Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 5 października 2011 r. sygn. akt I SA/Wa 2187/10 oddalił skargę J. P. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] września 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.
W uzasadnieniu wyroku Sąd przedstawił następujący stan faktyczny sprawy i ocenę prawną:
Minister Infrastruktury, decyzją z dnia [...] września 2010 r., nr [...], po rozpatrzeniu wniosku J. P. o ponowne rozparzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra Infrastruktury z dnia [...] czerwca 2009 r., nr [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] listopada 2001 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania odszkodowania z tytułu szkody poniesionej wskutek wydania przez Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Katowicach – Urząd Spraw Wewnętrznych orzeczenia z dnia [...] czerwca 1961 r., nr [...] i decyzji Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych z dnia [...] maja 1962 r., nr [...], których nieważność została stwierdzona ostateczną decyzją Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] października 1998 r., nr [...] oraz z tytułu szkody poniesionej wskutek wydania przez Wojewodę Katowickiego decyzji z dnia [...] sierpnia 1977 r., nr [...], której nieważność została stwierdzona decyzją Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] listopada 1998 r., nr [...] – utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...] września 2010 r.
Decyzja Ministra Infrastruktury z dnia [...] września 2010 r., nr [...] została wydana w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i prawne.
Orzeczeniem z dnia [...] czerwca 1961 r., nr [...], utrzymanym w mocy decyzją Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych z dnia [...] maja 1962 r., nr [...], Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Katowicach – Urząd Spraw Wewnętrznych wywłaszczyło za odszkodowaniem część nieruchomości o pow. 516 m2, położonej w Mysłowicach, obejmującej pogranicze nr [...] o pow. 388 m2 i pogranicze nr [...] o pow. 128 m², stanowiące własność J. P. i spadkobierców S. P. Decyzją z dnia [...] kwietnia 1998 r., nr [...], utrzymaną w mocy decyzją z dnia [...] października 1998 r., nr [...], Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast stwierdził nieważność w/w orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Katowicach – Urząd Spraw Wewnętrznych z dnia [...] czerwca 1961 r. i utrzymującej go w mocy decyzji Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych z dnia [...] maja 1962 r.
Ponadto, decyzją z dnia [...] sierpnia 1977 r., nr [...] Wojewoda Katowicki, działając na podstawie przepisów ustawy z dnia 25 lutego 1958 r. o uregulowaniu stanu prawnego mienia pozostającego pod zarządem państwowym (Dz.U. z 1958 r. Nr 11, poz. 37 ze zm.) stwierdził przejście na własność Państwa z mocy prawa nieruchomości położonej w Mysłowicach przy ul. [...], oznaczonej nr [...] o pow. 592 m2, stanowiącej własność J. P., M. P., J. P. i P. P. Decyzją z dnia [...] listopada 1998 r., nr [...] Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast stwierdził nieważność ww. decyzji Wojewody Katowickiego z dnia [...] sierpnia 1977 r.
Wnioskiem z dnia 4 czerwca 2001 r., sprecyzowanym pismem z dnia 16 września 2001 r., J. P. wystąpił o przyznanie odszkodowania z tytułu poniesionej szkody na skutek wydania w/w orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Katowicach – Urzędu Spraw Wewnętrznych z dnia [...] czerwca 1961 r. i decyzji Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych z dnia [...] maja 1962 r. oraz decyzji Wojewody Katowickiego z dnia [...] sierpnia 1977 r.
Decyzją z dnia [...] listopada 2001 r., nr [...] Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast odmówił przyznania odszkodowania z tytułu szkody poniesionej wskutek wydania ww. rozstrzygnięć, których nieważność została stwierdzona wskazanymi wyżej decyzjami.
Pismem z dnia 14 października 2004 r. J. P. wystąpił o stwierdzenie, na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., nieważności ww. decyzji z dnia [...] listopada 2001 r.
Decyzją z dnia [...] kwietnia 2006 r., nr [...] Minister Transportu i Budownictwa odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] listopada 2001 r., podnosząc, że w uzasadnieniu organ wskazał, iż istniejąca możliwość rozpoznania sprawy o przyznanie odszkodowania w całości i od początku przez sąd powszechny stoi na przeszkodzie dopuszczalności prowadzenia w tej sprawie postępowania nadzorczego w trybie art. 156 § 1 k.p.a. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Ministra Budownictwa z dnia [...] lipca 2007 r., nr [...].
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 12 sierpnia 2008 r., I SA/Wa 1588/07, po rozpatrzeniu skargi J. P., uchylił decyzję Ministra Transportu i Budownictwa z dnia [...] lipca 2007 r. oraz poprzedzającą ją decyzję tego organu z dnia [...] kwietnia 2006 r. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, iż "żaden przepis kodeksu postępowania administracyjnego nie wyłącza możliwości domagania się przez stronę oceny, w trybie nadzwyczajnym postępowania administracyjnego, decyzji wydanej na podstawie art. 160 § 5 k.p.a. (...). Z tego powodu odmowa wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji odszkodowawczej, wydanej w trybie art. 160 k.p.a., nie była uzasadniona".
Po rozpoznaniu wniosku J. P. z dnia 14 października 2004 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] listopada 2001 r. Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] czerwca 2009 r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] listopada 2001 r.
Pismem z dnia 20 czerwca 2009 r. J. P. wystąpił z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, zarzucając kwestionowanej decyzji: "sprzeczność z faktyczną rzeczywistością, z licznymi sądowymi stwierdzeniami i sprawiedliwością uwzględniającą zasady współżycia". Wniosek J. P. uzupełnił pismem z dnia 29 czerwca 2009 r., z dnia 23 lipca 2009 r. (dołączając kopię wyciągu operatu szacunkowego z dnia [...] sierpnia 2005 r. dotyczącego m.in. wyceny prawa własności nieruchomości działki [...] o powierzchni 461 m2, KW [...]), pismem z dnia 3 lutego 2010 r., z dnia 23 kwietnia 2010 r. W pismach tych wskazywał m.in. na zapadły w jego sprawie wyrok Sądu Okręgowego w Katowicach z 25 sierpnia 2009 r., I C 661/08 dotyczący działek nr [...] i [...].
Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] września 2010 r., nr [...] utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...] czerwca 2009 r., nr [...]. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że celem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest jedynie ustalenie, czy zaskarżona decyzja jest dotknięta jedną z wad enumeratywnie wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Ponadto podniósł, że w sprawie niniejszej organ jest związany oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania, zawartymi w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 sierpnia 2008 r. Minister podał, że przepis art. 160 k.p.a. stanowiący podstawę dochodzenia roszczeń odszkodowawczych w niniejszej sprawie został uchylony (z dniem 1 września 2004 r.), na mocy art. 2 pkt 3 ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. o zmianie ustawy – Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2004 r. Nr 162, poz. 1692). Po uchyleniu art. 160 kpa zasady dochodzenia roszczeń odszkodowawczych są określone w kodeksie cywilnym, przy czym dla dochodzenia roszczeń związanych ze stwierdzeniem nieważności decyzji administracyjnej podstawowe znaczenie mają postanowienia art. 417 § 1 i 2 k.c. i art. 4171 § 2 k.c.
W myśl jednak art. 5 powołanej ustawy, do zdarzeń i stanów prawnych powstałych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, co ma miejsce w sprawie niniejszej, stosuje się przepisy art. 417, art. 419, art. 420, art. 420, art. 420(1) i art. 421 k.c. oraz art. 153, art. 160 i art. 161 § 5 k.p.a.
Zgodnie z art. 160 § 1 k.p.a., obowiązującym w dacie orzekania przez Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast ([...] listopada 2001 r.), odszkodowanie z powodu stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej przysługiwało jedynie za szkodę rzeczywistą tzw. "damnum emergens", tzn. za stratę materialną jaką faktycznie strona poniosła, z wyłączeniem utraconych przez stronę korzyści tzw. "lucrum cessans", tzn. przyszłych pożytków naturalnych i cywilnych.
Organ podkreślił, że przepis art. 160 k.p.a., w zakresie nieobejmowania utraconych korzyści, został uznany przez Trybunał Konstytucyjny za niezgodny z art. 77 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej dopiero w orzeczeniu z dnia 23 września 2003 r. (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 23 września 2003 r., K 20/02, opubl. OTK ZU-A 2003, nr 7, poz. 76). A zatem w dacie wydania kwestionowanej decyzji z dnia [...] listopada 2001 r. interpretacja przyjęta przez organ naczelny była zgodna z treścią obowiązującego ówcześnie art. 160 § 1 k.p.a.. Ponadto Minister Infrastruktury zwrócił uwagę na fakt, że w sprawie zastosowanie miały przepisy Kodeksu cywilnego, do którego odsyłał art. 160 § 2 kpa. Zaś zgodnie z określoną w art. 6 k.c. zasadą ciężaru dowodu ciężar udowodnienia wyrządzenia szkody i jej wysokości spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne. Zatem to na wnioskodawcy spoczywa ciężar wykazania jej powstania oraz udowodnienia wysokości powstałej szkody. Organ zaś ustala ją na podstawie wniosku i dowodów potwierdzających wysokość wyrządzonej szkody. Do przedstawienia takich dowodów organ wezwał wnioskodawcę, jednakże, zdaniem organu, dowody takie nie zostały przedstawione przez J. P. w sposób prawidłowy i jasny. Wnioskodawca nie wykazał, jaką i w jakiej wysokości szkodę poniósł. Ustalenia te znajdują potwierdzenie w materiale dowodowym i nie wskazują, aby odmawiając odszkodowania organ rażąco naruszył prawo. Organ zauważył, że do akt sprawy nie złożono sporządzonego przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego operatu szacunkowego, a jedynie szczątkowe kserokopie różnych dokumentów, które w ocenie J. P. obrazowały wysokość pełnej szkody. Zdaniem Ministra, brak jest jednocześnie jakichkolwiek innych dokumentów umożliwiających udowodnienie wysokości poniesionej przez wnioskodawcę szkody i samej szkody.
Skargę na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] września 2010 r., nr [...], do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł J. P. Skarżący zarzucił, że "Ministerstwo zaprzecza szkodzie rzeczywistej wyrządzonej właścicielom prywatnej nieruchomości:
- nielegalnymi odbiorami mienia przez dwa przedsiębiorstwa upaństwowione, w odniesieniu do składnika terenowego o pow. 516 m² w okresie od maja 1946 r. do 10 czerwca 1961 r. i w odniesieniu do składnika budowlanego i składnika terenowego o pow. 592 m² w okresie od maja 1946 do 20 sierpnia 1977 r. (dowód: uzasadnienie postanowienia Sądu Rejonowego w Mysłowicach z 21 grudnia 1978 r., C128/77);
- legalnymi, lecz z rażącym naruszeniem prawa wywłaszczonymi częściami nieruchomości o pow. terenowej 516 m2 od 10 czerwca 1961 r. do zwrotu prawa własności na podstawie decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] kwietnia 1998 r. i o pow. terenowej 592 m2 zabudowanej, od 20 sierpnia 1977 r. do decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] listopada1998 r." Skarżący wskazał na szereg postępowań administracyjnych oraz sądowych, których był stroną, przedstawił własne oceny tych postępowań, przywołał wydane w jego sprawach decyzje i orzeczenia sądowe. Wskazał, że decyzje wywłaszczeniowe i następne decyzje wyrządziły jemu znaczne szkody materialne i krzywdy moralne. Przedstawił własne wyliczenia co do wysokości przysługującego mu odszkodowania, uwzględniającego szkody rzeczywiste i utracone pożytki.
W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: p.p.s.a.). Sąd uznał, że zaskarżona w sprawie decyzja Ministra Infrastruktury nie narusza prawa.
Sąd zaznaczył, że wyrażona w art. 16 k.p.a. zasada trwałości decyzji ostatecznych oznacza, że decyzje te nie mogą być zmieniane lub uchylane dowolnie, lecz tylko na zasadach i w trybie określonym w Kodeksie postępowania administracyjnego. Jedną z form wzruszenia decyzji administracyjnych jest stwierdzenie jej nieważności, jeżeli została ona dotknięta jedną z wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest nowym i samodzielnym postępowaniem zmierzającym do ustalenia, czy nastąpiło m.in. rażące naruszenie prawa, czy też naruszenie zwykłe. Sąd podniósł, że rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., będące podstawą stwierdzenia nieważności decyzji, stanowi kwalifikowaną postać naruszenia prawa i nie można stosować wykładni rozszerzającej względem tego przepisu. O rażącym naruszeniu prawa bowiem decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze skutki, które wywołuje decyzja.
W związku z granicami postępowania organ nadzoru nie gromadzi nowych dowodów w sprawie, które prowadziłyby do nowych ustaleń faktycznych. Oceny legalności decyzji ostatecznej dokonuje tylko i wyłącznie na podstawie materiałów zgromadzonych w postępowaniu zwykłym, zakończonym wydaniem decyzji ostatecznej. Tak więc badany jest stan faktyczny, jak i prawny z daty wydania decyzji, w stosunku, do której toczy się postępowanie administracyjne o stwierdzenie jej nieważności.
Sąd podniósł, że wniosek J. P. o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] października 2004 r. oparty został na przesłance rażącego naruszenia art. 160 § 1 k.p.a. poprzez interpretację, że utracone korzyści spowodowane błędnymi orzeczeniami organów administracji nie stanowią rzeczywistej szkody. Ponadto wnioskodawca wskazał na uchybienia proceduralne w zakresie postępowania wyjaśniającego, polegające na uznaniu przez organy administracji, iż J. P. nie przedłożył operatu szacunkowego na okoliczność wykazania wysokości poniesionej szkody.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 160 § 1 k.p.a. Sąd wskazał, że do dnia 1 września 2004 r. stronie, która poniosła szkodę na skutek wydania decyzji administracyjnej z naruszeniem art. 156 § 1 k.p.a. albo stwierdzeniem nieważności takiej decyzji (co miało miejsce w niniejszej sprawie), służyło roszczenie o odszkodowanie za poniesioną rzeczywistą szkodę, chyba że ponosiła ona winę za powstanie okoliczności będących źródłem szkody. O odszkodowaniu orzekał organ administracji publicznej, który stwierdził nieważność decyzji albo wydanie decyzji z naruszeniem prawa. Postępowanie administracyjne wszczęte na podstawie art. 160 k.p.a. było jednoinstancyjne. Strona niezadowolona z przyznanego odszkodowania (także w przypadku wydania decyzji odmownej) mogła wnieść powództwo do sądu powszechnego, co nie wykluczało – zgodnie z utrwalonym w tym zakresie orzecznictwem sądów administracyjnych – kontrolę tej decyzji w ramach postępowania nadzorczego. Ten stan prawny uległ zmianie z dniem 1 września 2004 r., tj. z dniem wejścia w życie ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. o zmianie ustawy – Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw, która nadała nowe brzmienie art. 417 k.c. oraz wprowadziła do Kodeksu cywilnego przepisy art. 417¹ i 417², normując w nich kompleksowo odpowiedzialność za szkody wyrządzone wykonywaniem władzy publicznej. Powyższa ustawa w art. 2 uchyliła art. 153, 160 i 161 § 5 k.p.a. dotyczące omawianej kwestii, postanawiając jednocześnie w art. 5, że do zdarzeń i stanów prawnych powstałych przed jej wejściem w życie stosuje się regulujące dotychczas te sprawy przepisy Kodeksu cywilnego i Kodeksu postępowania administracyjnego, w tym art. 160 k.p.a. w brzmieniu obowiązującym do dnia wejścia w życie ustawy.
Oznacza to, że dla powstania odpowiedzialności za szkodę wyrządzoną wydaniem decyzji z naruszeniem prawa, o jakim mowa w art. 160 k.p.a., muszą zaistnieć dwa konieczne zdarzenia: dotknięta wadą ostateczna decyzja będąca bezpośrednim źródłem szkody oraz wydana we właściwym trybie ostateczna decyzja, która tę wadliwość stwierdza. Stwierdzenie nieważności decyzji albo stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa jest więc materialnoprawną przesłanką roszczenia odszkodowawczego. Powyższych ustaleń nie można pominąć przy stosowaniu art. 5 ustawy z 17 czerwca 2004 r. Uzasadniają one stanowisko, iż zdarzeniem prawnym, o jakim mowa w tym przepisie, są działania organów administracji publicznej skutkujące powstanie roszczenia odszkodowawczego: wydanie decyzji pierwotnej, będącej źródłem szkody oraz wydanie decyzji stwierdzającej wadliwość tej decyzji. W rozpoznawanej sprawie nie ulegało wątpliwości, że bezpośrednim źródłem szkody jest decyzja Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] maja 1962 r., utrzymująca w mocy decyzję Prezydium Rady Narodowej w Katowicach z dnia [...] czerwca 1961 r. oraz decyzja Wojewody Katowickiego z dnia [...] sierpnia 1977 r. Jednak do czasu stwierdzenia ich nieważności nie istniała jeszcze prawna podstawa do wystąpienia z roszczeniem o odszkodowanie. Zdarzeniem przesądzającym o dopuszczalności roszczenia jest ostateczna decyzja Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] kwietnia 1998 r. oraz z dnia [...] listopada 1998 r. Decyzje nadzorcze zostały wydane przed dniem 1 września 2004 r., co oznacza, że dochodzenie przez skarżącego odszkodowania na podstawie art. 160 k.p.a. było możliwe.
Sąd stwierdził, że spór w niniejszej sprawie sprowadził się do ustalenia czy w przypadku przyznania skarżącemu ewentualnego odszkodowania przysługuje mu odszkodowanie w pełnej wysokości, tj. obejmujące rzeczywiste straty i utracone korzyści. Z uwagi na wyraźne stwierdzenie art. 160 § 1 k.p.a. w zw. z art. 361 § 2 k.c. odszkodowanie to służyło początkowo jedynie za szkodę rzeczywistą (damnum emergens). Jednakże Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 23 września 2003 r., K 20/02, stwierdził, że art. 160 § 1 k.p.a. w części ograniczającej odszkodowanie za niezgodne z prawem działanie organu władzy publicznej do rzeczywistej szkody jest niezgodny z art. 77 ust. 1 Konstytucji. Jednocześnie wskazał, że znajduje to zastosowanie do szkód powstałych od dnia 17 października 1997 r., tj. od daty wejścia w życie Konstytucji. Zdaniem Sądu, słusznie więc organy wskazały, że Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast, wydając rozstrzygnięcie w dniu [...] listopada 2001 r. odmawiające przyznania odszkodowania słusznie wskazał, iż nawet w przypadku uwzględnienia roszczenia J. P. odszkodowanie obejmowałoby jedynie szkodę rzeczywistą.
Odnosząc się do zarzutów w zakresie postępowania dowodowego, tj. w zakresie przepisów proceduralnych, Sąd zauważył, że skarżący nie wskazał jaki konkretnie przepis procesowy, w jego ocenie, organ rażąco naruszył. Sąd wskazał, że art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nie zawęża rażącego naruszenia prawa, o jakim mowa w tym przepisie, do uregulowań materialnoprawnych i nie wyklucza przypisania decyzji wady nieważności w przypadku ujawnienia rażącego naruszenia przepisów proceduralnych, jeżeli naruszenie to pozostaje w związku z ostatecznym rozstrzygnięciem sprawy. Pogwałcenie zasad procesowych ma charakter rażącego naruszenia prawa tylko wtedy, kiedy jest to oczywiste i niewątpliwe. Odesłanie zawarte w art. 160 § 2 k.p.a. do przepisów prawa cywilnego nie eliminuje bowiem ogólnych zasad postępowania administracyjnego. Zgodnie z unormowaną w art. 7 k.p.a. zasadą prawdy obiektywnej organy administracji publicznej "podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy". Zasada ta oznacza, że organ prowadzący postępowanie ma obowiązek zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, aby ustalić stan faktyczny sprawy zgodny z rzeczywistością. Organ powinien z własnej inicjatywy gromadzić w aktach dowody, które jego zdaniem będą konieczne do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy oraz winien gromadzić w aktach sprawy także dowody wskazane lub dostarczone przez strony, jeżeli mają one znaczenie dla sprawy. W sprawach, w których na stronie spoczywa ciężar wskazania konkretnych faktów i zdarzeń, z których wywodzi ona dla siebie określone skutki prawne, a twierdzenia strony w tym zakresie są ogólnikowe lub lakoniczne, obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie jest wezwanie strony do uzupełnienia i sprecyzowania tych twierdzeń. Dopiero, gdy strona nie wskaże takich konkretnych okoliczności, można z tego wywieść negatywne dla niej wnioski. W sprawie niniejsze organy administracji kilkakrotnie zawiadamiały skarżącego o możliwości uzupełniania materiału dowodowego, składaniu wyjaśnień i dokumentów w związku z prowadzonym postępowaniem oraz o możliwości zapoznania się z aktami w siedzibie organu. W tym stanie rzeczy, w ocenie Sądu słusznie organy wskazały, iż nieprecyzyjne pisma, kserokopie szczątkowych operatów szacunkowych nie mogły stanowić wiarygodnych dowodów w sprawie, tym samym prawidłowo organy wywiodły, iż J. P. nie wykazał wysokości rzeczywistej szkody.
Zdaniem Sądu, w niniejszej sprawie prawidłowo ustalono, że nie zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] listopada 2001 r.
Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł J. P., reprezentowany przez radcę prawnego. Zaskarżając wyrok w całości zarzucił:
- naruszenie przepisów o postępowaniu w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.):
- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. przy zastosowaniu art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 84 § 1 i 2 w zw. z art. 83 § 3 oraz art. 85 § 1 k.p.a. poprzez błędną ich wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie przez Sąd polegające na przyjęciu, iż Minister Infrastruktury w decyzjach z [...] czerwca 2009 r. nr [...] i z [...] września 2010 r., nr [...], słusznie ocenił, iż podstawą do odmowy przyznania odszkodowania decyzją Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] listopada 2001 r. nr [...] była okoliczność dochodzenia przez J. P. jednej postaci szkody, jaką są utracone korzyści, podczas gdy skarżący dochodził strat, co było wyraźnie przez niego sformułowane w piśmie z 16 września 2001 r.; rażąca i ewidentna wada ww. decyzji z dnia [...] listopada 2001 r. – niedostrzeżona przez Ministra Infrastruktury, a przede wszystkim z naruszeniem w/w przepisów przez Sąd – polegała na braku oceny sprecyzowanych twierdzeń skarżącego o szkodzie (w tym m.in. w piśmie skarżącego z 16 września 2001 r.) w kontekście straty, a jedynie w kontekście utraconych korzyści; żądanie zasądzenia kwoty odpowiadającej obniżeniu wartości rynkowej przedmiotowej nieruchomości nie mieści się w pojęciu utraconych korzyści, co bez szczegółowej analizy jest oczywiste; rażąca wada decyzji z [...] listopada 2001 r. polegała zatem na zniweczeniu prawa skarżącego do odszkodowania poprzez oczywiście mylne przyjęcie przez organ odmawiający odszkodowania, iż strata spowodowana zmniejszeniem wartości rynkowej nieruchomości (powstała na skutek posiadania nieruchomości przez przedsiębiorstwa państwowe na rzecz których wywłaszczono nieruchomość) stanowi utraconą korzyść; obniżenie zaś wartości przedmiotowej nieruchomości nastąpiło przez wybudowanie w 1952 r. przez Przedsiębiorstwo Materiałów Podsadzkowych Przemysłu Węglowego w Katowicach torów magistrali kolejowej (a w tym także nasypu kolejowego), co spowodowało zmianę przeznaczenia części nieruchomości z działek budowlanych na inne przeznaczenie uniemożliwiające w pełni wykorzystanie przedmiotowej nieruchomości, np. pod zabudowę mieszkaniową; hałas i wstrząsy przejeżdżających pociągów wpływają na stan nieruchomości budynkowej, jak i na inne budynki i budowle, które mogłyby być wybudowane na rzeczonym terenie; w konsekwencji przyjąć trzeba, iż sama szkoda w postaci straty była ewidentna, tzn. jest oczywiste, że samo poprowadzenie torów kolejowych przez nieruchomość prowadzi do obniżenia wartości tejże nieruchomości; oczywistej wady decyzji dnia [...] listopada 2001 r. z naruszeniem wyżej wymienionych przepisów nie dostrzegł Sąd, co miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy, Sąd mając na uwadze wskazane rażące uchybienie powinien był uwzględnić skargę J. P.;
- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. przy zastosowaniu art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 84 § 1 i 2 w zw. z art. 83 § 3 oraz art. 85 § 1 k.p.a. poprzez błędną ich wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie przez Sąd polegające na przyjęciu, iż Minister Infrastruktury w powołanych decyzjach z [...] czerwca 2009 r. i z [...] września 2010 r. słusznie ocenił, iż podstawą do odmowy przyznania odszkodowania decyzją Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] listopada 2001 r. była okoliczność dochodzenia jednej postaci szkody, jaką są utracone korzyści, podczas gdy skarżący dochodził wyłącznie strat; rażąca i ewidentna wada ww. decyzji z dnia [...] listopada 2001 r. – niedostrzeżona przez Ministra Infrastruktury, a przede wszystkim z naruszeniem ww. przepisów przez Sąd – polegała na tym, iż zgłoszone przez skarżącego w piśmie z dnia 16 września 2001 r. żądanie naprawienia szkody przez zasądzenie czynszu z tytułu wydzierżawienia nieruchomości należało zakwalifikować jako stratę, a nie jako utracone korzyści; Sąd Najwyższy w wyroku z 13 stycznia 2010 r., II CSK 323/2009 słusznie wskazał, iż na gruncie art. 18 ust. 3 i 5 ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego nie budzi wątpliwości przekonanie, iż pozostaje w normalnym związku przyczynowym z zaniechaniem przez gminę wypełnienia obowiązku dostarczenia lokalu socjalnego osobie do tego uprawnionej, strata właściciela lokalu mieszkalnego spowodowana nieuiszczeniem przez byłego lokatora opłat za używanie zajmowanego lokalu i że za i tę postać szkody gmina ponosi odpowiedzialność ustawa o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego w zakresie przesłanek odpowiedzialność odszkodowawczej – a w tym przede wszystkim co do rozumienia "straty" – odsyła do kodeksu cywilnego; na tle art. 361 § 2 k.c. Sąd Najwyższy wskazał, iż nieuiszczane opłaty przez osobę eksmitowaną bezpodstawnie zajmującą lokal stanowią szkodę w postaci straty, której naprawienia można domagać się od sprawcy szkody (gminy); w niniejszej sprawie stratę winny stanowić opłaty czynszu dzierżawnego, które "podmioty" (przedsiębiorstwa państwowe), na rzecz których nastąpiło wywłaszczenie, winny byłyby regulować na rzecz skarżącego, gdyby wywłaszczenie nie nastąpiło; należy zaznaczyć, iż nawet gdyby art. 160 § 1 k.p.a. umożliwiał dochodzenie szkody w postaci utraconych korzyści, to wymagałoby to wykazania wysokiego prawdopodobieństwa ich wystąpienia graniczącego z pewnością (vide m.in. wyrok Sądu Najwyższego Izba Cywilna z 20 stycznia 2011 r., I CSK 200/2010), a co za tym idzie konkretnych starań skarżącego celem np. zawarcia umowy dzierżawy przedmiotowej nieruchomości; tymczasem, ponieważ "podmioty" państwowe na skutek ostatecznych decyzji administracyjnych przed długi okres "zgodnie z prawem" posiadały nieruchomość, to nie było możliwe podejmowanie takich konkretnych starań celem uzyskania utraconych korzyści, co ewidentnie wskazuje, że ta postać naprawienia szkody (zasądzenie utraconych korzyści) nie mogła mieć w niniejszej sprawie zastosowania; adekwatne naprawienie szkody winno było nastąpić w przyznaniu strat, jakie odniósł skarżący w skutek pozbawienia władztwa nad nieruchomością, a które przyjęły w niniejszym przypadku także postać czynszu dzierżawnego z tejże nieruchomości; mylne utożsamienie roszczenia o naprawienie szkody – w tym żądanie zasądzenia czynszu dzierżawnego z nieruchomości – z utraconymi korzyściami, stanowiło oczywistą i rażącą wadę decyzji z dnia [...] listopada 2001 r.; ponieważ Sąd Administracyjny oceniając legalność decyzji Ministra Infrastruktury nie dostrzegł tej rażącej wady, to uchybienie to miało istotny wpływ na wynik niniejszej sprawy;
- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. przy zastosowaniu art. 7, art. 75 § 1 w zw. z art. 84 § 1 oraz art. 85 § 1 k.p.a. poprzez błędną ich wykładnię przez Sąd polegającą na przyjęciu, iż Minister Infrastruktury w decyzjach z [...] czerwca 2009 r. i z [...] września 2010 r. prawidłowo ocenił sposób, w jaki przeprowadzono postępowanie dowodowe pozwalające decyzją Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] listopada 2001 r. odmówić skarżącemu odszkodowania podczas, gdy postępowanie zakończone ww. decyzją z [...] listopada 2001 r. było dotknięte oczywiście rażącymi wadami polegającymi na nieprzeprowadzeniu dowodów z opinii biegłego oraz dowodu z oględzin na okoliczność wysokości szkody, mimo iż Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast był to tego zobligowany przez ww. art. 7 i art. 75 § 1 w zw. z art. 84 § 1 oraz 85 § 1 k.p.a. ponieważ Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast przy wydaniu w/w decyzji z [...] listopada 2001 r. dysponował: (i) decyzjami będącymi bezpośrednim źródłem szkody, tj. decyzją z [...] czerwca 1961 r., nr [...] i utrzymującą ją w mocy decyzją z dnia [...] maja 1962 r. Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia, a także decyzją Wojewody Katowickiego z dnia [...] sierpnia 1977 r., nr [...], (ii) decyzjami nadzorczymi Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z [...] października 1998 nr [...] oraz z [...] listopada 1998 r. stwierdzającymi nieważność ww. decyzji będących źródłem szkody (iii) dostarczonym do akt sprawy przez skarżącego wyciągiem z operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę A. R. wykazującego na dzień 21 kwietnia 2001 r. wartość przedmiotowej nieruchomości podlegającej wywłaszczeniu, to organ ten mógł:
(a) ustalić podstawę faktyczną dochodzonego roszczenia (tutaj: wydanie decyzji pozbawiających J. P. posiadania przedmiotowych nieruchomości, a przez to pozbawiających korzystanie z nieruchomości oraz pobieranie pożytków cywilnych);
(b) przyjąć – m.in. na podstawie ww. decyzji nadzorczych – iż roszczenie jest usprawiedliwione co do zasady;
(c) wyliczyć w oparciu o wartość przedmiotowej nieruchomości wynikającą z ww. operatu szacunkowego i na podstawie środków dowodowych dostępnych na podstawie art. 7 i art. 75 § 1 w zw. z art. 84 § 1 oraz 85 § 1 k.p.a., jakie starty poniósł J. P. w związku z decyzjami, których nieważność stwierdzono; rażąca i ewidentna wada postępowania zakończonego odmową przyznania odszkodowania polegała na: (1) przyjęciu, że J. P. nie sprecyzował swojego żądania, podczas gdy oczywiste było, iż w sprawie chodziło o zasądzenie odszkodowania spowodowanego decyzjami "wywłaszczeniowymi", (2) na nie przeprowadzeniu dowodu z opinii biegłego i oględzin m.in. w celu wykazania szkody, a w tym wysokości obniżenia wartości nieruchomości w związku z posiadaniem nieruchomości przez organy państwowe (3) w konsekwencji na oczywiście niesłusznym przyjęciu, że skarżący – chociaż miał taką procesową możliwość – nie przedstawił samodzielnie zebranego materiału dowodowego, podczas gdy dowody na okoliczność strat mogły być przeprowadzone tylko z inicjatywy, a przynajmniej przy istotnym współudziale, Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast; trzeba bowiem zaznaczyć, iż ekspertyza prywatna nie jest dowodem (tylko opinia biegłego powołana przez organ w postępowaniu), zaś oględzin nieruchomości J. P. nie mógł dokonać bez stosownego postanowienia Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast dotyczącego przeprowadzenia tego dowodu; gdyby Sąd Administracyjny postąpił zgodnie z ww. przepisami to zauważyłby istotną wadę w ocenie Ministra Infrastruktury mylnie przyjmującego, iż decyzja z [...] listopada 2001 r. nie była dotknięta kwalifikowanym naruszeniem art. 7 i art. 75 § 1 w zw. z art. 84 § 1 oraz 85 § 1 k.p.a.; innymi słowy gdyby Sąd Administracyjny właściwie zweryfikował ocenę Ministra Infrastruktury wyrażoną w ww. decyzjach z [...] czerwca 2009 r., z [...] września 2010 r. co do poprawności przeprowadzonego postępowania dowodowego w sprawie zakończonej decyzją z dnia [...] listopada 2001 r. odmawiającej odszkodowania, to musiałby uwzględnić skargę J. P.; sprzeczność zatem z wyżej wymienionymi przepisami przeprowadzonej przez Sąd Administracyjny legalnej kontroli oceny Ministra Infrastruktury co do inicjatywy dowodowej Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast miała istotny wpływ na wynik niniejszego postępowania;
- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. przy zastosowaniu art. 7, art. 75 § 1 oraz art. 77 § 1, art. 84 § 1 i 2 w zw. z art. 83 § 3 oraz 85 § 1 k.p.a. poprzez błędne ich zastosowanie przez Sąd Administracyjny polegające na przyjęciu, iż Minister Infrastruktury w decyzjach z [...] czerwca 2009 r. i z [...] września 2010 r. poprawnie ocenił postępowanie Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast zakończone decyzją z dnia [...] listopada 2001 r. dotyczące wzywania skarżącego do "uzupełnienia materiału dowodowego, składaniu wyjaśnień i dokumentów", podczas gdy w świetle ww. przepisów, a zwłaszcza art. 84 § 1 k.p.a., skarżący nie miał prawnej możliwości samodzielnego (niezależnego od organu administracji) przeprowadzenia dowodu na okoliczność wysokości poniesionych strat; ustalenie tejże okoliczności wymagało wiadomości specjalnych, a w konsekwencji dopuszczenia przez Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast dowodu z opinii biegłego w rozumieniu art. 84 § 1 k.p.a.; ponieważ Sąd Administracyjny nie dostrzegł – w ślad za Ministrem Infrastruktury – iż organ orzekający o szkodzie mógł ustalić w przedmiotowym przypadku wysokość szkody za pomocą opinii biegłego, to rzutowało to na niezasadne oddalenie przez Sąd Administracyjny skargi; skarżący nie mógł wykazywać wysokości szkody za pomocą prywatnej ekspertyzy sporządzonej przez A. R., bo taka prywatna ekspertyza nie jest sporządzana przez osobę poddaną rygorom z art. 84 § 2 w zw. z art. 83 § 3 k.p.a., a przez to nie może służyć, jako wiarygodny dowód wysokości szkody w sprawie;
- art. 3 § 1 w z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez błędną ich wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie przez Sąd Administracyjny polegające na przyjęciu, iż Minister Infrastruktury w decyzjach z [...] czerwca 2009 r. i z [...] września 2010 r. poprawnie ocenił wnioski Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast, iż podstawą do oddalenia odszkodowania w decyzji z [...] listopada 2001 r. były sporządzone przez skarżącego "nieprecyzyjne pisma, kserokopie szczątkowych operatów szacunkowych", podczas gdy twierdzenia J. P. były jasno określone poprzez (i) żądanie przyznania odszkodowania (ii) decyzje będące źródłem szkody i stwierdzające ich nieważność decyzje nadzorcze; organ odmawiający naprawienia szkody – przede wszystkim w świetle decyzji nadzorczych – nie mógł mieć jakichkolwiek wątpliwości, że J. P. dochodzi odszkodowania z tytułu wydanych wcześniej decyzji wywłaszczeniowych, tj. że poza sporem pozostaje wystąpienie szkody, zaś sporne może być jedynie określenie wysokości szkody; przy zastosowaniu przepisów pozwalających dopuścić dowód z opinii biegłego oraz oględzin nieruchomości organ administracji mógł ustalić jaka strata wystąpiła w majątku poszkodowanego; rażące naruszenie wyżej wymienionych przepisów przez organ "orzekający" o przyznaniu odszkodowania polegało zatem na przerzuceniu ciężaru dowodu okoliczności wysokości szkody, podczas gdy dowodem na wystąpienie tego faktu mogłaby jedynie opinia biegłego przeprowadzona w postępowaniu na mocy stosownego postanowienia organu; ponieważ Sąd Administracyjny nie dostrzegł – w ślad za Ministrem Infrastruktury – iż organ orzekający o szkodzie mógł ustalić w przedmiotowym przypadku wysokość szkody za pomocą opinii biegłego, to rzutowało to na niezasadne oddalenie przez Sąd Administracyjnym skargi; skarżący nie mógł wykazywać wysokości szkody za pomocą prywatnej ekspertyzy sporządzonej przez A. R., bo taka prywatna ekspertyza nie może służyć jako wiarygodny dowód wysokości szkody w sprawie; niedostrzeżenie przez Sąd Administracyjny kwalifikowanej wady, jaką było dotknięte postępowanie zakończone decyzją z [...] listopada 2001 r. naruszyło w istotny sposób przepisy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ w zw. z art. 134 p.p.s.a.; tak samo w istotny sposób Sąd Administracyjny naruszył art. 3 § 1 p.p.s.a., ponieważ mając powyższe na uwadze faktycznie Sąd Administracyjny nie dokonał sądowej kontroli ww. decyzji Ministra Infrastruktury.
- naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, tj.:
- art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 160 § 1 i 2 k.p.a. w związku z art. 5 ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. o zmianie ustawy – Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw oraz w związku z art. 361 § 2 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny, poprzez błędną ich wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie przez Sąd Administracyjny polegające na przyjęciu, iż Minister Infrastruktury w decyzjach z [...] czerwca 2009 r. i z [...] września 2010 r. prawidłowo ocenił, że decyzja z [...] listopada 2001 r. Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast nie jest dotknięta kwalifikowaną wadą z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., albowiem Prezes ten z uwagi na fakt, iż art. 160 § 1 i 2 k.p.a. ograniczał szkodę do postaci rzeczywistych strat, mógł odmówić odszkodowania J. P., gdyż ten dochodził w postępowaniu przed ww. Prezesem jedynie utraconych korzyści; tymczasem całe zgłoszone przez skarżącego roszczenie odszkodowawcze dotyczyło strat, na które składały się: (1) kwota obniżenia wartości przedmiotowej nieruchomości m.in. w skutek eksploatowania jej przez [...] Spółka Akcyjna w Jaworznie, tj. w szczególności poprzez budowę i korzystanie z torów magistrali piaskowej (2) opłaty z tytułu czynszu dzierżawnego, jaki np. [...] S.A. w Jaworznie – a wcześniej stosowne przedsiębiorstwo państwowe – zobowiązana byłaby płacić skarżącemu, gdyby bez rzeczonych decyzji administracyjnych nie mogła nieodpłatnie zająć i korzystać z przedmiotowej nieruchomości; rażące naruszenie art. 160 § 1 i § 2 k.p.a. polegało zatem na błędnym utożsamieniu – przez Sąd jak i "orzekające" w sprawie organy administracji – dochodzonego roszczenia z utraconymi korzyściami, chociaż wyraźnie poszkodowany zgłaszał żądanie zasądzenia kwoty "obniżenia wartości nieruchomości"; podobnie orzekające instytucje nie dostrzegły, iż pozostałe elementy żądania J. P. stanowiły także straty; w tym stanie rzeczy zachodziła kwalifikowana wada decyzji z [...] listopada 2001 r., czego Sąd Administracyjny nie uwzględnił;
- art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 160 § 1 i 2 k.p.a. w związku z art. 5 ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. o zmianie ustawy – Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw oraz w związku z art. 361 § 2 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny, poprzez błędną ich wykładnię, a w konsekwencji ich błędne zastosowanie dokonane przez Sąd, a polegające na przyjęciu, iż termin "odszkodowanie za poniesioną rzeczywistą szkodę" użyty w art. 160 § 1 k.p.a. należy identyfikować tylko z pojęciem "straty" z art. 361 § 2 k.c., podczas gdy art. 160 § 1 k.p.a. odnosi się do pojęcia "szkody", które w myśl art. 361 § 2 k.c. obejmuje, i "straty", i "utracone korzyści"; nawet gdyby uznać, iż poszkodowany dochodził "utraconych korzyści" to trzeba byłoby przyjąć, iż było to dopuszczalne w świetle art. 160 § 1 k.p.a., gdyż przepis ten nie ograniczał dochodzenia odszkodowania tylko do "strat"; należy przy tym zauważyć, iż kodeks cywilny nie zna pojęcia "szkody rzeczywistej", które miałoby odróżniać się od samego terminu "szkody"; ponadto prawidłowa wykładnia art. 160 § 1 k.p.a. winna być dokonywana przez pryzmat wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 23 września 2003 r., K 20/2002 (OTK ZU-A 2003, nr 7, poz. 76), w którym przyjęto, że art. 160 § 1 k.p.a. nie może ograniczyć odszkodowania tylko do strat; bez względu na wejście w życie Konstytucji Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast – a w ślad za nim i Minister Infrastruktury, i Sąd Administracyjny – winien był dokonać takiej interpretacji art. 160 § 1 k.p.a., aby uwzględniała ona wyrażoną w 361 § 2 k.c. regułę pełnego wynagrodzenia szkody wyrządzonej przez niezgodne z prawem działanie władzy państwowej; reguły tej nie zmienił art. 160 § 1 k.p.a., gdyż przepis ten nie posługuje się terminem odszkodowanie za poniesioną "stratę"; oczywiście błędne identyfikowanie "szkody rzeczywistej" ze "stratą" – oczywiste, bo termin "szkoda" słownie (brzmieniowo) różni się od pojęcia "strata" – stanowiło rażące naruszenie prawa przy wydaniu decyzji z [...] listopada 2001 r.; brak dostrzeżenia tego faktu przez Ministra Infrastruktury, a przede wszystkim przez Sąd Administracyjny, przemawia za uwzględnieniem skargi kasacyjnej;
- art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 160 § 1 i 2 k.p.a. w związku z art. 5 ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. o zmianie ustawy – Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw oraz w związku z art. 361 § 2 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny, a także w związku z art. 77 ust. 1 Konstytucji, poprzez błędną ich wykładnię przyjętą przez Sąd polegającą na przyjęciu, iż Minister Infrastruktury w decyzjach z [...] czerwca 2009 r. i z [...] września 2010 r. prawidłowo ocenił, że Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją z [...] listopada 2001 r. nie mógł przyznać J. P. odszkodowania w postaci utraconych korzyści, podczas gdy organy administracji, a w ślad za nimi Sąd Administracyjny, nie uwzględniły okoliczności, iż po dniu wejścia w życie Konstytucji (17 października 1997 r.) skarżący mógł domagać się odszkodowania w postaci utraconych korzyści powstałych po 17 października 1997 r. choćby te utracone korzyści wynikały z wadliwych decyzji administracyjnych ("wywłaszczeniowych"), które stały się ostateczne przed dniem 17 października 1997 r., tj. decyzji z [...] czerwca 1961 r., nr [...] i utrzymującą ją w mocy decyzji z dnia [...] maja [...] r. Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia, a także decyzji Wojewody Katowickiego z dnia [...] sierpnia 1977 r., nr [...]; według orzeczeń Sądu Najwyższego z 22 stycznia 2008 r., II CSK 376/2007 (LexPolonica nr 2578255),wyrok SN z 8 lutego 2008 r., I CSK 477/2007 (LexPolonica nr 2050840), wyrok SN z 12 marca 2008 r., I CSK 435/2007 LexPolonica nr 2072803, wyrok SN z 4 kwietnia 2008 r., I CSK 464/2007 (LexPolonica nr 2050839), wyrok SN z 18 kwietnia 2008 r., II CSK 639/2007 LexPolonica nr 2055637, wyrok SN z 26 czerwca 2008 r., II CSK 79/2008 (LexPolonica nr 2055600), wyrok SN z 30 października 2008 r., II CSK 257/2008 (LexPolonica nr 2055625), uchwała SN z 5 grudnia 2008 r., III CZP 123/2008 (OSNC 2009, nr 11, poz. 145), wyrok SN z 9 stycznia 2009 r., I CSK 272/2008 (LexPolonica nr 1991081), wyrok SN z 14 maja 2009 r., I CSK 306/2008 (LexPolonica nr 2128061), i wyrok SN z 14 maja 2009 r., I CSK 485/2008 (LexPolonica nr 2133185), przez powstałą po wejściu w życie Konstytucji szkodę, o której mowa w punkcie drugim sentencji wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 23 września 2003 r., K 20/2002 (OTK ZU-A 2003, nr 7, poz. 76), należy rozumieć zaistniałą po dniu 17 października 1997 r. szkodę w majątku poszkodowanego; konsekwencją tego stanowiska jest objęcie odszkodowaniem na podstawie art. 160 § 1 k.p.a. nie tylko strat wynikłych na skutek wydania wadliwej decyzji, ale i korzyści utraconych w okresie od dnia 17 października 1997 r. na skutek wydania tej decyzji, choćby jej wydanie nastąpiło przed tą datą; odmienny pogląd Sądu Najwyższego przyjęty w uchwale pełnego składu Izby Cywilnej z 31 marca 2011 r., III CZP 112/2010 (Biuletyn Sądu Najwyższego 2011, nr 3, s.
- nie wiąże Naczelnego Sądu Administracyjnego ani też orzekającego w sprawie Sądy Administracyjnego; Sąd Administracyjny w niniejszej sprawie nie rozważał w ogóle, czy poszkodowany J. P. mógł domagać się naprawienia szkody w postaci utraconych korzyści powstałych po dniu 17 października 1997 r. przez co naruszył ww. przepisy prawa materialnego w stopniu uzasadniającym ponowne rozpoznanie sprawy; brak dostrzeżenia ww. "uwarunkowań prawnych" stanowiło rażące naruszenie prawa przy wydaniu decyzji z [...] listopada 2001 r. brak dostrzeżenia tego faktu przez Ministra Infrastruktury, a przede wszystkim przez Sąd Administracyjny, przemawia za uwzględnieniem skargi kasacyjnej.
Wskazując na powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie, bowiem nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Ponadto, Naczelny Sąd Administracyjny, który zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. obowiązany jest wziąć pod rozwagę z urzędu nieważność postępowania, nie stwierdził, by w rozpoznawanej sprawie wystąpiła którakolwiek z przesłanek nieważności wskazanych w art. 183 § 2 tej ustawy.
Przed przystąpieniem do omówienia poszczególnych zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej przypomnieć trzeba, że – jak podniósł Wojewódzki Sąd Administracyjny w zaskarżonym wyroku – o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze skutki, które wywołuje decyzja. To stanowisko nie zostało zakwestionowane w skardze kasacyjnej, bowiem wprawdzie postawiono w niej zarzut naruszenia przepisu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez błędną wykładnię, lecz nie wskazano na czym naruszenie to miałoby w sprawie polegać. Ponadto, Sąd słusznie podkreślił, że organ nadzoru nie gromadzi nowych dowodów w sprawie, które prowadziłyby do nowych ustaleń faktycznych. Organ bada stan faktyczny i prawny z daty wydania objętej postępowaniem nadzorczym decyzji i ocenia, czy w postępowaniu poprzedzającym jej wydanie doszło do rażącego naruszenia prawa w myśl art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.
W orzecznictwie sądów administracyjnych nie budzi wątpliwości, że zakwalifikowanie naruszenia prawa jako rażącego w powyższym rozumieniu dotyczyć może nie tylko przepisów prawa materialnego, lecz także przepisów kompetencyjnych i procesowych, a więc wszelkiego rodzaju norm prawnych regulujących działania organów administracji publicznej w indywidualnych sprawach przez nie załatwianych. Tego rodzaju zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej, jakkolwiek dopuszczalne, nie mogły być, wobec ich bezzasadności, skuteczne.
Zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (podstawa zaskarżenia w myśl art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), zawarte w pkt I a/–e/ skargi kasacyjnej, sformułowane w rozbudowany sposób, sprowadzone w istocie mogą być do stwierdzenia, że chociaż decyzja Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] listopada 2001 r. nr [...], odmawiająca przyznania odszkodowania wydana została z rażącym naruszeniem art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 84 § 1 i 2, art. 83 § 3 i art. 85 § 1 k.p.a. (w pkt I c/ zarzut dotyczył naruszenia art. 7, art. 75 § 1, art. 84 § 2 i art. 85 § 1 k.p.a.), to zarówno w postępowaniu nadzorczym, jak i w zaskarżonym wyroku błędnie oceniono, że decyzja ta takich wad nie zawiera. Zarzuty te nie są usprawiedliwione.
Podnoszone w pierwszej kolejności uchybienie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, mogłoby być skuteczne wyłącznie wówczas, gdyby zasadne okazały się powiązane z nim pozostałe zarzuty wskazujące na naruszenie przepisów ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. określa jedynie sposób załatwienia sprawy w przypadku wskazanych tam uchybień, nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej.
Wszystkie zarzuty procesowe (poza zawartym w pkt I c/) powiązano w skardze kasacyjnej z zarzucanym naruszeniem przez Sąd pierwszej instancji art. 134 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym to przepisem "Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną". Ani zarzuty, ani ich uzasadnienie nie przedstawiają takich uchybień w tym względzie, które uzasadniałyby twierdzenie, że Sąd wydając zaskarżony wyrok naruszył art. 134 § 1 p.p.s.a. w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Zarzuty skargi kasacyjnej sformułowane zostały z pominięciem podstawowej dla sprawy niniejszej okoliczności, że postępowanie sądowoadministracyjne dotyczyło oceny pod względem zgodności z prawem decyzji Ministra Infrastruktury wydanej w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Z uwagi na charakter tego postępowania, podejmowane w nim są wyłącznie czynności pozwalające ocenić, czy kontrolowana decyzja zawiera wady wyliczone w art. 156 § 1 k.p.a. Postępowanie nadzorcze nie służy rozpoznaniu na nowo sprawy zakończonej badaną decyzją, takie natomiast oczekiwania strony wynikają z podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów.
Zaznaczyć należy, że po wydaniu przez Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzji z dnia [...] listopada 2001 r. nr [...] odmawiającej przyznania odszkodowania z tytułu szkody poniesionej wskutek wydania wskazanych w niej orzeczeń J. P. wystąpił z powództwem o odszkodowanie do sądu powszechnego. Niezadowolenie z wysokości uzyskanego odszkodowania spowodowało wystąpienie z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] listopada 2001 r. odmawiającej przyznania odszkodowania, na podstawie art. 160 k.p.a., z tytułu szkody poniesionej wskutek wydania decyzji wywłaszczeniowej.
Dopuszczalność weryfikacji w trybie nadzorczym takiej decyzji, początkowo kontrowersyjna, nie budzi obecnie wątpliwości w orzecznictwie, jest też akceptowana w doktrynie (vide: J. Borkowski w: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, B. Adamiak, J. Borkowski, 11 wyd., Warszawa 2011, s. 653 oraz wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 listopada 2007 r., I OSK 1531/06 i I OSK 1544/06, z 8 lutego 2008 r., I OSK 47/07, z 27 maja 2008 r., I OSK 803/07). Takie też stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wiążącym w sprawie niniejszej wyroku z 12 sierpnia 2008 r., I SA/Wa 1588/07, którym uchylił decyzje odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] listopada 2001 r.
Postępowanie nadzorcze prowadzone w takim przypadku nie może jednak oznaczać, jak wcześniej podkreślono, ponownego rozpoznania wniosku o odszkodowanie, w którym to postępowaniu zweryfikowanoby wszelkie wady, jakie zdaniem strony, zaistniały w dotychczasowych postępowaniach administracyjnych i sądowych.
W postępowaniu zakończonym decyzją Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] listopada 2001 r., zgodnie z art. 160 § 2 k.p.a. organ obowiązany był stosować przepisy Kodeksu cywilnego, z wyłączeniem art. 418 tego kodeksu. Nie oznacza to jednak całkowitego wyłączenia przepisów postępowania administracyjnego. Art. 160 § 2 k.p.a. odsyła do regulacji materialnoprawnej Kodeksu cywilnego, nie wyłączając stosowania przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego w rozpoznaniu sprawy odszkodowania (tak NSA w wyroku z 29 lutego 2012 r., I OSK 265/11).
Organ, zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej, wyrażoną w art. 7 k.p.a., obowiązany jest podejmować w sprawie wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, w szczególności poprzez zebranie i wszechstronną analizę całego materiału dowodowego.
Zasada prawdy obiektywnej, której realizacji służą reguły postępowania dowodowego określone w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego, nie tylko nie wyklucza współdziałania strony w zebraniu materiału dowodowego, ale wręcz nakłada na stronę występującą z wnioskiem o przyznanie odszkodowania taki obowiązek. To strona występująca o odszkodowanie winna zakreślić ramy tego żądania i jego podstawę faktyczną, podając na czym polegała szkoda, którą poniosła na skutek wydania decyzji, których nieważność stwierdzono. Organ rozpoznając wniosek J. P. z dnia 4 września 2001 r., sprecyzowany pismem z dnia 16 września 2001 r., nie naruszył rażąco wskazanych w zarzutach I a/–e/ skargi kasacyjnej przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Ocena wyrażona w tym względzie w postępowaniu nadzorczym i zaakceptowana przez Sąd pierwszej instancji jest prawidłowa.
Również zarzuty materialnoprawne, znajdujące oparcie w podstawie wskazanej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a., nie są zasadne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie naruszył w sprawie art. 156 § 1 pkt 2 w związku z art. 160 § 1 i 2 k.p.a. w związku z art. 5 ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. o zmianie ustawy – Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw oraz w związku z art. 361 § 2 kodeksu cywilnego, a także art. 77 ust. 1 Konstytucji RP.
Należy w tym względzie w pełni podzielić stanowisko i wywody zawarte w zaskarżonym wyroku, w tym stwierdzenie, że zdarzeniem przesądzającym o dopuszczalności roszczenia jest w sprawie ostateczna decyzja Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] kwietnia 1998 r. i z dnia [...] listopada 1998 r. Wobec wydania decyzji nadzorczych przed dniem 1 września 2004 r., to jest wejściem w życie ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. o zmianie ustawy – Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw skarżący mógł, stosownie do art. 5 tej ustawy, dochodzić odszkodowania na podstawie art. 160 k.p.a. w brzmieniu obowiązującym do dnia wejścia w życie ustawy zmieniającej.
Słusznie też Sąd uznał, że z uwagi na treść art. 160 § 1 k.p.a. w związku z art. 361 § 2 k.c. odszkodowanie przysługiwać mogło w rozpoznawanym przypadku jedynie za szkodę rzeczywistą (damnum emergens). Wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 23 września 2003 r., K 20/02, w którym stwierdzono, że art. 160 § 1 k.p.a. w części ograniczającej odszkodowanie za niezgodne z prawem działanie organu władzy publicznej do rzeczywistej szkody jest niezgodny z art. 77 ust. 1 Konstytucji RP i określono jednocześnie, że znajduje to zastosowanie do szkód powstałych od dnia 17 października 2001 r., to jest daty wejścia w życie Konstytucji nie mógł więc mieć znaczenia w sprawie nadzorczej, skoro bezpośrednim źródłem szkody były decyzje wywłaszczeniowe z 1961, 1962 i 1977 r., których nieważność stwierdzono w 1998 r.
Zawarte w skardze kasacyjnej rozważania co do błędnej wykładni przepisów i rozumienia pojęcia "rzeczywista szkoda" użytego w art. 160 § 1 k.p.a., nie mogły być skuteczne chociażby z tego powodu, że zmiana przyjętej wykładni przepisu - zgodnie z utrwalonym w orzecznictwie stanowiskiem - nie może stanowić podstawy żądania stwierdzenia nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa.
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym sprawę podziela stanowisko wyrażone w uchwale pełnego składu Sądu Najwyższego z dnia 31 marca 2011 r., III CZP 112/10: "Jeżeli ostateczna wadliwa decyzja administracyjna została wydana przed dniem wejścia w życie Konstytucji, odszkodowanie przysługujące na podstawie art. 160 § 1 k.p.a. nie obejmuje korzyści utraconych wskutek jej wydania choćby ich utrata nastąpiła po wejściu w życiu Konstytucji". Taki pogląd przyjmowany jest też w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (vide wyrok NSA z 30 listopada 2011 r., I OSK 2107/10). Nieskuteczne również więc musiały pozostać zarzuty materialnoprawne odwołujące się do odmiennego stanowiska wyrażanego we wcześniejszych orzeczeniach Sądu Najwyższego, które powołano w skardze kasacyjnej.
Z tych wszystkich względów uznać należało, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie dokonał właściwej kontroli działalności administracji publicznej, nie naruszył art. 3 § 1 p.p.s.a. (zarzut I e/) i prawidłowo uznał, że w sprawie nie wystąpiły przesłanki do zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a.
Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną.