Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z 13 października 2016 r. II SA/Wa 103/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę C. K. na postanowienie Prezesa Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu z [...] listopada 2015 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy.
Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.
C. K. (dalej również "skarżący") zwrócił się z wnioskami do Instytutu Pamięci Narodowej Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu Oddział w Warszawie o udostępnienie na podstawie art. 35c ust. 1 ustawy z 18 grudnia 1998 r. o Instytucie Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu (Dz. U. z 2014 r., poz. 1075 ze zm., dalej "ustawa o IPN") dokumentów osobowych funkcjonariusza organu bezpieczeństwa państwa - M. D., pełniącego służbę w K. nad W. (wniosek z [...] sierpnia 2015 r.) oraz A. P., pełniącego służbę w R. (wniosek z [...] września 2015 r.).
Pismami z [...] września 2015 r. oraz [...] października 2015 r. organ poinformował wnioskodawcę, że Oddziałowe Biuro Udostępniania i Archiwizacji Dokumentów IPN w Warszawie przygotowało do udostępnienia kserokopie dokumentów osobowych funkcjonariuszy. Ze względu jednak na konieczność ochrony materiałów archiwalnych oraz fakt, iż zawartość oryginalnych materiałów przekracza zakres przedmiotowych wniosków, dokumenty zostały udostępnione w formie kopii.
Skarżący [...] października 2015 r. zapoznał się z powyższymi dokumentami, na okoliczność czego sporządzono protokół. Natomiast [...] października 2015 r. zwrócił się do Prezesa IPN z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy i stwierdził, że przedstawione mu akta były niekompletne, a organ nie podał przyczyny nieudostępnienia mu całych żądanych akt.
Prezes Instytutu Pamięci Narodowej Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu (dalej również "organ") postanowieniem z [...] listopada 2015 r., działając na podstawie art. 134, art. 127 § 3 k.p.a. w zw. z art. 43 ust. 1 ustawy o IPN, stwierdził niedopuszczalność wniosku C. K. z [...] października 2015 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy:
- 1. z wniosku o udostępnienie na podstawie art. 35c ust. 1 ustawy o IPN, dokumentów osobowych funkcjonariusza organu bezpieczeństwa państwa M. D., pełniącego służbę w K. nad W.;
- 2. z wniosku o udostępnienie na podstawie art. 35c ust. 1 ustawy o IPN, dokumentów osobowych funkcjonariusza organu bezpieczeństwa państwa A. P., pełniącego służbę w R. Organ wskazał, że procedura udostępniania dokumentów na podstawie art. 35c ustawy o IPN nie przewiduje możliwości wydania decyzji administracyjnej i przybiera to formę czynności materialno-technicznej. W niniejszej sprawie czynności dokonał Dyrektor Oddziału Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu w Warszawie. Organ podniósł również, że skoro ustawa o IPN nie dopuszcza możliwości wniesienia odwołania lub wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy w odniesieniu do czynności materialno-technicznych dokonywanych w powyższym trybie, to nie ma podstaw do przeprowadzenia postępowania odwoławczego zakończonego decyzją administracyjną.
Skargę na powyższe postanowienie wywiódł C. K. Stwierdził, że procedurę udostępniania dokumentów stworzył organ, a nie ustawodawca, w związku z tym twierdzenie organu co do braku możliwości wydania decyzji administracyjnej jest niewiążące. Ponadto skarżący zwrócił uwagę, że kodeks postępowania administracyjnego wyraźnie wskazuje na decyzję administracyjną jako formę finalną załatwienia sprawy.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 13 października 2016 r. sprostowanym postanowieniem z 8 grudnia 2016 r. oddalił skargę C. K. na postanowienie Prezesa Instytutu Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu z [...] listopada 2017 r.
W ocenie Sądu I instancji ustawa o IPN ściśle reguluje przypadki, w których organ może wydać decyzję administracyjną i do takich przypadków nie zostało zaliczone udostępnienie dokumentów na wniosek w trybie art. 35c ust 1 ustawy o IPN. W konsekwencji Sąd I instancji podzielił stanowisko organu, że skoro powołany przepis nie przewiduje możliwości wydania decyzji administracyjnej, a mówi jedynie o uzyskaniu żądanych dokumentów, to udostępnienie do wglądu dokumentów osobowych dotyczących pracownika lub funkcjonariusza organu bezpieczeństwa państwa, w trybie powołanego przepisu, następuje w postaci czynności materialnotechnicznej, od której skarżącemu nie służy odwołanie.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł C. K. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:
- 1. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 36 ust. 6 i 7 ustawy o IPN, poprzez jego niezastosowanie, mimo iż wnioski C. K. o udostępnione dokumentów osobowych funkcjonariuszy organów bezpieczeństwa państwa M. D. oraz A. P. nie zostały uwzględnione w całości, zaś w części odmownej rozstrzygnięcie organu nie przybrało obligatoryjnej formy decyzji administracyjnej,
- 2. naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art 151 p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a. w związku z art. 134 k.p.a. i 127 § 3 k.p.a. poprzez oddalenie skargi, mimo iż istniały podstawy do uchylenia zaskarżonego postanowienia.
Uzasadniając zarzuty skargi kasacyjnej podniesiono, że ze zgromadzonego materiału dowodowego w toku postępowania zainicjowanego wnioskiem C. K. wynika jednoznacznie, iż część dokumentów nie została wnioskodawcy udostępniona i poprzestano wyłącznie na lakonicznym stwierdzeniu, iż ich treść przekracza zakres wniosków. Zdaniem skarżącego tego rodzaju informacja organu jest niewystraczająca do zweryfikowania zarówno prawdziwości twierdzeń organu, jak też zasadności tych twierdzeń. Doszło w ten sposób do obejścia prawa a mianowicie art. 36 ust 6 i 7 ustawy o IPN, który nakłada na Prezesa IPN obowiązek nadania odmowie udostępnienia informacji formy decyzji administracyjnej, szczegółowo uzasadnionej, a ponadto podlegającej kontroli instancyjnej. W ten sposób skarżący został pozbawiony nie tylko dostępu do żądanej informacji, ale także prawa do weryfikacji legalności wydanego rozstrzygnięcia.
Podniesiono również, że Sąd I instancji dysponując wachlarzem narzędzi prawnych nie skorygował wadliwego postanowienia z [...] listopada 2015 r. poprzez wyeliminowanie go z obrotu prawnego i zobowiązanie organu do wydania rozstrzygnięcia zgodnego z prawem w formie decyzji szczegółowo uzasadnionej w oparciu o art. 36 ust. 6 i 7 ustawy o IPN.
W oparciu o tak sformułowane zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i uwzględnienie skargi w przypadku uznania, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.
Skarga kasacyjna nie posiada usprawiedliwionych podstaw i nie zasługuje na uwzględnienie.
Pierwszy z zarzutów skargi kasacyjnej nie jest zasadny. Skarżący kasacyjnie naruszenie prawa materialnego upatruje w niewłaściwym zastosowaniu art. 36 ust. 6 i 7 ustawy o IPN wywodząc, że wnioski C. K. o udostępnienie dokumentów osobowych funkcjonariuszy organów bezpieczeństwa nie zostały uwzględnione w całości, zaś w części odmownej uzasadnienie organu nie przybrało obligatoryjnej formy decyzji administracyjnej.
Zauważyć należy, że zgodnie z ustawą o IPN dokumenty zgromadzone w archiwum IPN udostępnianie są w różnych trybach na wniosek osób zainteresowanych. Skarżący kasacyjnie w swoich podaniach skierowanych do IPN wybrał tryb oparty o treść art. 35 c ustawy o IPN. Udostępnianie dokumentów w oparciu o powyższy przepis odbywa się w drodze czynności materialno – technicznej. Zgodnie zaś z ust. 4 art. 35 c ustawy o IPN w razie późniejszego odnalezienia w archiwum Instytutu Pamięci dokumentów osobowych dotyczących pracownika lub funkcjonariusza organu bezpieczeństwa państwa, którymi zainteresowany był wnioskodawca, należy go o tym poinformować oraz pouczyć o możliwości ponownego złożenia wniosku. Nie kwestionowanym jest, że skarżącemu kasacyjnie w drodze czynności materialno – technicznej udostępniono do wglądu dokumenty osobowe funkcjonariuszy, których dotyczył wniosek. Zasadnie więc Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przyjął, że od dokonanej czynności materialno – technicznej nie przysługuje prawo złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy.
Wniosek taki można bowiem złożyć jedynie zgodnie z treścią art. 127 § 3 k.p.a. od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze. W sprawie zaś nie wydano decyzji, a dokonano czynności materialno – technicznej w postaci udostępnienia wnioskowanych dokumentów osobowych funkcjonariuszy organów bezpieczeństwa. Skoro więc w sprawie dokonano czynności materialno – technicznej, o której mowa w art. 35 c ustawy o IPN, to nie można wywodzić, jak czyni to autor skargi kasacyjnej, że w sprawie powinna być wydana decyzja.
Zauważyć przy tym należy, że autor skargi kasacyjnej nie precyzuje jakie dokumenty nie zostały stronie udostępnione i nie kwestionuje jednocześnie dokonania przez organ czynności materialno – technicznej w postaci udostępnienia dokumentów.
Podkreślić jednocześnie należy, że skarga kasacyjna została oparta na zarzucie niewłaściwego zastosowania art. 36 ust. 6 i 7 ustawy o IPN. Powyższy przepis dotyczy wydania decyzji w przedmiocie odmowy udostępnienia dokumentów, o których mowa w art. 36 ust. 1 ustawy o IPN, to jest udostępnienia w celu: wykonywania zadań ustawowych, prowadzenia badań naukowych, publikacji materiału prasowego, w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 26 stycznia 1984 r. - Prawo prasowe (Dz. U. poz. 24, z późn. zm.), z upoważnienia redakcji albo wydawcy, jeżeli złożony wniosek nie spełnia określonych przepisami warunków. Przepisy te regulują więc inny tryb udostępniania dokumentów niż ten, w oparciu o który realizowany był wniosek skarżącego.
Skarżący bowiem domagał się udostępnienia mu do wglądu dokumentów w trybie art. 35 c ustawy o IPN. Powyższe rozważania wskazują więc jednoznacznie, że w rozpoznawanej sprawie art. 36 ust. 6 i 7 ustawy o IPN nie mógł mieć zastosowania, a co za tym idzie nie został naruszony i nie mógł stanowić usprawiedliwionej podstawy zarzutu skargi kasacyjnej.
W związku z powyższym nie zasługuje na uwzględnienie także zarzut dotyczący naruszenia przepisów postępowania, to jest art. 151 p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a w zw. z art. 134 k.p.a. i art. 127 § 3 k.p.a. albowiem zasadnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w oparciu o przepis art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.
Nie doszło również do naruszenia art. 135 p.p.s.a. zgodnie z którym sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Skoro w rozpoznawanej sprawie zasadnie Sąd I instancji ocenił, że nie doszło do naruszenia prawa to nie zaszła konieczność stosowania jakichkolwiek środków zakreślonych tym przepisem, a w szczególności uchylania zaskarżonego postanowienia.
Mając na względzie powyższe skarga kasacyjna została oddalona w oparciu o art. 184 p.p.s.a.
O kosztach orzeczono w oparciu o art. 207 § 2 p.p.s.a. mając na względzie nie tylko charakter sprawy, ale także sytuację majątkową skarżącego kasacyjnie.