Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 5 lipca 2018 r., sygn. akt II SA/Ol 311/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalił skargę M.O. i J.O. (dalej: skarżący) na decyzję Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia [...] marca 2018 r., nr [...] w przedmiocie udostępnienia nieruchomości.
Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że decyzją z dnia [...] grudnia 2017 r. Starosta [...] (dalej jako: "organ pierwszej instancji") zobowiązał skarżących, do udostępnienia [...] SA Oddział w Olsztynie nieruchomości gruntowej stanowiącej ich własność, o pow. 0,2647 ha, obejmującej część działki nr [...] obręb [...], gmina [...] - zakres terenu do czasowego udostępnienia nieruchomości przedstawiono na załączniku graficznym stanowiącym integralną część decyzji, w celu wykonania remontu linii elektroenergetycznej napowietrznej nN 0,4 kV w [...]. Organ pierwszej instancji ustalił, że powierzchnia do udostępnienia obejmuje teren 75 m² na długości 15 m linii napowietrznej. Określił okres udostępnienia nieruchomości na 5 dni roboczych od dnia zajęcia nieruchomości oraz zakres prac jako wymianę przewodów elektroenergetycznych typu 4xAL50mm² na przewody w osłonie z polietylenu AsXSn4x120mm².
Zaznaczył, że za udostępnienie nieruchomości oraz szkody powstałe wskutek wykonania prac remontowych przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem a podmiotem, któremu udostępniono nieruchomość.
W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji podał, że w kierowanych do skarżących pismach inwestor określił zakres projektowanych prac remontowych i proponowaną kwotę odpłatności. Zaznaczył też, że ze względu na usytuowanie linii nad niewielkim terenem działki, wymiana przewodów odbędzie się przez naciągnięcie przewodów z działki sąsiedniej, bez ingerencji w obszar działki skarżących i bez konieczności użycia ciężkiego sprzętu. Organ pierwszej instancji wskazał, że pismami z dnia 29 maja 2017 r. i 19 lipca 2017 r. inwestor bezskutecznie występował do skarżących o wyrażenie zgody na udostępnienie nieruchomości. Zdaniem organu pierwszej instancji, przedstawione przez inwestora w toku postępowania dokumenty jednoznacznie wskazują, że projektowany remont linii nie wpłynie na zmianę podstawowych parametrów sieci. Stwierdził, że spełnione zostały wymogi określone w art. 124b ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2016 r. poz. 2147, z późn. zm.), dalej jako "u.g.n.", uprawniające organ do wydania decyzji zobowiązującej właścicieli do udostępnienia nieruchomości w celu wykonania niezbędnych prac remontowych.
Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli skarżący.
Decyzją z dnia [...] marca 2018 r. Wojewoda Warmińsko – Mazurski (dalej jako: "Wojewoda" lub "organ odwoławczy") utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wyjaśnił, że z art. 124b u.g.n. wynika możliwość jego zastosowania, jeśli zostaną spełnione kumulatywnie następujące przesłanki: wystąpi konieczność wykonania czynności związanych z konserwacją, remontami oraz usuwaniem awarii wymienionych w przepisie ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń, a właściciel (użytkownik wieczysty lub osoba, której przysługują inne prawa rzeczowe do nieruchomości) nie wyraża zgody na takie udostępnienie. Podniósł, że inwestor we wniosku wskazał, że zły stan techniczny linii stwarza realne zagrożenie dla zachowania ciągłości i pewności dostaw energii w [...] i okolicy. W przypadku awarii, która może mieć miejsce w każdej chwili, odbiorcy instytucjonalni i indywidualni mogą zostać pozbawieni energii elektrycznej, co może spowodować trudne do oszacowania straty gospodarcze i społeczne. Wskazał, że prace remontowe na przedmiotowej działce odbywać się będą na odcinku o długości 15 m i polegać będą na wymianie istniejącej linii napowietrznej nN 0,4kV z przewodów energetycznych typu 4xAL50mm² (gołych) na przewody w osłonie z polietylenu AsXSn4x120mm².
W konsekwencji zostanie odtworzony stan pierwotny linii napowietrznej i nie ulegną zmianie parametry użytkowe ani techniczne obiektu - linia po wykonaniu prac dalej będzie napowietrzną linią energetyczną niskiego napięcia, długość trasy i wielkość napięcia znamionowego linii nie ulegną zmianie. Całość prac sprawi natomiast, że wyremontowana linia zapewni większe bezpieczeństwo energetyczne odbiorcom i wyeliminuje wiele awarii wynikających z jej obecnego stanu. Wojewoda zauważył, że przepisy u.g.n. nie definiują pojęcia remontu. Podał, że zgodnie ze słownikiem języka polskiego remont jest to naprawa jakiejś budowli, jej części lub maszyny; doprowadzenie jakiegoś budynku lub urządzenia do stanu używalności.
Organ odwoławczy zaznaczył, że wynikające z art. 124b u.g.n. udostępnienie nieruchomości jest ściśle powiązane z celem udostępnienia. Powyższy przepis określa rodzaj czynności, które mogą zostać wykonane przez wnioskodawcę. Zauważył, że z dokumentacji wynika, iż przedmiotowa inwestycja polega na remoncie fragmentu linii napowietrznej nN 0,4kV w [...], przez wymianę przewodów i kilku słupów. Prace na przedmiotowej działce polegać zaś będą na wymianie przewodów elektroenergetycznych typu 4xAL50mm² na przewody w osłonie z polietylenu AsXSn4x120mm² po dotychczasowej trasie i nie będą skutkować zmianą parametrów charakterystycznych tej linii. Wymiana przewodów może odbyć się bez ingerencji w działkę przez naciągnięcie przewodów z sąsiedniej działki i nie będzie potrzeby użycia sprzętu ciężkiego. Organ odwoławczy stwierdził, że planowane użycie, przy wymianie słupa i przewodów elektrycznych stanowiących część linii elektroenergetycznej, wyrobów budowlanych posiadających inne (wyższe) parametry niż wyroby budowlane stanowiące obecnie część tego obiektu liniowego (linii elektroenergetycznej) nie będzie "remontem", o którym mowa w art. 124b ust. 1 u.g.n. i art. 3 pkt 8 Prawa budowlanego, jeżeli spowoduje zmianę parametrów użytkowych lub technicznych obiektu budowlanego jako całości.
Zauważył jednocześnie, że inwestor stwierdził, że wymiana przewodów nie spowoduje zmiany mocy przesyłu, linia nN 0,4 kV nadal będzie linią napowietrzną niskiego napięcia 0,4 kV, jednocześnie pole elektromagnetyczne ulegnie zmniejszeniu, gdyż cztery przewody linii napowietrznej zostaną zastąpione jedną wiązką przewodów izolowanych o tej samej mocy.
W ocenie organu drugiej instancji, spełniony został również warunek poprzedzenia wydania decyzji rokowaniami zmierzającymi do uzyskania zgody właściciela nieruchomości na wykonanie prac związanych z remontem linii. Z pism z 17 czerwca 2017 r. i 27 września 2017 r. wynikało bowiem jednoznacznie, że skarżący nie wyrazili zgody na remont linii.
Odnosząc się do zarzutów odwołania Wojewoda stwierdził, że w kwestionowanej decyzji podano zakres prac i okres udostępnienia nieruchomości. Zauważył, że art. 124b ust. 3 u.g.n. wskazuje jedynie, że obowiązek udostępnienia nieruchomości może być ustanowiony na czas nie dłuższy niż 6 miesięcy, przepis art. 124 ust. 1a i 4 stosuje się odpowiednio - nie podając żadnego początkowego terminu, od kiedy liczony ma być okres udostępnienia. Skoro zatem ustawodawca nie uregulował wprost, od kiedy winien być liczony czas udostępnienia nieruchomości, organ dysponuje w tym względzie uznaniem administracyjnym. Organ odwoławczy wyjaśnił ponadto, że słup, o którym wspominali skarżący, posadowiony jest na sąsiedniej działce i został wymieniony w 2011 r. na koszt właściciela tej działki, zaś napowietrzna linia nN 0,4 kV została wybudowana w 1968 r. Ponadto, nie uznał za trafne stanowisko strony, iż wymiana elementów na nowe – słupy o większej wysokości, przewody o innych właściwościach fizycznych i technicznych - nie może być uznana za remont.
Wyjaśnił, że wymiana słupów i przewodów na części linii czy trakcji elektrycznej będzie spełniała definicję remontu, o ile nie dojdzie do zmiany parametrów technicznych takich, jak zmiana napięcia, długości linii napowietrznej, zmiana jej przebiegu, zwiększenie mocy lub zwiększenie pola elektromagnetycznego. Zmiana parametrów technicznych linii napowietrznej musi wynikać z dokumentacji technicznej przewidzianych w ramach remontu elementów linii podlegających wymianie. Przy linii energetycznej zmiana parametrów musi polegać chociażby na zwiększeniu mocy czy zwiększeniu wytwarzania pola elektromagnetycznego. Zmiana parametrów technicznych nie zależy od wymiany zużytego słupa na nowy, nowszej generacji, czy też zastąpienia lin linii napowietrznej lepszymi, o nowszej technologii.
Natomiast przypadku obiektu liniowego, który jest również obiektem budowlanym, należy postrzegać budowlę jako całość i nie można pomijać charakterystycznego parametru tego obiektu, jakim jest długość. Remont obiektu liniowego może polegać na wymianie zużytych jego fragmentów nowymi, takimi jak liny, słupy. Ważne jest, aby przy tego typu robotach nie doszło do zmiany parametru długości (wydłużenia linii napowietrznej), czy parametrów technicznych takich, jak moc przesyłu i zwiększenie pola elektromagnetycznego. Nie może również dojść do innego usytuowania słupów niż usuniętych. W takiej sytuacji, zakres prac będzie stanowił przebudowę, a nie remont.
W złożonej skardze skarżący podtrzymali zarzuty i argumentację zawartą w odwołaniu dotyczącą braku podstaw faktycznych i prawnych do uznania spornych prac za remont. Wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie na ich rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.
Sąd I instancji uznał, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
W pierwszej kolejności Sąd I instancji wskazał, że w art. 124b ust. 1 u.g.n. ustawodawca określił warunki dopuszczalności wydania decyzji, którymi są: wykazanie braku zgody podmiotu praw rzeczowych na udostępnienie nieruchomości inwestorowi oraz wykazanie celu jej zajęcia.
Następnie zauważył, że w przedmiotowej sprawie, spełnienie przesłanki braku zgody skarżących na zajęcie ich nieruchomości nie jest kwestionowane. Spór dotyczy natomiast celu zajęcia nieruchomości.
Sąd I instancji podał, że działania planowane przez inwestora polegają na wymianie istniejącej linii napowietrznej nN 0,4 kV z przewodów energetycznych typu 4xAL50 mm² (gołych) na przewody w osłonie z polietylenu AsXSn4x120mm² i zostały przez inwestora określone jako remont. Nie budzi wątpliwości Sądu, że wskazany zakres robót ma na celu zapewnienie prawidłowego funkcjonowania istniejącej linii, zgodnie z jej pierwotnym przeznaczeniem.
W u.g.n. nie ma definicji pojęcia "remont". W tej sytuacji konieczne jest odwołanie się do legalnej definicji, zawartej w art. 3 pkt 8 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2017 r., poz. 1332, z późn. zm.), zgodnie z którym przez remont należy rozumieć wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym. Stosownie zaś do art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego przez budowę należy rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego. Art. 3 pkt 7a tej ustawy stanowi, że przez przebudowę należy rozumieć wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji.
Wobec takiego rozumienia pojęć: budowy, przebudowy i remontu, w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że dopuszczalność kwalifikacji robót budowlanych jako remontu dotyczy sytuacji, gdy w wyniku prac polegających na wymianie słupów i lin na części linii czy trakcji elektrycznej nie dojdzie do zmiany parametrów technicznych takich, jak zmiana napięcia, długość linii napowietrznej, zmiana jej przebiegu, zmiana wysokości, miejsca lub sposobu posadowienia poszczególnych słupów, zwiększenie mocy lub zwiększenie pola elektromagnetycznego (zmiana tych parametrów oznacza, że nie jest to remont, lecz przebudowa w rozumieniu art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego) i gdy zamierzone prace nie dotyczą całego obiektu budowlanego (demontażu całej linii przesyłowej), lecz tylko określonego jego fragmentu (por. wyrok NSA z 6 grudnia 2016 r., sygn. akt I OSK 1509/16, dostępny [w:] Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych: http://orzeczenia.nsa. gov.pl).
Dalej Sąd podkreślił, że inwestor wyjaśnił w toku postępowania przed organem pierwszej instancji, że planowane prace remontowe będą polegać na wymianie istniejącej linii napowietrznej nN 0,4 kV z przewodów energetycznych typu 4xAL50 mm² (gołych) na przewody w osłonie z polietylenu AsXSn4x120mm². W wyniku tych prac odtworzony zostanie stan pierwotny linii napowietrznej, nie ulegną zmianie parametry użytkowe techniczne tej linii, która - po wykonaniu spornych prac - nadal będzie napowietrzną linią energetyczną niskiego napięcia. Poprawi się natomiast bezpieczeństwo energetyczne odbiorców i wyeliminuje się awarie wynikające z jej obecnego stanu. Nie zmienią się więc parametry charakterystyczne linii napowietrznej, w tym długość linii napowietrznej, jej przebieg, miejsca lub sposób posadowienia poszczególnych słupów. Jak wynika z dokumentacji technicznej przedłożonej przez inwestora przy piśmie z dnia 28 listopada 2017 r., w zakresie wymiany słupów przewidziano wymianę słupów od stanowiska nr 20 do stanowiska nr 22 i od stanowiska 27 do stanowiska 29, zaś pozostałe słupy pozostawia się bez zmian, natomiast zawieszenie projektowanego przewodu AsXSn4x120 nastąpi na odcinku od stanowiska słupowego nr 24/K do stanowiska słupowego nr 23/K i od stanowiska słupowego nr 26/K do stanowiska słupowego nr 29/K.
Wbrew twierdzeniu skarżących, wymianie nie podlega więc cały obiekt budowlany. Niezależnie od powyższego, w ocenie Sądu, użycie nowych materiałów, pozwalających na bezpieczniejsze, mniej awaryjne, korzystanie z linii elektroenergetycznej, nie pozostaje w sprzeczności z definicją remontu, w której wprost dopuszczono zastosowanie innych materiałów, niż wykorzystane w stanie pierwotnym. Inwestor wykazał przy tym, że zaistniała obiektywna przesłanka potwierdzająca konieczność przeprowadzenia remontu. Wymiana przewodów linii energetycznej będzie spełniała definicję remontu, o ile nie dojdzie do zmiany parametrów technicznych, takich jak zmiana napięcia, długości, czy przebiegu linii napowietrznej. Zmiana parametrów technicznych linii napowietrznej musi wynikać z dokumentacji technicznej przewidzianych w ramach remontu elementów linii podlegających wymianie. Przy linii energetycznej zmiana parametrów musi polegać chociażby na zwiększeniu mocy, np. z linii niskiego napięcia na linię średniego napięcia.
Zmiana parametrów technicznych nie zależy więc od zastąpienia przestarzałych przewodów niespełniających wymogów i standardów technicznych dla urządzeń elektroenergetycznych, bezpieczniejszymi i nowocześniejszymi.
Dokonując oceny deklarowanych przez inwestora prac budowlanych z legalną definicją remontu oraz zachowaniem parametrów dotychczasowych linii napowietrznej nN Sąd uznał, że w niniejszej sprawie będzie realizowany remont istniejącej linii. Skarżący ze swej strony nie wykazali w żaden sposób, by przy planowanych robotach doszło do zmiany parametru długości, przebiegu czy parametrów technicznych (zwiększenia mocy).
Sąd I instancji zaznaczył przy tym, że przedmiotowe roboty dotyczą linii napowietrznej, która jest zgodnie z art. 3 pkt 3a Prawa budowlanego obiektem liniowym. Przez tego typu obiekt należy rozumieć obiekt budowlany, którego charakterystycznym parametrem jest długość, w szczególności droga wraz ze zjazdami, linia kolejowa, wodociąg, kanał, gazociąg, ciepłociąg, rurociąg, linia i trakcja elektroenergetyczna, linia kablowa nadziemna i, umieszczona bezpośrednio w ziemi, podziemna, wał przeciwpowodziowy oraz kanalizacja kablowa, przy czym kable w niej zainstalowane nie stanowią obiektu budowlanego lub jego części ani urządzenia budowlanego.
Tym samym, skarżący, chcąc zakwestionować zakres planowanych przez Inwestora prac jako remont, musieliby wykazać, że spowodują one zmianę parametrów technicznych przedmiotowego obiektu liniowego. Skarżący nie podważyli konieczności przeprowadzenia remontu przedmiotowej linii, gdyż wykazali, że wyłącznie jeden słup, posadowiony na sąsiedniej działce, został wymieniony. Wbrew stanowisku skarżących, wymiana tego słupa nie stanowi o dokonaniu modernizacji całej linii.
W ocenie Sądu, w sprawie nie doszło do naruszenia przepisów postępowania, gdyż prawidłowo ustalono istnienie okoliczności faktycznych określonych w hipotezie art. 124b ust. 1 u.g.n., to jest – brak zgody podmiotu praw rzeczowych na udostępnienie nieruchomości inwestorowi i wykazanie celu jej zajęcia.
Zdaniem Sądu, odnoszenie się w uzasadnieniu skarżonej decyzji do oświadczeń zwartych w pismach inwestora nie stanowi o niewyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy. Żaden bowiem przepis K.p.a. nie wprowadza formalnej teorii dowodów, tj. nie wprowadza obowiązku udowadniania pewnych faktów jedynie za pomocą określonych dowodów. Zgodnie zaś z art. 75 § 1 K.p.a. jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny.
Przyznać natomiast należy, że z art. 7 K.p.a. wynika, że organ administracji nie może ograniczyć się do oczekiwania na przedstawienie przez stronę dowodów potwierdzających jej żądanie, ale że powinien aktywnie dążyć do wyjaśnienia sprawy. Powyższe, nie wyklucza jednak obowiązku strony współprzyczynienia się do zapewnienia pełnego i wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego – w drodze złożenia wyjaśnień lub przytoczenia innych dowodów w sprawie. Tak więc okoliczność, że organ pierwszej instancji występował do inwestora o wyjaśnienie wątpliwości skarżących, nie stanowi o naruszeniu art. 7 K.p.a.
W ocenie Sądu, uzasadnienie kwestionowanej decyzji spełnia wymogi określone w art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 K.p.a., gdyż organ odwoławczy przytoczył przepis prawa będący postawą nałożenia na skarżących spornego obowiązku i wyjaśnił, jakie przesłanki wynikają z treści tego przepisu. Wskazał również na istotne w sprawie fakty, z których wynikała konieczność wydania decyzji w trybie art. 124b ust. 1 u.g.n. i dowody, na których się oparł. Wyjaśnił również, z powołaniem się na aktualne orzecznictwo sądów administracyjnych, że sporne roboty budowane stanowią remont. Okoliczność, że skarżący nie zgadzają się z dokonaną przez organ administracji oceną zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie stanowi o naruszeniu powołanych w skardze przepisów K.p.a.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli skarżący, zaskarżając go w całości, zarzucili Sądowi I instancji naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.
1) art. 124b ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w związku z art. 3 pkt 8 prawa budowlanego - poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w związku z bezpodstawnym przyjęciem, że zamierzone przez wnioskodawcę prace budowlane stanowią w rozumieniu powołanych przepisów prawa remont linii energetycznej, podczas gdy faktycznie wytaczają one poza zakres ustawowej definicji remontu, co w konsekwencji uniemożliwia wydanie na podstawie art. 124b u.g.n.decyzji zobowiązujacej skarżących do udostępnienia nieruchomości;
2) art. 124 b ust. 3 u.g.n. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w związku z przyjęciem, iż zaskarżona decyzja jest prawidłowa pomimo braku zakreślenia w niej ram czasowych, w których wykonawca mógłby dokonać na działce skarżących prac związanych z przedmiotową linią energetyczną.
Ponadto skarżący kasacyjnie zarzucili Sądowi I instancji naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.
- 1) art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. poprzez oddalenie skargi pomimo naruszenia przez organy administracyjne rozpoznające sprawę art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, dalej zwana k.p.a., w związku z art. 124 b ust. 1 u.g.n., polegające na nie wyjaśnieniu wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy okoliczności faktycznych, a to poprzez brak ustalenia jakoby wnioskodawca posiadał tytuł prawny do urządzeń przedmiotowej linii energetycznej, oraz w jakiej skali będzie oddziaływała wskazana linia energetyczna na nieruchomość skarżących;
- 2) art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. poprzez oddalenie skargi pomimo naruszenia przez organy administracyjne rozpoznające sprawę art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w związku z art. 124 b ust. 1 i ust. 3 u.g.n., polegające na braku wszechstronnej analizy zakresu ograniczenia prawa własności skarżących w związku z planowanymi przez wnioskodawcę pracami budowlanymi dotyczącymi urządzeń linii energetycznej, co w konsekwencji uniemożliwia ustalenie czy w niniejszym przypadku nie doszło do przekroczenia stopnia niezbędnego uszczuplenia władztwa nad udostępnianą nieruchomością;
- 3) art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez brak ustosunkowania się w pisemnym uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do niektórych argumentów podnoszonych przez skarżących w toku postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Olsztynie;
- 4) art. 134 P.p.s.a. poprzez zawężenie przedmiotowego postępowania wyłącznie do kwestii rozważenia interesu wnioskodawcy, a pominięcie kwestii związanych z rozważeniem interesu skarżących.
W konkluzji skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Spółka wniosła o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej.
W rozpoznawanej sprawie skarżący zrzekli się rozprawy. Strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o przeprowadzenie rozprawy, wobec czego rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 P.p.s.a.
W niniejszej sprawie ustalenia wymaga kwestia, czy zakres prac zaproponowany przez inwestora można zaliczyć do remontu stanowiącego jedną z przesłanek umożliwiających udostępnienie nieruchomości, czy też zakres tych prac będzie stanowił budowę, bądź też przebudowę istniejącej linii napowietrznej, co będzie z kolei wiązało się z negatywnym rozpoznaniem wniosku inwestora.
Wskazać należy, że zgodnie z art. 124b ust. 1 u.g.n., starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, w drodze decyzji zobowiązuje właściciela, użytkownika wieczystego lub osobę, której przysługują inne prawa rzeczowe do nieruchomości do udostępnienia nieruchomości w celu wykonania czynności związanych z konserwacją, remontami oraz usuwaniem awarii ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń, nienależących do części składowych nieruchomości, służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, a także usuwaniem z gruntu tych ciągów, przewodów, urządzeń i obiektów, jeżeli właściciel, użytkownik wieczysty lub osoba, której przysługują inne prawa rzeczowe do nieruchomości nie wyraża na to zgody. Decyzja o zobowiązaniu do udostępniania nieruchomości może być także wydana w celu zapewnienia dojazdu umożliwiającego wykonanie czynności.
Z w/w przepisu wynika, że może on być zastosowany, jeśli kumulatywnie spełnione zostaną następujące przesłanki: a) wystąpi konieczność wykonania czynności związanych z konserwacją, remontami oraz usuwaniem awarii wymienionych w przepisie ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń, b) właściciel (użytkownik wieczysty lub osoba, której przysługują inne prawa rzeczowe do nieruchomości) nie wyraża zgody na takie udostępnienie. W art. 124b ust. 1 u.g.n. ustawodawca określił zatem warunki dopuszczalności wydania decyzji nie tylko w postaci wykazania braku zgody podmiotu praw rzeczowych na udostępnienie nieruchomości uprawnionemu podmiotowi, ale też w postaci wykazania okoliczności dotyczących celu jej zajęcia. Decyzja oparta na art. 124b ust. 1 u.g.n. musi zatem ściśle określać zakres ograniczenia prawa własności. W sposób jasny musi z niej wynikać zakres uszczuplenia władztwa właściciela, które może być dokonane tylko w zakresie niezbędnym do wykonania czynności polegających na konserwacji, remoncie i usuwaniu awarii konkretnego urządzenia.
W niniejszej sprawie przedstawiciel [...] S.A. Oddział w Olsztynie wnioskiem z dnia 18 sierpnia 2017r. zwrócił się do Starosty [...] o wydanie decyzji zobowiązującej J. i M.O. do udostępnienia nieruchomości gruntowej stanowiącej ich własność oznaczonej w ewidencji gruntów obrębu [...] gmina [...] nr. [...] w celu wykonania remontu linii elektroenergetycznej. Wcześniej właściciele nieruchomości nie wyrazili zgody na jej udostępnienie w celu wymiany przewodów linii elektroenergetycznej nn. cały czas wskazując, że brak jest podstaw do wydania decyzji w trybie art. 124b u.g.n., gdyż ich zdaniem planowana modernizacja sieci elektroenergetycznej nie jest remontem lecz przebudową.
Wskazać w tym miejscu należy, że w myśl art. 3 pkt 8 P.b., ilekroć w ustawie jest mowa o remoncie, należy przez to rozumieć wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym. Jak zatem wynika z w/w przepisu w przypadku remontu odtworzenie stanu pierwotnego obiektu budowlanego wymaga napraw, wymiany lub odnowienia niektórych tylko elementów obiektu. Poza tym w przypadku remontu obiekt jemu poddany zazwyczaj jest jeszcze użytkowany zgodnie ze swoim przeznaczeniem, a remont ma zapobiec na przyszłość jego degradacji fizycznej i technicznej, nadmiernemu i zbyt szybkiemu zużyciu.
Natomiast w myśl art. 3 pkt 6 P.b., ilekroć w ustawie jest mowa o budowie, należy przez to rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego. Stosownie zaś do art. 3 pkt 7a) P.b., przez przebudowę należy rozumieć wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji; w przypadku dróg są dopuszczalne zmiany charakterystycznych parametrów w zakresie niewymagającym zmiany granic pasa drogowego.
Wobec poczynionych powyżej rozważań, a także wobec stanu faktycznego niniejszej sprawy wskazać należy, że Sąd I instancji prawidłowo uznał, że wymiana istniejącej linii napowietrznej z przewodów tzw. gołych na przewody w osłonie z polietylenu stanowi remont.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego na gruncie niniejszej sprawy użycie nowych materiałów nie pozostaje w sprzeczności z definicją remontu zawartą w art. 3 pkt 8 P.b., w której to wprost dopuszczono zastosowanie innych materiałów, niż wykorzystane w stanie pierwotnym. Wydaje się bowiem racjonalne, że zamiast przestarzałych technologii (gołe przewody) przy remoncie stosuje się nowsze technologie (izolowane przewody). Zatem działania planowane przez inwestora sieci, polegające na wymianie zużytych jej elementów, przewodów i słupów, mogą co do zasady stanowić remont w rozumieniu art. 3 pkt 8 P.b. Inwestor wyraźnie określił bowiem, że czynności miały zostać przeprowadzone na istniejącej linii elektroenergetycznej, bez zmiany trasy i napięcia znamionowego linii, co umożliwi jej dalszą eksploatację, gdyż przy dotychczasowym stanie technicznym istnieje ryzyko awarii.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zaistniała zatem obiektywna przesłanka potwierdzająca konieczność przeprowadzenia remontu. Chcąc zakwestionować zakres planowanych prac jako remont, należałoby wykazać, że ulegną zmianie parametry takie, jak zmiana napięcia, długości linii napowietrznej, zmiana jej przebiegu, zwiększenie mocy lub zwiększenie pola elektromagnetycznego. Dopiero bowiem jakakolwiek zmiana tych parametrów oznaczać będzie, że nie jest to remont, lecz np. przebudowa w rozumieniu art. 3 pkt 7a) P.b. Ta okoliczność nie została zaś wykazana w niniejszej sprawie.
Wobec tego przyjąć należy, że skoro w niniejszej sprawie nie zostało wykazane, że wskutek przeprowadzonych prac doszłoby do zmiany parametrów technicznych, takich jak zmiana napięcia, długości linii napowietrznej, zmiana jej przebiegu, zmiana wysokości, miejsca lub sposobu posadowienia poszczególnych słupów, zwiększenie mocy lub zwiększenie pola elektromagnetycznego, a inwestor wręcz wskazuje, iż parametry te nie ulegną zmianie, to zasadnie Sąd I instancji przyjął, że sama wymiana przestarzałych przewodów będzie spełniała definicję remontu.
Niezasadne są również wszystkie procesowe zarzuty skargi kasacyjnej.
Autor skargi kasacyjnej podnosi zarzut nie zbadania przez organy oraz Sąd I instancji tytułu prawnego wnioskodawcy do linii napowietrznej, daty powstania linii, pierwotnego przeznaczenia, przebiegu linii. Jednocześnie nie wskazuje, jaki inny podmiot miałby być właścicielem linii energetycznej. Nie podaje nawet skąd biorą się jego wątpliwości w tym zakresie. Nie sposób też ze skargi kasacyjnej wyczytać jakie znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy mają inne podnoszone w niej, a nie wyjaśnione okoliczności (np. data powstania linii, czy przebieg linii, który do tej pory nie był sporny). W tym miejscu należy przypomnieć, że stawiając zarzuty naruszenia przepisów postępowania skarga kasacyjna winna wykazać ich istotny wpływ na wynik sprawy – art. 174 pkt. 2 P.p.s.a.
W załączniku do decyzji Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2017r. oraz w treści samego rozstrzygnięcia określony został zakres terenu do czasowego udostępnienia oraz warunki udostępnienia. Sprecyzowano czas w jakim wnioskodawca może skorzystać z nieruchomości. Nie poparte niczym przypuszczenia skarżącego kasacyjnie, że prace mogą zostać wykonane za 10 lat, pozostają w sprzeczności ze zgromadzonym materiałem dowodowym, wskazującym na pilną potrzebę dokonania remontu linii. Ponadto w art. 124b ust. 3 u.g.n. ustawodawca ograniczył obowiązek udostępnienia nieruchomości nałożony decyzją wydaną na podstawie art. 124b ust. 1 u.g.n. do maksimum 6 miesięcy. Z brzmienia art. 124b ust. 3 u.g.n. nie wynika od kiedy liczony ma być okres udostępnienia. W związku z tym organ dysponuje w tym względzie uznaniem administracyjnym, nie jest bowiem związany żadnym konkretnym przepisem prawa.
W przekonaniu Naczelnego Sądu Administracyjnego właściciele nieruchomości nie są też uprawnieni (co stara się czynić skarga kasacyjna) do oceny w zakresie, czy zachodzi uzasadniona potrzeba remontu linii. Decyduje o tym wyłącznie właściciel urządzenia. Wszelkie zawarte w skardze kasacyjnej rozważania poświęcone temu zagadnieniu są bezprzedmiotowe. Sąd I instancji nie naruszył zatem art. 151 P.p.s.a., ani art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c P.p.s.a. w powiązaniu ze wskazanymi przepisami K.p.a.
Również zarzuty dotyczące naruszenia zaskarżonym wyrokiem art. 134 § 1 P.p.s.a. i art. 141 § 4 P.p.s.a. są chybione.
Zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a. "Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną". Brak związania zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że Sąd bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu. Przepis ten można naruszyć wtedy, gdy strona w postępowaniu sądowym wskazywała na istotne dla sprawy uchybienia popełnione na etapie postępowania administracyjnego bądź powołała w postępowaniu sądowym dowody, które zostały przez Sąd pominięte, względnie, gdy w postępowaniu administracyjnym popełniono uchybienia na tyle istotne, a przy tym oczywiste, iż bez względu na treść zarzutów Sąd nie powinien był przechodzić nad nimi do porządku (por.: wyrok NSA z dnia 17 kwietnia 2013 r., I GSK 1151/11, LEX nr 1336157; wyrok NSA z dnia 11 września 2012 r., I OSK 1234/12, LEX nr 1260068; wyrok NSA z dnia 28 lutego 2012 r., II OSK 2395/10, LEX nr 1138160), a także wtedy gdy Sąd I instancji rozpoznając skargę dokonał oceny pod względem zgodności z prawem innej sprawy (w znaczeniu przedmiotowym i podmiotowym) lub z przekroczeniem granic danej sprawy (por. wyrok NSA z dnia 20 grudnia 2012 r., II OSK 1580/11, LEX nr 1367333).
Lapidarne uzasadnienie zarzutu naruszenia art. 134 1 P.p.s.a. sprowadzające się do zarzutu nie rozważenia w sprawie interesu skarżących, nie świadczy o naruszeniu wymienionego przepisu.
Jak wielokrotnie wskazywano w orzecznictwie zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwałę NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt: II FPS 8/09, LEX nr 552012, wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2009 r., sygn. akt: II FSK 568/08, LEX nr 513044). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.). Za jego pomocą nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez Sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Przepis art. 141 § 4 P.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia.
W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wyczerpujące przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska strony przeciwnej, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Sąd I instancji wyjaśnił podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz rozpoznał sprawę sądowoadministracyjną zgodnie z jego kontrolnymi kompetencjami, a więc konstrukcja uzasadnienia sprawia, że zaskarżony wyrok poddaje się kontroli sądowoadministracyjnej.
Należy bowiem wskazać, że podnoszone w ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. przez Sąd I instancji tylko wówczas może zostać uwzględnione przez Naczelny Sąd Administracyjny, jeśli zawarta w uzasadnieniu relacja jest niepełna, niejasna, niespójna lub zawierająca innego rodzaju wadę, która nie pozwala na dokonanie kontroli kasacyjnej (por. wyroki NSA z dnia 13 stycznia 2012 r., I FSK 1696/11; z dnia 16 sierpnia 2012 r., II GSK 285/12; z dnia 19 grudnia 2013 r., II GSK 2321/13). Funkcja uzasadnienia orzeczenia wyraża się bowiem i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to więc po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli.
Okoliczność, że strona skarżąca kasacyjnie kwestionuje prawidłowość rozstrzygnięcia Sądu I instancji nie oznacza, że uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów wskazanych w art. 141 § 4 P.p.s.a., a zatem takie stanowisko Sądu nie mogło być skutecznie zwalczane przez podniesienie zarzutu naruszenia powyższego przepisu. Brak odniesienia się do wszystkich argumentów strony skarżącej zawartych w skardze do Sądu także nie stanowi o naruszeniu przepisu art. 141 § 4 P.p.s.a., jeżeli zaskarżony wyrok poddaje się kontroli instancyjnej. Sąd administracyjny orzeka bowiem w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 P.p.s.a.). Ponownie przypomnieć należy, że zarzuty naruszenia przepisów postępowania mogą przynieść oczekiwany przez stronę skarżącą kasacyjnie skutek jedynie wówczas, gdy ich naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.).
W niniejszej sprawie nie wykazano żadnego wpływu zarzucanego naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. na wynik sprawy.
Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. i art. 204 pkt. 1 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.