Uzasadnienie
Uzasadnienie.
Wyrokiem z dnia 1 października 2015 r., sygn. akt I SA/Wa 738/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi J. P., stwierdził nieważność postanowienia Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] lutego 2015 r., nr [...] oraz poprzedzającego je postanowienia tego organu z dnia 7 stycznia 2015 r., nr [...], w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania.
Wyrok powyższy zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:
Pismem z dnia 17 grudnia 2014 r. J. P. złożyła do Ministra Skarbu Państwa wniosek o wyłączenie organu - Wojewody Zachodniopomorskiego, który prowadził postępowanie o potwierdzenie prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez J. L. nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, zakończone decyzją z dnia [...] lipca 2013 r., nr [...].
Postanowieniem z dnia 7 stycznia 2015 r., nr [...], Minister Skarbu Państwa odmówił wszczęcia postępowania wskazując: Wojewoda nie prowadził ówcześnie żadnego postępowania dotyczącego decyzji z dnia [...] lipca 2013 r., a ponadto J. P. nie była stroną postępowania zakończonego tą decyzją, była ona stroną postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] lipca 2011 r., nr [...]. Wojewoda Zachodniopomorski nie prowadził ówcześnie także żadnego postępowania w zakresie potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez J. L. nieruchomości poza obecnymi granicami RP, ani postępowania dotyczącego decyzji z dnia [...] lipca 2013 r. oraz decyzji z dnia [...] lipca 2011 r.
Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożyła J. P., podnosząc między innymi, że strony - spadkobiercy - nie zostali powiadomieni przez Wojewodę o toczącym się postępowaniu w sprawie potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez J. L. nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej.
Utrzymując swoje wcześniejsze rozstrzygnięcie, postanowieniem z dnia [...] lutego 2015 r., nr [...], Minister Skarbu Państwa wskazał, iż J. P. nie przedłożyła dowodów na poparcie argumentów przedstawionych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, zatem ustalenia faktyczne, dokonane na dzień wydania postanowienia z dnia 7 stycznia 2015 r. o odmowie wszczęcia postępowania o wyłączenie Wojewody Zachodniopomorskiego, nie uległy zmianie.
Skargę na powyższe postanowienie złożyła J. P., wnosząc o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia oraz o wyłączenie Wojewody Zachodniopomorskiego i jego pracownicy Krystyny Padalec od prowadzenia sprawy i wyciągnięcie konsekwencji za nieprawidłowe wydanie decyzji z dnia [...] lipca 2006 r.
Rozpoznając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że zarówno postanowienie z dnia [...] lutego 2015 r., jak i postanowienie je poprzedzające, dotknięte są wadą skutkującą stwierdzeniem ich nieważności. Sąd wskazał: Skarżąca w piśmie z dnia 18 grudnia 2014 r. zawarła żądanie o wyłączenie Urzędu Wojewódzkiego Zachodniopomorskiego na podstawie art. 24 § 3 kpa. od udziału w postępowaniu administracyjnym w sprawie [...]. Minister Skarbu Państwa odmówił wszczęcia postępowania o wyłączenie Wojewody Zachodniopomorskiego jako organu w sprawie potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez J. L. nieruchomości poza obecnymi granicami RP, a podstawą odmowy wszczęcia postępowania stanowił przepis art. 61a § 1 kpa. Instytucja wyłączenia pracownika w postępowaniu administracyjnym nie jest "sprawą" w rozumieniu art. 45 ust. 1 Konstytucji, której rozpatrzenia przez sąd może żądać strona postępowania administracyjnego. Wyłączenie pracownika od udziału w postępowaniu jest kwestią incydentalną przy rozstrzyganiu indywidualnej sprawy w postępowaniu administracyjnym. Art. 61 a kpa może mieć zastosowań tylko do odmowy wszczęcia postępowań administracyjnych, nie można natomiast stosować tego przepisu przy kwestiach incydentalnych, takich jak wniosek o wyłączenie organu czy też pracownika. Tym samym wniosek skarżącej o wyłączenie organu nie mógł być rozpoznany na podstawie art. 61 a kpa, a rozpoznanie żądania J. P. nastąpiło bez podstawy prawnej, co wypełniało przesłankę nieważności, wskazaną w art. 156 § 1 pkt 2 kpa.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Minister Skarbu Państwa, prawidłowo reprezentowany, domagając się uchylenia zaskarżonego orzeczenia i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Skarga kasacyjna oparta została o podstawę z art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej jako "P.p.s.a", a wyrokowi zarzucono:
- naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 kpa, poprzez uznanie, że Minister Skarbu Państwa wydając postanowienie z dnia [...] lutego 2015 r., znak [...], działał bez podstawy prawnej;
- naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. w zw. z art. 61a § 1 kpa, poprzez uznanie, że Minister Skarbu Państwa wydając zaskarżone postanowienie nie miał podstaw do zastosowania art. 61a § 1 kpa;
- naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez brak wskazania co do dalszego postępowania organu;
- naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. poprzez uchylenie zaskarżonego postanowienia pomimo, iż zostało wydane z prawidłowo ustalonym stanem faktycznym i prawnym.
Jednocześnie Minister Skarbu Państwa oświadczył, iż na podstawie art. 178 § 2 P.p.s.a. zrzeka się rozprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.
Stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny jest związany granicami skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Oznacza to, że jeżeli w sprawie nie zachodzi nieważność postępowania sprawę Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać tylko w takich granicach jakie zakreśliły zarzuty skargi kasacyjnej. W niniejszej sprawie nie występuje żaden z przypadków wskazanych art. 185 § 2 P.p.s.a., tj. nieważności postępowania, zatem sprawę Naczelny Sąd Administracyjny mógł rozpoznać w takim zakresie na jaki pozowała skarga kasacyjna.
Oceniając wskazane w skardze kasacyjnej zarzuty, uznać należało je za częściowo usprawiedliwione.
Zgodzić należy się z zarzutem naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. Istotnie bowiem Wojewódzki Sąd Administracyjny nie zawarł w uzasadnieniu wyroku wskazówek co do dalszego działania organu w sprawie. Z treści orzeczenia wynika jedynie, że organ błędnie zastosował art. 61a § 1 kpa i odmówił wszczęcia postępowania w przedmiocie rozpoznania wniosku strony. Sąd, stwierdzając nieważność wydanych w sprawie postanowień, dokonał swoistego uwzględnienia skargi, co prowadzi do sytuacji, gdy organ winien ponownie rozpoznać sprawę w zakresie wniosku skarżącej o wyłączenie organu. Jednocześnie Sąd nie wskazał organowi, jakie powinny być podjęte dalsze kroki w tym przedmiocie. Takie działanie stanowi naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a.
Pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej w większości sprowadzają się do zanegowania przez Ministra Skarbu Państwa stwierdzenia nieważności wydanych przez ten organ postanowień w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w przedmiocie rozpoznania wniosku J. P. o wyłączenie Wojewody Zachodniopomorskiego od załatwienia sprawy potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez J. L. nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej. Podstawą wydania postanowień był, zdaniem organu, art. 61a § 1 kpa, który stanowi, że gdy żądanie wszczęcia postępowania zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną, lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał jednak, iż przepis ten nie mógł być podstawą rozstrzygnięć organu, bowiem może mieć on zastosowanie jedynie w przypadku odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego, a kwestia incydentalna – jaką jest wyłączenie organu od działania w sprawie – postępowaniem takim nie jest. Zauważyć trzeba jednakże, iż rozważania w tym zakresie są przedwczesne. W aktach sprawy znajduje się pismo J. P. z dnia 17 grudnia 2015 r. (karta 11 akt administracyjnych), w którym żądała ona stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia [...] lipca 2013 r., wznowienie postępowania zakończonego tą decyzją oraz wyłączenia "Urzędu Wojewódzkiego Zachodniopomorskiego (na podstawie art. 24 p. 3 kpa) od udziału postępowania administracyjnego w sprawie [...]". Minister Skarbu Państwa rozpoznał jedynie ostatni z tych wniosków, oddzielając go od pozostałych żądań strony. Organ II instancji, dając prymat wnioskowi o wyłączenie organu, doprowadził do stanu, w którym wniosek ten rozpoznany został w sytuacji, gdy nie jest prowadzone żadne postępowanie w trybie nadzwyczajnym w stosunku do decyzji Wojewody Zachodniopomorskiego. Takie działanie organu było nieprawidłowe. Minister winien był w pierwszej kolejności wyjaśnić dokładny zakres żądania J. P. i ustalić, w sposób ostateczny, czy domaga się ona stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody, czy też wznowienia postępowania w tym przedmiocie, wyjaśniając jednocześnie jakie przesłanki winny być spełnione, aby mógł mieć zastosowanie któryś z trybów nadzwyczajnych. Wybór rodzaju postępowania nadzwyczajnego będzie miał znaczenie dla rozpoznania wniosku o wyłączenie organu, bowiem w przypadku wznowienia postępowania, na podstawie art. 145 § 1 kpa, podanie wnosi się do organu który wydał decyzję w ostatniej instancji i to ten organ jest właściwym do wydania postanowienia w przedmiocie wznowienia. W niniejszej sprawie będzie to zatem Wojewoda Zachodniopomorski, co do którego strona żąda wyłączenia od działania. Trzeba jednakże mieć na uwadze także to, że w myśl art. 150 § 2 kpa, jeśli przyczyną wznowienia postępowania jest działalność organu, o wznowieniu rozstrzyga organ wyższego stopnia, który jednocześnie wyznacza organ właściwy do przeprowadzenia postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Z kolei wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 kpa, rozpoznawany jest przez organ wyższego stopnia, co wynika z art. 157 kpa. Taki sposób rozpoznania żądania pozwala organowi nadzorczemu także na dokonanie oceny zasadności ewentualnego wniosku o wyłączenie organu I instancji.
Dokonując ponownego rozpatrzenia sprawy Minister Skarbu Państwa winien mieć na względzie powyższe ustalenia i dokonać w pierwszej kolejności precyzyjnego i nie budzącego jakichkolwiek wątpliwości ustalenia charakteru i zakresu żądania strony. Dopiero po dokonaniu tych ustaleń możliwe będzie prawidłowe rozpoznanie wniosku o wyłączenie organu, w zależności od tego, który z trybów nadzwyczajnych zostanie przez J. P. wskazany.
Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji, na podstawie art. 188 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.