Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 20 lutego 2018 r. sygn. akt IV SA/Wa 2670/17 oddalił skargę H.K. i S.K. na decyzję Ministra [...] z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej przyznania odszkodowania za nieruchomość.
Ze stanu sprawy przyjętego przez Sąd pierwszej instancji wynika, że zaskarżoną decyzją Minister [...] utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy w [...] z dnia [...] lutego 1976 r. nr [...] o ustaleniu odszkodowania na rzecz H.K. i S.K. w wysokości [...] zł, za nieruchomość położoną we wsi [...], w gminie [...], oznaczoną jako działka nr [...], o pow. [...] ha, przejętą na własność Państwa na mocy zarządzenia nr [...] Naczelnika Gminy w [...], w sprawie ustalenia granic terenów budowlanych przejmowanych na rzecz Państwa we wsi [...].
Decyzją z dnia [...] lutego 1976 r. nr [...] Naczelnik Gminy w [...] orzekł o przyznaniu odszkodowania na rzecz H.K. i S.K. w wysokości [...] zł za ww. nieruchomość.
Pismem z dnia [...] lutego 2017 r. byli właściciele przejętej nieruchomości wystąpili do Wojewody [...] z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Gminy w [...] z dnia [...] lutego 1976 r. z tego względu, że decyzja ta została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Wysokość przyznanego odszkodowania ustalono bowiem bez przeprowadzenia obowiązkowej rozprawy i bez uzyskania opinii biegłego.
Decyzją z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] Wojewoda [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy w [...] z dnia [...] lutego 1976 r.
Minister [...], po rozpoznaniu odwołania wnioskodawców, decyzją z dnia [...] sierpnia 2017 r. utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...]. W uzasadnieniu organ wskazał, że zarządzenie nr [...] Naczelnika Gminy w [...] w sprawie ustalenia granic terenów budowlanych, przejmowanych na rzecz Państwa we wsi [...], zostało wydane na podstawie art. 8 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi (Dz. U. z 1969 r. Nr 27, poz. 216). Ogłoszenie zarządzenia nastąpiło w Dzienniku Urzędowym Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] listopada 1975 r. Nr [...], poz. [...]. Organ wskazał, że decyzja Naczelnika Gminy w [...] z dnia [...] lutego 1976 r. ustalająca odszkodowanie na rzecz H.K. i S.K. została wydana na podstawie art. 10 ust. 2 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi i rozporządzenia Ministra Rolnictwa z dnia 22 maja 1973 r. w sprawie odszkodowania za przejęte na własność Państwa tereny budowlane oraz zbywania działek budowlanych na obszarach wsi (Dz. U. z 1973 r. Nr 20, poz. 117).
Minister podał, że zgodnie z § 1 ww. rozporządzenia wysokość odszkodowania za grunty przejęte na własność Państwa jako tereny budowlane, na podstawie art. 8 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi oraz sposób wypłaty ustalał organ do spraw rolnych prezydium powiatowej rady narodowej, stosownie do przepisów o wywłaszczeniu nieruchomości. Podobnie stanowił art. 9 ust. 1 ustawy o terenach budowlanych na obszarach wsi, zgodnie z którym za grunty przejęte na własność Państwa odszkodowanie ustalane i wypłacane było według zasad określonych w przepisach ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r. Nr 18, poz.
94) z uwzględnieniem postanowień ustawy o terenach budowlanych na obszarach wsi. Organ zauważył, że przepisy ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r., ani przepisy wykonawcze do tej ustawy, nie precyzowały jednoznacznie trybu ustalania odszkodowania. W myśl art. 16 ww. ustawy, Minister Rolnictwa w porozumieniu z Ministrem Finansów miał określić właściwość organów oraz tryb ustalania i wypłaty odszkodowania za nieruchomości przejęte na własność Państwa, zgodnie z art. 8 i art. 15 ust. 2, zasady i tryb dokonywania obniżek podlegających zwrotowi kwot zgodnie z art. 15 ust. 2 oraz ponadto w porozumieniu z Ministrem Sprawiedliwości zasady unormowania długów hipotecznych i innych obciążeń w przypadkach określonych w art. 13-15.
W rozporządzeniu Ministra Rolnictwa z dnia 22 maja 1973 r. wskazano, iż wysokość odszkodowania ustala właściwy organ, stosownie do przepisów o wywłaszczaniu nieruchomości. W obowiązujących ówcześnie przepisach dotyczących ustalania odszkodowania brak było odesłania do stosowania przepisów proceduralnych zawartych w ustawie z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Wbrew twierdzeniom skarżących, z przytoczonych przepisów nie wynika, aby ustalanie odszkodowania za przejęte grunty następowało według trybu określonego w ustawie z dnia 12 marca 1958 r., odnoszącego się do wywłaszczenia nieruchomości, tj. w szczególności na podstawie opinii biegłego rzeczoznawcy oraz po przeprowadzeniu rozprawy odszkodowawczej. W rozporządzeniu wykonawczym brak jest jednoznacznego stwierdzenia, że odszkodowanie ustala się na podstawie opinii szacunkowej i po przeprowadzeniu rozprawy.
Organ wyjaśnił, że zasady ustalania odszkodowania zawarte w ustawie z dnia 12 marca 1958 r. umieszczono w rozdziale 2 ustawy zatytułowanym "Odszkodowanie", a kwestia związana z przeprowadzeniem rozprawy została uregulowana w rozdziale 3 zatytułowanym "Postępowanie wywłaszczeniowe". W ocenie organu przeprowadzenie rozprawy i sporządzenie operatu szacunkowego wiązało się ściśle z postępowaniem wywłaszczeniowym, nie z ustaleniem odszkodowania. Ustawa z dnia 31 stycznia 1961 r. nie wskazywała wprost na obowiązek przeprowadzenia rozprawy przed wydaniem decyzji o odszkodowaniu. Regulacja, że odszkodowanie (art. 9 ust. 1 ustawy z 31 stycznia 1961 r.) ustala się i wypłaca według zasad określonych w przepisach ustawy z dnia 12 marca 1958 r., budzi wątpliwości interpretacyjne.
Nie można jednoznacznie stwierdzić, które konkretnie przepisy z ustawy z dnia 12 marca 1958 r. miały zastosowanie, zaś wątpliwości interpretacyjne związane z wykładnią przepisu nie mogą stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji.
Organ wyjaśnił, że w przypadku ustalenia odszkodowania za grunty niezabudowane oraz pozbawione naniesień procedura wyceny była w okresie wydania kwestionowanej decyzji odszkodowawczej w sposób skrajny uproszczona, gdyż ustalano kwotę odszkodowania w oparciu o sztywne stawki i tabele. Nie brano zaś pod uwagę indywidualnych cech każdej nieruchomości. Zdaniem organu, nie sposób uznać w tych warunkach, aby konieczne do prawidłowego określenia wysokości odszkodowania było posiadanie wiedzy specjalnej. Organ wskazał również, że rozprawa (zgodnie z ówczesnym brzmieniem k.p.a.) nie była w żadnym przypadku obligatoryjna. Decyzja o jej przeprowadzeniu należała do swobodnej oceny organu (art. 82 § 1 k.p.a.).
W ocenie Ministra, skoro w zakresie procedury nie znajdowały zastosowania przepisy ustaw materialnych (tj. ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. oraz ustawy z dnia 12 marca 1958 r.), to należało stosować przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Oznacza to, że brak rozprawy odszkodowawczej oraz przeprowadzenia dowodu w postaci opinii biegłego rzeczoznawcy nie może stanowić rażącego naruszenia prawa.
Odnosząc się do kwestii wysokości odszkodowania, organ wskazał, iż decyzją z dnia 27 lutego 1976 r. Naczelnik Gminy w [...] przyznał na rzecz H.K. i S.K. odszkodowanie w wysokości [...] zł. Zgodnie z art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, odszkodowanie za grunty rolne ustalane było według stawek przewidzianych przy sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych, powiększonych najwyżej do pięciokrotnej wysokości, a w razie wywłaszczenia gruntów rolnych osób fizycznych i osób prawnych nie będących jednostkami państwowymi, dla których rolnictwo było wyłącznym źródłem utrzymania, mogło być ustalone wyższe odszkodowanie. Art. 9 ust. 2 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. stanowił, iż właściwy organ mógł w drodze uchwały ustalić dla obszaru wsi lub określonego obszaru powiatu wyższą stawkę odszkodowania za grunt, niż przewidują to przepisy o wywłaszczeniu nieruchomości, nie wyżej jednak od przeciętnej ceny rynkowej.
Podejmowana w tym przedmiocie uchwała nie mogła dotyczyć pojedynczych nieruchomości. Cena za grunt, o jakim mowa w art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r., ustalana była w oparciu o zarządzenie Ministra Rolnictwa z dnia 22 stycznia 1974 r. w sprawie cen, warunków i trybu sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych (M. P. z 1974 r., poz. 54). Z powyższego wynika, że właściciele nieruchomości otrzymywali odszkodowanie obliczane w drodze przemnożenia stawki odszkodowania za 1 m2 ustalanej zarządzeniem właściwego organu, przez liczbę metrów kwadratowych przejmowanej przez Państwo nieruchomości.
Minister wskazał, że z uzasadnienia decyzji Naczelnika Gminy w [...] z dnia [...] lutego 1976 r. wynika, iż przedmiotowa nieruchomość o pow. [...] ha składała się z gruntów klasy: [...] - o pow. [...] ha, [...] - o pow. [...] ha, [...] - o pow. [...] ha oraz [...] - o pow. [...] ha. Powyższe potwierdza znajdujący się w aktach sprawy rejestr gruntów z 1975 r. Ponadto, wartość odszkodowania została wyliczona na podstawie zarządzenia nr [...] Naczelnika Powiatu w [...] z dnia [...] stycznia 1974 r. w sprawie ustalenia stawek odszkodowawczych za nieruchomości położone w m. [...] i na terenach gmin powiatu [...] nabywanych lub wywłaszczanych w trybie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Zgodnie z § 2 ww. zarządzenia z dnia 28 stycznia 1974 r., stawka odszkodowania za przejęte na własność Państwa nieruchomości położone w gminie [...] wynosiła dla gruntów ornych klasy: RIII - [...] zł/1 ha, RIVa - [...] zł/1 ha, RIVb - [...] zł/1 ha, RV- [...] zł/1 ha.
Wysokość odszkodowania za przedmiotową nieruchomość ustalono dokonując następującego przeszacowania: [...] ha klasy RIII x [...] zł/1 ha = [...] zł; [...] ha klasy RIVa x [...] zł/1 ha = [...] zł; [...] ha klasy RIVb x [...] zł/1 ha = [...] zł; [...] ha klasy RV x [...] zł/1 ha = [...] zł – razem [...] zł.
Organ zwrócił ponadto uwagę na specyfikę opinii wydawanych w dacie przeprowadzenia postępowania odszkodowawczego, przejawiającą się w tym, że wówczas nie istniał wolny rynek nieruchomości, a szacunki gruntu opierały się na sztywnych, niepodlegających negocjacjom stawkach. Odszkodowanie z tytułu wywłaszczenia gruntu wyliczane było nie w odniesieniu do materiału porównawczego, a poprzez przemnożenie powierzchni przejmowanej ziemi przez stałą i niezmienną stawkę ustaloną w obowiązującej tabeli w zależności od rodzaju i klasy gleby. A zatem, brak opinii szacunkowej dotyczącej wartości gruntu nie mógł mieć wpływu na ustaloną wysokość odszkodowania i nie może stanowić rażącego naruszenia prawa. Odszkodowanie za grunt zostało przyznane w prawidłowej wysokości, w oparciu o obowiązujące ówcześnie przepisy prawa, dlatego też Wojewoda [...] prawidłowo odmówił stwierdzenia nieważności tej decyzji.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję H.K. i S.K. wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji wydanej w pierwszej instancji, a także o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Gminy w [...] z dnia [...] lutego 1976 r. z uwagi na naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię, brak wnikliwej oceny okoliczności sprawy w aspekcie istnienia przesłanek określonych w tym przepisie w związku z naruszeniem przepisów prawa materialnego, tj. art. 21 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości – polegającą na uznaniu, iż wydanie decyzji bez przeprowadzenia rozprawy i zasięgnięcia opinii biegłych nie stanowi rażącego naruszenia prawa, podczas gdy w świetle art. 21 ww. ustawy, przeprowadzenie rozprawy i zasięgnięcie opinii biegłych było obligatoryjne.
Skarżący podnieśli także zarzut naruszenia przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 8 i 77 k.p.a. poprzez działanie organu w sposób podważający zaufanie do organów administracji publicznej, pominięcie aktualnej linii orzeczniczej sądów administracyjnych, a także brak wszechstronnego rozpatrzenia całego materiału dowodowego, w tym pominięcie zeznań, co świadczy o braku badania indywidualnych cech nieruchomości przy ustalaniu odszkodowania.
Minister [...] w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę wyjaśnił, że nie dopatrzył się w działaniu organu naruszenia norm prawa materialnego, ani naruszenia przepisów postępowania, które uzasadniałoby uwzględnienie skargi. Przeprowadzona pod względem zgodności z prawem kontrola zaskarżonej decyzji doprowadziła do oceny, że nie narusza ona prawa.
Sąd zaznaczył, że kontrolowana decyzja Ministra [...] z dnia [...] sierpnia 2017 r. została wydana w nadzwyczajnym trybie postępowania administracyjnego, jakim jest postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Tryb ten stanowi wyjątek od zasady trwałości decyzji administracyjnych, ustanowionej w art. 16 § 1 k.p.a. i ma na celu ustalenie, czy kwestionowana decyzja obarczona jest kwalifikowaną wadą prawną określoną w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a., powodującą konieczność wyeliminowania jej z obrotu prawnego.
Zaistnienie przesłanki powodującej stwierdzenie nieważności musi być bezsporne (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 października 1999 r. sygn. akt I SA/8/98, Lex nr 47276). Stwierdzenie nieważności może mieć miejsce tylko wówczas, gdy decyzja w sposób oczywisty zawiera przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. W orzecznictwie podkreśla się, że wykładnia tego przepisu nie może mieć charakteru rozszerzającego. W szczególności, w odniesieniu do wady wymienionej w § 1 pkt 2 tego przepisu, tj. rażącego naruszenia prawa, nie można utożsamiać pojęcia rażącego naruszenia prawa z każdym naruszeniem przepisów, lecz z obrazą oczywistą i niewątpliwie istotną dla sposobu rozstrzygnięcia sprawy. Taką cechę ma jedynie naruszenie, które dotyczy przepisu mającego zastosowanie w bezpośrednim jego znaczeniu i które powoduje, że skutków decyzji nie można pogodzić z wymaganiami praworządności (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego o sygn. akt: II OSK 2573/13, II GSK 1933/13, I OSK 2010/13, I OSK 113/14, II OSK 400/14, I OSK 880/14 – orzeczenia.nsa.gov.pl).
Rażące naruszenie prawa określa się jako oczywiste naruszenie przepisu prawa, które koliduje z zasadą praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawnym. O rażącym naruszeniu prawa decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz skutki ekonomiczne lub gospodarcze decyzji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 lutego 2005 r. sygn. akt OSK 1134/04). Postępowanie nieważnościowe nie ma na celu ponownego całościowego rozpatrzenia sprawy administracyjnej, zakończonej kontrolowaną decyzją, a jego charakter nie jest tożsamy ze specyfiką innego rodzaju postępowań administracyjnych, w tym w szczególności z instytucją wznowienia postępowania administracyjnego. Zakres postępowania wyjaśniającego i orzekania jest w tym przypadku węższy i ogranicza się wyłącznie do skontrolowania prawidłowości decyzji administracyjnej pod względem ściśle określonych wad prawnych. Katalog przesłanek warunkujących stwierdzenie nieważności zakreśla ramy powierzonej sądowi kontroli legalności decyzji wydanej w postępowaniu nadzwyczajnym.
Sąd wskazał, że zasady ustalania odszkodowania zostały zawarte w rozdziale 2 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. zatytułowanym "Odszkodowanie", natomiast kwestię przeprowadzenia rozprawy uregulowano w rozdziale 3 ustawy – "Postępowanie wywłaszczeniowe". Ustawa z dnia 31 stycznia 1961 r. nie ustanawiała wprost obowiązku przeprowadzenia rozprawy przed wydaniem decyzji o odszkodowaniu. Obowiązek taki nie wynikał również z obowiązujących w dacie wydania decyzji odszkodowawczej przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, które nie przewidywały obligatoryjnej rozprawy (art. 82 § 1 k.p.a.), ani nie nakazywały przeprowadzania środków dowodowych w postaci operatu szacunkowego (art. 70, art. 74, art. 78 § 1 k.p.a.).
Sąd podkreślił, że w przypadku ustalenia odszkodowania za grunty niezabudowane oraz pozbawione naniesień procedura wyceny była, w dacie wydania decyzji objętej wnioskiem o stwierdzenie nieważności, w sposób istotny uproszczona. Kwotę odszkodowania ustalano w oparciu o sztywne stawki i tabele, bez uwzględnienia indywidualnych cech danej nieruchomości. Na podstawie art. 8 ust. 1 - zawartego w rozdziale 2 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. - odszkodowanie za grunty rolne ustalane było według stawek przewidzianych przy sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych, powiększonych najwyżej do pięciokrotnej wysokości, a w przypadku wywłaszczenia gruntów rolnych osób fizycznych i osób prawnych nie będących jednostkami państwowymi, dla których rolnictwo było wyłącznym źródłem utrzymania, mogło być ustalone wyższe odszkodowanie.
Oznacza to, że na gruncie rozpoznawanej sprawy nie można w sposób nie budzący wątpliwości uznać, że w sprawie doszło do rażącego naruszenia art. 22 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Przepis ten stanowi bowiem, że odszkodowanie ustala się na podstawie wyników rozprawy po wysłuchaniu na niej opinii biegłych powołanych przez naczelnika powiatu. Opinia powinna zawierać szczegółowe uzasadnienie. Podkreślenia wymaga, że cytowany art. 22 ustawy zawarty jest w rozdziale 3, który reguluje zasady postępowania wywłaszczeniowego, a nie zasady ustalania odszkodowania, które z kolei zawiera rozdział 2. Na gruncie omawianej ustawy, rozprawa przeprowadzana była w celu wywłaszczenia (art. 19-22), zaś w rozpoznawanej sprawie wywłaszczenie nie było dokonywane. Ustawa z dnia 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi regulowała zasady przejmowania gruntów na własność Państwa w celu tworzenia terenów budowlanych oraz regulowała tryb ich przejmowania. Do przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości odsyłała tylko w zakresie zasad ustalania i wypłaty odszkodowania.
Sąd nie dopatrzył się również w postępowaniu organów naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 12, art. 77 § 1, art. 80 i art. 15 k.p.a. W ocenie Sądu, organy orzekające w sprawie poczyniły niezbędne czynności w celu zgromadzenia akt sprawy i oparły się na zachowanych materiałach dowodowych. Oznacza to, że organy obu instancji w sposób wyczerpujący zebrały i rozpatrzyły cały materiał dowodowy, przeprowadzając konieczne czynności wyjaśniające i ustosunkowując się do dokonanych na ich podstawie ustaleń, a ocena okoliczności sprawy została oparta na całokształcie materiału dowodowego. Zgodnie z wymogiem art. 107 § 3 k.p.a., zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji zostały uzasadnione w sposób wyczerpujący, a strony miały zapewniony w sprawie czynny udział, zgodnie z dyspozycją art. 10 § 1 k.p.a.
W skardze kasacyjnej od tego wyroku wniesionej przez pełnomocnika
H.K. i S.K. podniesiono zarzut naruszenia przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenia art. 145 § 1 pkt 2 i art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przez oddalenie skargi mimo tego, że zaskarżona decyzja Ministra [...] naruszyła przepisy prawa materialnego w sposób rażący, tj. art. 22 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości poprzez błędne uznanie, że w przypadku ustalania odszkodowania nie było konieczności zasięgania opinii szacunkowej ani przeprowadzenia rozprawy w sytuacji, gdy z przepisów prawa wynikał bezwzględny obowiązek zasięgnięcia opinii biegłego i przeprowadzenia rozprawy, co doprowadziło do naruszenia prawa w stopniu rażącym.
Wnoszący skargę kasacyjną zwrócił się o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi pierwszej instancji, ewentualnie o uchylenie tego wyroku i rozpoznanie skargi, a także o zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania według norm przepisanych.
W piśmie procesowym z dnia [...] lipca 2018 r. pełnomocnik skarżących oświadczył, że zrzekają się oni rozprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje:
Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.
W skardze kasacyjnej sformułowano zarzuty wskazujące zarówno na naruszenie prawa procesowego, jak i materialnego.
Przedmiot obu rodzaju zarzutów, jak i kierunek ich argumentacji pozostają w ścisłym związku i dotyczą art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 22 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości przez błędne uznanie, że w przypadku ustalania odszkodowania nie było konieczności zasięgania opinii szacunkowej ani przeprowadzenia rozprawy.
W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że brak udziału biegłych w rozprawie przeprowadzonej na podstawie ustawy wywłaszczeniowej z dnia 12 marca 1958 r. nie stanowi rażącego naruszenia prawa. (por. wyroki NSA z dnia 6 listopada 2008 r., I OSK 1459/07, z dnia 20 listopada 2009 r., I OSK 195/09, z dnia 12 lutego 20144 r., I OSK 1826/12, z 21 listopada 2017 r., I OSK 202/16). Podobnie przyjął też NSA w wyroku z 13 lipca 2018 r., I OSK 2168/16.
To stanowisko podziela również Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie.
Szacunki gruntów i znajdujących się na nich budynków, pod rządami ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, opierały się na "sztywnych stawkach".
Do 1990 r. nie istniał wolny rynek obrotu nieruchomościami, a odszkodowanie przy wywłaszczaniu gruntu wyliczane było nie w odniesieniu do materiału porównawczego, a przez pomnożenie powierzchni wywłaszczanej ziemi przez stawkę ustaloną w obowiązujących tabelach i uzależnioną od rodzaju i klasy gleby.
Nadto trzeba podkreślić, że stwierdzenie nieważności decyzji wskutek rażącego naruszenia prawa na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. jest wyjątkiem od zasady trwałości decyzji ostatecznych, a zatem pojęcie to musi być interpretowane wąsko, co oznacza, że o rażącym naruszeniu prawa można mówić tylko wówczas, gdy podjęte rozstrzygnięcie jest w sposób oczywisty sprzeczne z treścią nie budzącej wątpliwości i mającej zastosowanie w danej sprawie normy prawnej. Innymi słowy, rażącym naruszeniem prawa jest dotknięta decyzja, której treść stanowi zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części.
W związku z powyższym, orzecznictwo sądowoadministracyjne zgodnie przyjmuje, iż nie można mówić o rażącym naruszeniu prawa w przypadku zastosowania jednego z możliwych do zastosowania wariantów wykładni danego przepisu. W sytuacji bowiem, gdy dany przepis może być w różny sposób interpretowany nie można mówić, że ma on niebudzącą żadnych wątpliwości treść.
Z uwagi na argumentację skarżących przedstawianą w toku sporu podkreślić dodatkowo należy, że przedmiotem postępowania o stwierdzenie nieważności jest ustalenie istnienia wady decyzji określonej w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., a nie ponowne rozpoznanie sprawy, w której ta decyzja została wydana.
Kluczowym zagadnieniem, które wystąpiło w analizowanej sprawie - co prawidłowo zaakcentował Sąd I instancji - była ocena stopnia naruszenia przepisu art. 22 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, przy uwzględnieniu odesłania zawartego w art. 9 ust. 1 ustawy o terenach budowlanych na obszarach wsi. Ustawodawca w art. 9 ust. 1 tego aktu prawnego wskazał, że: "za grunty przejęte na własność państwa odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad określonych w przepisach ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. z 1961 r. Nr 18, poz. 94), z uwzględnieniem postanowień niniejszej ustawy".
Jak słusznie zauważył Sąd I instancji, odesłanie zawarte w przywołanym przepisie nie jest jednoznaczne. Brak jest podstaw do przyjęcia, że odwołanie to bezsprzecznie odnosi się do innych norm niż materialnoprawne (zawarte w Rozdziale 2 ustawy z 1958 r., zatytułowanym "Odszkodowania"). Zauważyć należy, że ustawowe odesłanie nie nakazuje stosowania przepisów procesowych, w tym w szczególności art. 22 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, znajdującego się w Rozdziale 3, zatytułowanym "Postępowanie wywłaszczeniowe".
Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela też poglądu, że istniała wtedy konieczność przedstawienia na rozprawie administracyjnej opinii biegłych dotyczących wywłaszczonej nieruchomości, wraz ze szczegółowym uzasadnieniem. Koncepcja ta jest jednak o tyle wątpliwa, że pomija istotną kwestię opartą na stwierdzeniu, że nie wszystkie standardy, które odnoszą się do decyzji wywłaszczeniowych dotyczą również decyzji rozstrzygającej nie o odjęciu własności, lecz o samym odszkodowaniu za wywłaszczoną nieruchomość.
Skoro zatem, jak wykazano, wykładnia prawa materialnego, tj. art. 9 ust. 1 ustawy terenach budowlanych w zakresie, w jakim odsyła do zasad określonych w ustawie o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, w kontekście regulacji zawartej w art. 22 ustawy wywłaszczeniowej nie była oczywista, to nie można stwierdzić, że zaniechanie rozprawy administracyjnej i dowodu z opinii biegłego prowadziło do rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.
W świetle powyższego brak jest podstaw do uznania za usprawiedliwiony zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c PostAdmU w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., art. 9 ust. 1 ustawy o terenach budowlanych na obszarach wsi oraz art. 22 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości.
W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.