrzygnięcia sprawy dowody, które poprawnie oceniły. Przede wszystkim dysponowały oświadczeniem o przyjęciu przez skarżącego pisemnej propozycji warunków służby, w której znalazły się wszystkie wymagane elementy, nadto kartą opisu i wartości stanowiska służbowego. Gołosłowne jest twierdzenie autora skargi kasacyjnej, że oparły rozstrzygnięcia o dokumenty z akt innych spraw i postępowań. Przesłuchanie zaś strony było zbędne. Trzeba wszak przypomnieć, że art. 86 k.p.a. stanowi o możliwości przeprowadzenia tego dowodu, a to wówczas gdy po wyczerpaniu środków dowodowych lub z powodu ich braku pozostały niewyjaśnione fakty istotne dla rozstrzygnięcia sprawy. Przeprowadzenie tego dowodu jest więc pozostawione uznaniu organu i w tej sprawie było zbędne. Nie doszło zatem do uchybienia wskazanym w kasacji przepisom k.p.a., a w konsekwencji nie było podstaw do zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.
Niezasadne są także zarzuty prezentowane w ramach drugiej z podstaw kasacyjnych. Wpierw trzeba zważyć, że eksponowany w niej art. 222 ustawy umieszczony został w rozdziale Przepisy przejściowe, które z reguły uznawane są za przepisy procesowe. Poza tym przepisy te zawarte w ustawie - jak wynika z ich istoty, miały pełnić rolę dostosowawczą dotychczasowych stosunków służbowych funkcjonariuszy celnych do nowych rozwiązań prawnych. Ich zadaniem było przeniesienie istniejących w dacie wejścia w życie nowej ustawy stanów w zakresie warunków służby, głównie stopnia służbowego funkcjonariuszy celnych pod jej odmienne uregulowania. Przy czym funkcjonariusze nadal nimi byli pod rządami ustawy (art. 222 ust.
1) i tylko do dnia 31 grudnia 2010 r. stosowało się do nich w sprawach uposażenia zasadniczego i stanowisk służbowych dotychczasowe przepisy (art. 222 ust. 2). Poczynając od 1 stycznia 2011 r. ustalano nowe warunki służby funkcjonariuszy, którzy wyrazili zgodę na przedstawioną do końca 2010 r. propozycję określającą, zgodnie z przepisami rozdziału 8 i 10 ustawy, miejsce pełnienia służby, stanowisko i uposażenie. Istota przepisów przejściowych polega na tym, że odnoszą się one do stosunków prawnych zastanych w momencie wprowadzenia w życie nowego prawa i mają na celu specjalne uregulowanie tych stosunków prawnych w świetle wchodzących w życie nowych przepisów (por. m.in. wyrok NSA z dnia 27 lutego 2007 r., sygn. akt I OSK 544/06). Zawierają one reguły intertemporalne, czyli zasady prawne służące rozgraniczeniu czasowych zakresów zastosowania i normowania reżimów dawnego oraz nowego prawa, jak też określaniu wpływu nowej regulacji na stany faktyczne, stosunki prawne oraz skutki powstałe i trwające pod rządami dotychczasowej regulacji (zob. Marcin Kamiński w: Prawo administracyjne intertemporalne. Warszawa 2011 r., str. 563). Ich rolą generalnie jest więc uporządkowanie zastanych w dniu wejścia w życie nowej ustawy stosunków prawnych i wprowadzenie ich pod rządy nowego aktu prawnego, w szczególności określenie sposobu i trybu załatwienia spraw niezakończonych dotąd, ewentualne utrzymanie dotychczasowych instytucji prawnych zniesionych przez nowe przepisy, zachowanie uprawnień i obowiązków oraz utrzymanie w mocy dotychczasowych przepisów wykonawczych (zob. § 30 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej - Dz. U. Nr 100, poz. 908).
Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu pierwszej instancji, że decyzja z dnia [...] października 2014 r. zawiera wszystkie wymagane elementy, zapadła na skutek zastosowania właściwych procedur, a przede wszystkim w wyniku przyjęcia propozycji przez skarżącego kasacyjnie co do miejsca pełnienia służby, stanowiska i uposażenia. Nie znajduje natomiast podstaw do podważenia tego działania jako "szantażu prawnego ustawodawcy". Niepodobna bowiem nie dostrzec prawa ustawodawcy do kształtowania porządku prawnego zgodnie z jego wolą i celami, które nie podlegają ocenie przez organy i sądy administracyjne dopóty, dopóki nie wchodzą w kolizję z regułami konstytucyjnymi Tymczasem orzecznictwo badające te sprawy jest utrwalone i takich wad nie dostrzega.
Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający niniejszą sprawę nie aprobuje poglądu skarżącego, wedle którego w okolicznościach tej sprawy miałoby dojść do naruszenia art. 222 ust. 3 ustawy, który przecież jest w zasadzie skierowany do organu, a ten wykonał swe zadanie zgodnie z jego brzmieniem (naruszenia zwłaszcza w powiązaniu z wytkniętymi w kasacji przepisami). Odesłanie do przepisów rozdziałów: 8 (Stanowiska i stopnie służbowe funkcjonariuszy) i 10 (Uposażenie i inne świadczenia pieniężne funkcjonariuszy) ustawy jest odesłaniem ogólnym, które należy interpretować zgodnie z celem właściwej regulacji, czyli art. 222 ust. 3 ustawy, jaki wyżej został przedstawiony. Jak już wywiedziono, charakter dostosowawczy przepisów przejściowych nie pozwalał na stosowanie wszelkich reguł ustawy w procesie transformacji.
Zatem nie było podstaw do stosowania art. 113 jak i art. 114 ustawy. Wszak w stosunku do skarżącego nie wszczęto procedury awansowej, a dostosowawczą na mocy przepisów szczególnych - wyjątkowych. W tym postępowaniu powołane przepisy nie miały zastosowania, niezależnie od tego, że tego rodzaju działania zostały podjęte, a skarżący kasacyjnie je zaakceptował. W konsekwencji czego zarzuty w tym obrębie, dotyczące również naruszenia przywołanych przepisów rozporządzeń wykonawczych, okazały się nietrafne, bo przepisy te nie zostały naruszone.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a.