Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 7 listopada 2005 r. oddalił skargę Gminy Supraśl na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 24 sierpnia 2004 r. nr 260 w przedmiocie nabycia mienia państwowego z mocy prawa przez Gminę.
W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył stan faktyczny, w którym została wydana poddana kontroli decyzja, a przedstawiał się on następująco:
Wojewoda Białostocki decyzją z dnia 9 grudnia 1997 r. działając na podstawie art. 18 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 z późn. zm.) zw. dalej ustawą – Przepisy wprowadzające – stwierdził nabycie przez Gminę Supraśl z mocy prawa nieodpłatnie własności nieruchomości, oznaczonej w ewidencji gruntów numerami działek: 166/11, 166/12, 166/13, 166/14, 166/4, 482/8 i 562/1. Decyzja ta stała się ostateczna.
Na skutek podania Starosty Białostockiego, który podniósł, że część działek była we władaniu Zespołu Szkół Mechanizacji Rolnictwa w Supraślu, postępowanie w tej sprawie wznowiono, a następnie Wojewoda decyzją z dnia 26 sierpnia 1999 r. uchylił w części dot. działek nr 482/8 o pow. 8,8177 ha i 562/1 o pow. 1,9622 ha. Po rozpatrzeniu odwołania Gminy Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa uchyliła decyzję Wojewody wydaną w wyniku wznowienia, uznając wznowienie za bezzasadne, bowiem użytkowanie działek przez Zespół Szkół wynikało już z karty inwentaryzacyjnej, a zatem nie była to nowa okoliczność.
W dniu 19 września 2003 r. Starosta Białostocki wystąpił do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody Podlaskiego z dnia 9 grudnia 1997 r.
W uzasadnieniu podał, że w dniu wydania decyzji komunalizacyjnej nieruchomości nią objęte stanowiły własność Skarbu Państwa i znajdowały się w użytkowaniu Zespołu Szkół Mechanizacji Rolnictwa, dla którego organem prowadzącym był Minister Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej. Podstawą wydania decyzji komunalizacyjnej był art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające, a art. 11 ust. 1 pkt 1 tej samej ustawy stanowi, że składniki mienia
Sygn. akt I OSK 399/06 ogólnonarodowego, jeżeli służą wykonywaniu zadań publicznych, należących do właściwości organów administracji rządowej, sądów oraz organów władzy państwowej. Zatem przy wydaniu decyzji komunalizacyjnej doszło do rażącego naruszenia prawa.
Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia 14 maja 2004 r. nr 155 stwierdził nieważność decyzji Wojewody Białostockiego z dnia 9 grudnia 1997 r. uznając, że objęła ona mienie wyłączone spod komunalizacji na podstawie art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej z dnia 10 maja 1990 r.
We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Burmistrz Supraśla twierdził, że objęta decyzją komunalizacyjną nieruchomość należała do terenowego organu administracji państwowej, o czym świadczy decyzja Naczelnika Miasta i Gminy Supraśl z dnia 19 maja 1986 r. nr 8224/4/86 w sprawie ustalenia opłaty z tytułu użytkowania gruntów przez Zespół Szkół Mechanizacji Rolnictwa. Brak jest materiału wskazującego, że Zespół Szkół władał tymi nieruchomościami. Wprawdzie na działce nr 562/1 znajdowało się boisko, lecz zajmowało ono tylko część działki, bowiem część była wykorzystywana na ogródki działkowe przez osoby fizyczne, a na części znajdował się obiekt zabytkowy, remontowany przez Urząd Miasta i Gminy. Pozostałe działki są znacznie oddalone od szkoły i poza zapisami w decyzji ustalającej opłaty, brak jest innych dowodów świadczących o władaniu. Na części działki nr 482/8 znajdują się stawy hodowlane, użytkowane przez osobę fizyczną, a zatem organ nadzoru błędnie ustalił stan faktyczny i nadinterpretował art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające.
Minister nie uznał argumentów Gminy i decyzją z dnia 24 sierpnia 2004 r. podtrzymał swoje stanowisko, że decyzja komunalizacyjna Wojewody Białostockiego z dnia 9 grudnia 1997 r. objęła mienie wyłączone spod komunalizacji z mocy prawa na podstawie art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy, czym rażąco naruszyła prawo. Organ nadzoru przyjął, że Zespół Szkół Mechanizacji Rolnictwa był użytkownikiem spornych nieruchomości, co bezspornie wynika z karty inwentaryzacyjnej, wypisu z rejestru gruntów i decyzji Naczelnika Miasta i Gminy Supraśl z dnia 19 maja 1986 r. w sprawie ustalenia opłat za zarząd.
Wprawdzie na części skomunalizowanej nieruchomości, na której są stawy hodowlane (wydzierżawione osobie fizycznej) znajdują się ogródki działkowe udostępnione osobom fizycznym, a także zabytkowy obiekt, których nie można
Sygn. akt I OSK 399/06 uznać za służące wykonywaniu zadań publicznych, należących do właściwości organów administracji rządowej, ale ze względu na fakt, że na tych samych działkach znajduje się także boisko sportowe, chlewnia i ogrody szkolne oraz budynek mieszkalny dla pracowników, organ uznał, że zasadne było stanowisko uznające, iż decyzja Wojewody Białostockiego objęła mienie wyłączone z komunalizacji z mocy prawa. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji nie mógł także orzec o stwierdzeniu nieważności decyzji komunalizacyjnej tylko co do części decyzji, która bezpośrednio służyła wykonywaniu zadań przez Zespół Szkół Mechanizacji Rolnictwa, ponieważ nie jest możliwe orzekanie w stosunku do niewydzielonej geodezyjnie części działki, gdyż sporne byłyby granice nieruchomości, a w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 156 § 1 kpa nie ma możliwości prowadzenia postępowania w tym przedmiocie.
Ponadto, co wielokrotnie podkreślał Wojewódzki Sąd Administracyjny, organ nadzoru prowadząc postępowanie na podstawie art. 156 § 1 kpa orzeka wyłącznie kasacyjnie, nie może zaś orzekać reformatoryjnie.
Skargę na decyzje nr 260 Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 24 sierpnia 2004 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył Burmistrz Supraśla wnosząc o jej uchylenie jako naruszającej prawo:
- – art. 5 ust. 1 pkt 1 oraz art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające,
- – oraz art. 10 § 1 zd. 1 kpa poprzez uniemożliwienie stronie czynnego udziału w postępowaniu.
W uzasadnieniu podniósł, że nie zgadza się ze stanowiskiem Ministra, który skarżoną decyzję w zasadzie oparł jedynie na decyzji ustalającej opłaty za użytkowanie Zespołowi Szkół Mechanizacji Rolnictwa w Supraślu i treści karty inwentaryzacyjnej 758, w której znalazło się stwierdzenie, iż wymienione w niej nieruchomości znajdują się w użytkowaniu Zespołu Szkół, zaś pozostałe dowody przedstawione w sprawie pominął lub też ocenił w sposób dowolny. Podtrzymał swój wniosek, że materiał dowodowy zebrany w sprawie nie pozwala na stwierdzenie ponad wszelką wątpliwość faktu władania przedmiotowymi nieruchomościami, nakierowanego na wykonywanie zadań publicznych przez Zespół Szkół w dacie 27 maja 1990 r. W ocenie Gminy, przedłożony w toku postępowania przez Starostę Białostockiego zapis rejestru gruntów tom I założony w roku 1983 (16 maja 1983 r.),
Sygn. akt I OSK 399/06 wykazujący prawo własności Skarbu Państwa do spornych działek i fakt posiadania ich przez Zespół Szkół, nie przemawia automatycznie za tym, iż nieruchomości te służyły w dacie 27 maja 1990 r. wykonywaniu zadań publicznych przez szkołę.
Zdaniem skarżącego, samo funkcjonowanie szkoły w tej dacie na sąsiadujących ze skomunalizowanymi gruntami nieruchomościach (bądź, jak w przypadku niektórych działek, nieruchomościach znacznie oddalonych od siedziby szkoły) nie przesądza, że wszystkie te nieruchomości służyły wykonywaniu zadań publicznych, należących do właściwości organów administracji rządowej.
Nadmiernie rozszerzająca interpretacja art. 11 Przepisów wprowadzających pomijająca jednocześnie brak tytułu prawnego dla organu administracji rządowej i brak elementu faktycznego władania przez ten organ nieruchomościami na cele publiczne jest, zdaniem Gminy Supraśl, niczym nieuzasadniona.
W ocenie skarżącej, przedstawione pismo Zespołu Szkół z dnia 18 lutego 1997 r. l.dz. 26-143-97, zawiera wiarygodne stwierdzenia wskazujące, że bazę dydaktyczną stanowiły jedynie części działek oznaczonych nr geod. 482/2 i 562/1. Dodatkowo wskazano, iż z protokołu zdawczo-odbiorczego z dnia 25 lutego 2000 r. podpisanego pomiędzy Gminą, a Zespołem Szkół wynika, że na spornej działce (482/8) posadowione są budynki mieszkalne. Okoliczność, iż w budynkach tych zamieszkiwały osoby łączące w sobie jednocześnie przymiot pracownika szkoły i mieszkańca wspólnoty samorządowej nie może być argumentem wskazującym na wykonywanie zadań publicznych należących do właściwości organów administracji rządowej.
Skarżący stwierdził, że na działkach 562/5, 562/7, 562/8 usytuowany jest zabytek wpisany do rejestru (decyzja z dnia 28 listopada 2004 r. nr RZ-444-2/M/2003), zatem na nieruchomości tej nie mogły być realizowane zadania publiczne, bowiem działka służyła całej gminnej wspólnocie i ma walor religijno-zabytkowy. Budowlą o charakterze zabytkowym zajmował się (remontował, zabezpieczał) Urząd Miasta i Gminy Supraśl (choć przyznaje, że środki finansowe pochodziły od organu administracji rządowej), a nie Zespół Szkół, który pokrywał wyłącznie koszty remontów zabytkowych budynków poklasztornych znajdujących się w części działki 562/1, tj. 562/7, obok boiska (z którego poza młodzieżą uczącą się korzystali powszechnie pozostali mieszkańcy Gminy).
W zakresie nieruchomości o nr geod. 166/11, 166/12, 166/13, 166/14 i 166/4 skarżący podnosił, iż Starosta Białostocki nie udowodnił twierdzeń, iż dwie z wyżej wymienionych działek wykorzystywane były do ćwiczeń praktycznych z orki i eksploatacji maszyn, zaś trzy pozostałe w klasie nieużytków związane w nieokreślony – gospodarczy sposób z działalnością szkoły. Oprócz ujęcia wyżej wymienionych pięciu nieruchomości w decyzji ustalającej opłaty, w wypisie ewidencyjnym i karcie brak jest jakichkolwiek dowodów, że pozostawały we władaniu na cele publiczne szkoły na dzień 27 maja 1990 r.
Przedstawione i niewyjaśnione w toku dotychczasowego postępowania okoliczności świadczą o niesłużeniu nieruchomości, bądź ich części na cele publiczno-oświatowe realizowane przez Zespół Szkół. Ponadto w ocenie skarżącej kasacyjny sposób orzekania w nadzwyczajnym trybie art. 156 kpa, w pewnych uwarunkowaniach nie wyklucza wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji w zakresie tylko niektórych z nieruchomości wymienionych numerycznie we wzruszanej decyzji. Obecnie na skutek nowych podziałów sporne działki uzyskały dodatkową numerację 166/15 i 166/16, 562/5, 562/6/, 562/7, 562/8.
Jednocześnie, uzasadniając zarzut uniemożliwienia stronie – Gminie Supraśl czynnego uczestnictwa w postępowaniu zakończonym decyzją skarżoną, Gmina wskazuje, iż po złożeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy z dnia 31 maja 2004 r. poza zawiadomieniem, w trybie art. 131 w związku z art. 127 § 3 kpa z dnia 8 września 2004 r. OP.O.32003-5/03/04/DM nie była zawiadamiana zgodnie z art. 10 kpa przed wydaniem skarżonej decyzji o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów, materiałów i żądań. Zdaniem Gminy Supraśl, stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – powyższe naruszenie zasady ogólnej Kodeksu postępowania administracyjnego należy do podstaw wznowienia postępowania, to zaś przemawia za zasadnością uchylenia skarżonej decyzji.
W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji podtrzymał swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji dodając, że zarzut uniemożliwienia skarżącej czynnego udziału w postępowaniu jest bezzasadny, bowiem strona była zawiadomiona o wszczęciu postępowania i miała możliwość zapoznania się z aktami, przy czym musiała mieć wolę do skorzystania z tych uprawnień.
Rozpoznając wniesioną skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa.
Zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy – Przepisy wprowadzające – mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do rad narodowych i terenowych organów administracji stopnia podstawowego, staje się w dniu jej wejścia w życie z mocy prawa mieniem właściwych gmin, jeżeli dalsze przepisy ustawy nie stanowią inaczej.
Przepis art. 11 powyższej ustawy zawiera wyjątki od zasady określonej w art. 5 ust.
1. Zgodnie z jego treścią mienie takie nie staje się mieniem komunalnym, jeżeli w dniu 27 maja 1990 r. służyło wykonywaniu zadań publicznych należących do właściwości organów administracji rządowej, sądów oraz organów władzy państwowej. Pojęcie "służą wykonywaniu zadań publicznych" nie nawiązuje do stosunku prawnego, na podstawie którego korzysta się z danego mienia, stanowiącego własność ogólnonarodową, lecz do charakteru zadań, którego wykonywaniu faktycznie służy określone mienie.
Zdaniem Sądu nie budzi wątpliwości, że wykonywane przez Zespół Mechanizacji Rolnictwa w Supraślu zadania są zadaniami publicznymi. Tak więc mienie należące do tej szkoły (w przedmiotowej sprawie sporne działki), na których znajdują się niezbędne szkole urządzenia lub budowle oraz służące do przeprowadzania zajęć praktycznych w terenie, służy wykorzystaniu tych zadań, bowiem bez nich realizacja celów oświatowych w tej placówce nie byłaby możliwa i w związku z tym nie podlegało komunalizacji. Zdaniem Sądu z materiału zebranego w sprawie wynika, że organ prawidłowo ustalił stan faktyczny i uznał, iż sporne działki nigdy nie należały do terenowego organu administracji państwowej.
Zespół Szkół Mechanizacji Rolnictwa w Supraślu stanowił w dniu 27 maja 1990 r. i stanowi również obecnie, zorganizowany i podporządkowany Ministrowi Rolnictwa i Gospodarki Żyznościowej, wyodrębniony terytorialnie i organizacyjnie fragment nieruchomości, który w całości służy wykonywaniu zadań publicznych, co potwierdza § 6 ust. 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 4 marca 1997 r. w sprawie nadania statutu Ministerstwu Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej oraz pkt 143 ust. 23 załącznika do tego rozporządzenia, z których wynika, że Zespół Szkół Mechanizacji Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej należy do szkół prowadzonych przez Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej (Dz. U. z 1997 r. Nr 22, poz. 1145 ze zm.). Sporne działki stanowiły jedną funkcjonalną całość. Fakt użytkowania
Sygn. akt I OSK 399/06 ich przez Zespół Szkół wynika wprost z karty inwentaryzacyjnej nieruchomości, z zapisu z rejestru gruntów, a także z decyzji Naczelnika Miasta i Gminy Supraśl z dnia 19 maja 1986 r. nr 8224/86 w sprawie ustalenia opłat za zarząd. Sąd podziela stanowisko organu, że część skomunalizowanej nieruchomości, na której znajdują się wydzierżawione za czynsz w naturze dla stołówki szkolnej, stawy hodowlane, ogródki działkowe służące osobom fizycznym (pracownikom szkoły), czy też zabytkowy obiekt sakralny (katakumby) nie służyła wykonywaniu zadań publicznych, należących do właściwości organów administracji rządowej. Jednak należy zaznaczyć, że na tych samych działkach znajduje się także boisko szkolne, chlewnia, ogród szkolny wykorzystywany dla potrzeb stołówki, a także przepompownia ścieków wybudowana w ramach inwestycji szkoły.
Słusznie organ pierwszoinstancyjny nie orzekł o stwierdzeniu nieważności decyzji komunalizacyjnej, jedynie co do części działek, które bezpośrednio służyły wykonywaniu zadań publicznych przez zespół szkół, ponieważ nie jest możliwe orzekanie w stosunku do niewydzielonej geodezyjnie części działki, gdyż nie byłoby ustalonych jej granic, a w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 156 § 1 kpa nie miał możliwości prowadzenia postępowania w przedmiocie podziału działek.
Organ nadzoru prowadząc postępowanie na podstawie powyższego przepisu orzeka bowiem wyłącznie kasacyjnie, a nie reformacyjnie.
Natomiast zarzut skarżącej gminy, że działki o nr 166/12, 166/13, 166/14, 166/4 były znacznie oddalone od siedziby Zespołu Szkół i tym samym nie władał on nimi, Sąd ocenił jako całkowicie bezzasadne, bowiem te niezabudowane grunty, stanowiące pas nadrzeczny, wykorzystywane były do zajęć praktycznych z orki i eksploatacji maszyn i były tym samym niezbędne ze względu na profil zespołu szkół.
Zarzut skargi dotyczący zaniechania przez organ zawiadomienia Gminy Supraśl o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów, po złożeniu wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy dający, zdaniem skarżącego, podstawę do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 kpa, należy uznać za niezasadny.
Jak wynika z akt sprawy organ pismem z dnia 8 września 2004 r. zawiadomił Gminę Supraśl o wszczęciu postępowania informując w nim, iż w terminie 30 dni od dnia jego doręczenia strona może zapoznać się z zebranymi w sprawie dokumentami oraz uzupełnić materiał dowodowy, wyznaczył również stronie 14-
Sygn. akt I OSK 399/06 dniowy termin na przedstawienie swojego stanowiska. Natomiast czynny udział strony w każdym stadium postępowania zależy wyłącznie od jej woli.
Mając na uwadze powyższe Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalił skargę Gminy.
Skargę kasacyjna od powyższego wyroku wniosła Gmina Supraśl, prawidłowo reprezentowana i zaskarżając wyrok w całości zarzuciła:
- – rażące naruszenie prawa materialnego – art. 5 ust 1 pkt 1 i art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające, a także naruszenie art. 7 w zw. z art. 77 kpa, wyrażających zasadę prawdy obiektywnej i zobowiązujących organ do podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, czyli przeprowadzenia prawidłowego postępowania dowodowego, jak również naruszenie art. 10 § 1 kpa.
Skarga kasacyjna domaga się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, ewentualnie uchylenia wyroku i rozpoznania skargi.
W uzasadnieniu strona polemizuje ze stanowiskiem Ministra, w myśl którego decyzji o ustaleniu opłat przyznano kluczowe znaczenia dla potwierdzenia, że sporne nieruchomości znajdowały się w posiadaniu Zespołu Szkół i były wykorzystywane na potrzeby szkoły. Przesłanką zastosowania art. 5 ust. 1 jak i art. 11, ustanawiającego wyjątek, czyli wyłączenie nieruchomości z komunalizacji jest "należenie" mienia do ww. organu, bądź też rad narodowych. Oznacza to, iż nie podlega komunalizacji z mocy prawa mienie, które należało do terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, lub rad narodowych w rozumieniu art. 5 ust. 1 pkt 1 Przepisów wprowadzających, jeżeli mienie takie służyło wykonywaniu zadań publicznych należących do właściwości m.in. organów administracji rządowej, o czym stanowi art. 11 ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy. Zdaniem skarżącej Gminy Supraśl niezgodne z cytowana normą jest także wyłączne wywodzenie skutków prawnych z treści karty inwentaryzacyjnej 758, w której znalazło się sformułowanie, iż wymienione w niej nieruchomości znajdują się w użytkowaniu Zespołu Szkół. Nie znajduje oparcia w zebranym materiale dowodowym fakt władania przez Zespół Szkół przedmiotowymi nieruchomościami, jako że brak jest istnienia dowodów faktycznego władania nimi przez Zespół.
Rozszerzająca interpretacja normy art. 11 przepisów wprowadzających, dopuszczająca brak tytułu prawnego dla organu administracji rządowej, równoległe z brakiem elementu faktycznego władania przez ten organ nieruchomościami na cele publiczne, jest zdaniem skarżącej nieprawidłowa. Gmina Supraśl podtrzymuje swoje stanowisko, iż w kluczowym dla sprawy dniu 27 maja 1990 r., Zespół Szkół nie władał faktycznie spornymi nieruchomościami na cele publiczne związane z działalnością Zespołu Szkół.
Przepis art. 11 ust. 1 pkt 1 wyłączający komunalizację wymaga, aby nieruchomość była wykorzystywana na cele publiczne, co w niniejszej sprawie sprowadza się do tego, iż Skarb Państwa powinien wykazać, że sporne nieruchomości wykorzystywane były przez Zespół Szkół na jego wyłączne potrzeby natury oświatowej, związane z prowadzeniem statutowej działalności (istnienie upraw, hodowli, szkółek, pracowni, bazy rekreacyjnej, innych budynków wykorzystywanych na potrzeby Zespołu itp.).
Strona powołuje się nadto na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 kwietnia 1998 r. I SA 1683/97, Lex 45082, wskazujący, iż sposób korzystania z mienia przez organy administracji rządowej musi łączyć się z wykonywaniem zadań publicznych faktycznie i bezpośrednio. Skarżący zaznaczył jednocześnie, iż po złożeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy z dnia 31 maja 2004 r., poza zawiadomieniem w trybie art. 131 w związku z art. 127 § 3 kpa z dnia 8 września 2004 r. OP.O.32003-5/03/04/DM nie był zawiadomiony, zgodnie z art. 10 kpa, przed wydaniem skarżonej decyzji, o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów, materiałów i żądań.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Stosownie do art. 183 § 1 ppsa sąd odwoławczy rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Naczelny Sad Administracyjny związany jest podstawami i wnioskami skargi kasacyjnej, a więc to strona, niezadowolona z wyroku, wyznacza granice kontroli instancyjnej. Wprowadzony przez ustawodawcę w art. 175 § 1 ustawy ppsa przymus adwokacko-radcowski ma zagwarantować prawidłowe sformułowanie zarzutów, umożliwiające sądowi odwoławczemu dokonanie pełnej kontroli zaskarżonego orzeczenia sądu pierwszej instancji. Poza
Sygn. akt I OSK 399/06 granice wyznaczone przez skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny może wyjść wówczas, gdy zachodzi nieważność postępowania.
W przedmiotowej sprawie żadna z przesłanek, wymienionych w art. 183 § 2 ustawy ppsa nie miała miejsca, stąd też Sąd ograniczył kontrolę tylko do zarzutów skargi kasacyjnej.
Skarga kasacyjna została oparta o podstawę z art. 174 pkt 1 ustawy ppsa, przy czym skarżący traktuje równorzędnie naruszenie art. 5 ust. 1 pkt 1 i art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające – z naruszeniem przepisów procedury administracyjnej (art. 7, 77 i 10 § 1 kpa). Przywołując powyższe przepisy w petitum skargi kasacyjnej nie wskazuje się na czym polegało naruszenie tych przepisów przez Wojewódzki Sąd Administracyjny. Tego braku skargi kasacyjnej nie uzupełnia jej uzasadnienie, w którym zawarto polemikę ze stanowiskiem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji zamieszczonym w uzasadnieniu decyzji, tak w zakresie stosowania prawa materialnego, jak i istniejących braków w postępowaniu administracyjnym.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia przez Sąd przepisów art. 7, 77 i 10 § 1 kpa zauważyć należy, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny przepisów tych nie stosował, bowiem w postępowaniu przed sądem pierwszej instancji mają zastosowanie przepisy ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Sąd pierwszej instancji, dokonujący oceny legalności zaskarżonej decyzji czyni to na podstawie przepisów wyżej powołanej ustawy, a przedmiotem jest prawidłowość postępowania administracyjnego oceniana w aspekcie stosowania norm procedury administracyjnej.
Sformułowany w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia prawa (w istocie o charakterze procesowym) nie pozwala na rozpoznanie zgłoszonego zarzutu, nawet gdyby Naczelny Sąd Administracyjny mógł poddać kontroli zaskarżony wyrok w aspekcie błędnej oceny stosowania przez organ nadzoru norm procedury administracyjnej. Przedmiotem postępowania nadzorczego była bowiem decyzja komunalizacyjna, obejmująca siedem działek gruntu (niektóre zabudowane) o łącznej powierzchni przekraczającej obszar 14 ha. Stan i rodzaj zagospodarowania działek był zróżnicowany, co wymagałoby wskazania w skardze kasacyjnej jakie elementy stanu faktycznego przyjętego przez Sąd strona kwestionuje.
Zakres kontroli instancyjnej nie pozwala Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ustalać w jakim zakresie strona ustalenia te podważa, a z którymi zgadza się i dlaczego.
W takim kształcie, jak przedstawiono to w skardze kasacyjnej, kontroli zaskarżonych decyzji mógłby dokonać tylko sąd pierwszej instancji, który na podstawie art. 134 § 1 ustawy ppsa nie jest związany granicami skargi i dokonuje kontroli także poza zarzutami i wnioskami stron.
Nie mógł podlegać rozpoznaniu zarzut naruszenia prawa materialnego, uzasadniony brakiem dowodów na faktyczne władanie skomunalizowanymi nieruchomościami przez Zespół Szkół, gdyż ocenę zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego sąd odwoławczy może dokonać wyłącznie na podstawie ustalonego stanu faktycznego. Skoro zaś strona stan faktyczny podważa, czyniąc to w sposób nieskuteczny, to Naczelny Sąd Administracyjny jest zwolniony z dokonywania oceny zasadności naruszenia przez sąd I instancji zarzutu naruszenia art. 5 ust. 1 pkt 1 i 11 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej.
Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 184 ustawy ppsa.