Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 23 września 2010 r. sygn. akt III SA/Lu 131/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę H. W. na decyzję Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Lublinie z dnia [...] marca 2010 r. nr [...], którą utrzymana została w mocy decyzja Starosty Puławskiego z dnia [...] października 2009 r. nr [...]. Decyzja ta odmawiała na wniosek H. W.: 1) przywrócenia powierzchni działki nr [...] do wielkości 0,72 ha wykazywanej przed modernizacją ewidencji gruntów i budynków obrębu M., przeprowadzonej w latach 2006–2008, 2) zmiany użytku gruntowego B – tereny mieszkaniowe o pow. 0,210 ha na użytek Brr – grunty rolne zabudowane.
Wyrok zapadł w następującym stanie sprawy:
H. W. we wniosku z 10 marca 2009 r. domagała się od Starosty Puławskiego wyjaśnienia przyczyny: 1) wykazania w ewidencji gruntów na jej działce nr [...] w M. powierzchni 1210 m2 pod zabudowę, za co są większe opłaty podatkowe, zmniejszenia w związku z tym działki budowlanej do 600 m2 oraz 2) zmniejszenia o 731 m2 powierzchni całej działki po ostatnich pomiarach. Rozpoznając ten wniosek, Starosta wyjaśnił, że przyjęta powierzchnia ogólna działki, użytku gruntowego i terenów mieszkaniowych jest wynikiem przyjęcia granic podczas modernizacji ewidencji gruntów i budynków dokonanej w latach 2006–2008. Wykonawca modernizacji dokonał protokólarnego ustalenia granicy części siedliskowej działki, a co do pozostałych powierzchni wykorzystał dane z operatu pomiarowego z 1962 r., a także z operatów z podziału działki nr [...] oraz [...]. Wyniki modernizacji były wyłożone do wglądu zainteresowanych, do których H. W. nie wniosła zastrzeżeń, a wobec tego powierzchnia działki obliczona została na podstawie współrzędnych punktów granicznych i wyniosła 0,6475 ha. Postępowanie modernizacyjne zakończono ogłoszeniem jego wyników w Dzienniku Urzędowym Województwa Lubelskiego. W trakcie postępowania z wniosku H. W. z 10 marca 2009r. dokonano oględzin 9 czerwca 2009 r. działki, w wyniku których ustalono, że zapis w zmodernizowanej ewidencji, ustalający powierzchnię użytku B – tereny mieszkalne na 0,1210 m2 jest prawidłowy. Te ustalenia doprowadziły Starostę do wniosku, że dane zapisane w ewidencji po przeprowadzeniu modernizacji są zgodne z dokumentacją i ustaleniami źródłowymi. H. W. podnosiła w postępowaniu odwoławczym brak staranności w wyjaśnianiu jej wątpliwości, a także, że nie wiedziała o wyłożeniu projektu modernizacji, a o stanie w ewidencji dowiedziała się dopiero z nakazu podatkowego. Organ odwoławczy nie uznał za zasadne argumentów H. W., podkreślając, iż w czasie modernizacji ewidencji H. W. brała udział w czynnościach ustalenia granic na gruncie, nie wnosiła zarzutów, zatem wyniki modernizacji są prawidłowe, natomiast obecny wniosek o dokonanie zmian w operacie nie znajduje podstaw do uwzględnienia.
Oddalając skargę H. W., Wojewódzki Sąd Administracyjny omówił przepisy i wynikającą z nich definicję gruntów zabudowanych, dochodząc do wniosku, ze działanie organów w tym zakresie zgodne jest z przepisami. Natomiast co do ogólnej powierzchni działki, która w świetle operatu pomiarowego z 1962 r. oraz późniejszego operatu technicznego z uwłaszczenia z 1975 r. wynosiła 0,72 ha, a obecnie, po modernizacji 0,6475 ha, rozstrzygniecie organów uznał również za prawidłowe. Obecna powierzchnia jest wynikiem modernizacji ewidencji przeprowadzonej w latach 2006–2008, w której skarżąca brała udział, jak wynika z akt administracyjnych, nie składała w postępowaniu uwag ani zastrzeżeń, nie złożyła zarzutów po ogłoszeniu wyników modernizacji, zatem jej wyniki są obowiązujące. Wniosek skarżącej o zmiany w ewidencji, do czego ma ona prawo, jest jednak nieskuteczny, gdyż podstawą zmian nie mogą być nieaktualne, gdyż pochodzące sprzed modernizacji dane.
Reprezentowana przez adwokata ustanowionego z urzędu, H. W. wniosła skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania i zarzucając naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy, tj.:
- art. 1, art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) przez niezbadanie, że organy administracji w toku rozpoznawania sprawy i wydania decyzji naruszyły prawo w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, a w szczególności naruszyły prawo w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, a w szczególności art. 7 k.p.a.,
- art. 145 § 1 Prawa o postępowaniu przez oddalenie skargi, pomimo ze zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 7 i 77 k.p.a., co miało istotny wpływ na wynik sprawy.
W uzasadnieniu skargi podniesiono, że Wojewódzki Sąd nie dokonał oceny działania administracji publicznej, ograniczając się w zasadzie do powtórzenia argumentacji organów, przez co nie dostrzegł, że organy wbrew zasadzie prawdy obiektywnej, ustanowionej art. 7 k.p.a., nie wyjaśniły okoliczności stanu faktycznego sprawy, gdyż nie zebrały w sposób wyczerpujący materiału dowodowego, a mimo to uznały, że okoliczności sporne zostały udowodnione.
Na rozprawie przed Naczelnym Sadem Administracyjnym w dniu 7 grudnia 2011 r. stawił się F. W., który okazał odpis prawomocnego postanowienia Sądu Rejonowego w Puławach z dnia 6 lipca 2011 r., z którego wynika, że działka nr [...] stanowi, na skutek podziału majątku wspólnego, jego własność. F. W. poparł skargę kasacyjną wniesioną przez Helenę W..
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie.
Zarówno organy administracji obu instancji, jak i Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uznały, że H. W. służyło prawo wystąpienia o dokonanie zmian w ewidencji gruntów, chociaż, jak podkreślały organy i Sąd, mimo że brała udział w postępowaniu modernizacyjnym ewidencji, to nie zgłaszała w nim uwag, zastrzeżeń, a następnie zarzutów. Jednak tak organy jak i Sąd stanęły na stanowisku, że ustalenia modernizacji ewidencji są niewzruszalne. O ile należy zgodzić się z oceną, że właściciel ma prawo domagać się zmian w ewidencji, o tyle nie można uznać za słuszny poglądu, że dane takiej ewidencji uzyskane, w wyniku jej modernizacji, nie mogą podlegać zmianie.
Wniosek H. W., potraktowany jako domagający się zmiany w ewidencji gruntów, wszczął postępowanie administracyjne, którego celem powinno być ustalenie powierzchni ogólnej działki nr [...], a także powierzchni użytków na niej. Prowadząc postępowanie w celu dokonania takich ustaleń, organ ma obowiązek kierowania się zasadą prawdy obiektywnej, wyrażoną w art. 7 k.p.a., zatem podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Dokładnemu wyjaśnieniu stanu faktycznego służą dowody, o których mówi art. 75 k.p.a., które organ powinien, zgodnie z art. 77 § 1 k.p.a., zebrać w sposób wyczerpujący i w taki sam sposób rozpatrzyć.
W niniejszej sprawie, mimo że w postępowaniu z wniosku H. W. posłużono się dokumentami modernizacyjnymi, a także dokonano oględzin nieruchomości, stwierdzić należy, że wątpliwości dotyczące powierzchni działki i użytków na niej nie zostały wyjaśnione. Celem postępowania administracyjnego jest załatwienie sprawy zgodnie z przepisami, z interesem społecznym, słusznym interesem strony. Kierowanie się tymi zasadami przy wydaniu rozstrzygnięcia nie zawsze musi oznaczać zadośćuczynienia żądaniu strony postępowania, jednak musi zawsze wykazywać, że wydane orzeczenie wynika z materiału dowodowego, zgromadzonego w postępowaniu. Materiał sprawy musi odpowiadać na wątpliwości strony i nawet jeśli nie zgadza się ona z rozstrzygnięciem musi, w razie kontroli instancyjnej lub sądowoadministracyjnej, dawać przekonanie kontrolującemu o słuszności zaskarżonego aktu.
W niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny nie może z pełnym przekonaniem stwierdzić brak racji po stronie H. W., a wręcz przeciwnie, podziela jej wątpliwości wobec tego, że z akt sprawy nie wynika dlaczego uznano, iż ustalone w trakcie modernizacji ewidencji powierzchnie – ogólna i użytkowa działki nr [...]- są prawidłowe.
Organy i Wojewódzki Sąd podkreśliły, że w postępowaniu modernizacyjnym ewidencji gruntów H. W. nie kwestionowała znaków granicznych działki. Skoro nie kwestionowała, miała prawo się spodziewać, że ogólna powierzchnia nie ulegnie zmianie. Okazało się inaczej, a wobec tego miała prawo zakwestionować wpis w ewidencji, niekoniecznie w czasie modernizacji, ale zawsze, w każdym czasie. Rzeczą organów była odpowiedź, udokumentowana, czy ustalona w trakcie modernizacji powierzchnia jest prawidłowa, zgodna ze stanem rzeczywistym. Prowadzone postępowanie, jak powiedziano wyżej, nie odpowiedziało na to pytanie. Organy powołały tylko ustalenia z modernizacji, ale one właśnie były kwestionowane. W takiej sytuacji należało przeprowadzić dowód z oględzin, dokonać np. pomiarów z udziałem strony. Takie działanie pozwoliłoby na ustalenie rzeczywistej powierzchni działki i dało odpowiedź na wątpliwości zgłoszone przez H. W..
Zgodzić należy się ze skargą kasacyjną, że Wojewódzki Sąd w istocie powtórzył argumentację organów, skupił się na postępowaniu H. W. w trakcie postępowania modernizacyjnego ewidencji gruntów, co nie było w ogóle przedmiotem sprawy, zaś pominął prawidłowość działania organów w postępowaniu z wniosku z 10 marca 2009 r. w świetle art. 7 i 77 k.p.a. Zarówno zaskarżona decyzja, jak i wyrok nie dają odpowiedzi dlaczego działka nr [...], której powierzchnia wynosiła 0,72 ha, ma obecnie powierzchnię 0,6475 ha ani dlaczego nastąpiła zmiana w powierzchni użytków. Żadnego bowiem dowodu na te okoliczności organy nie przedstawiły, oprócz powierzchownych oględzin, a Sąd zaakceptował takie postępowanie. Dokonana modernizacja ewidencji nie jest rzeczą niewzruszalną i może być obalona, bowiem ewidencja gruntów służy uwidocznieniu stanu rzeczywistego.
Wobec powyższego orzeczono jak w sentencji, na podstawie art. 185 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).
W ponownym postępowaniu Wojewódzki Sąd uwzględni zmianę zaszłą po stronie właściciela działki.
O wynagrodzeniu adwokata ustanowionego z urzędu orzeknie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie.