Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 7 sierpnia 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 1264/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę R. F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P., z dnia [...] kwietnia 2012 r., nr [...], w przedmiocie zatrzymania prawa jazdy.
Wyrok ten został wydany w następujących okolicznościach sprawy.
Decyzją z dnia [...] lutego 2012 r., znak; [...], Starosta P., działając na podstawie art. 138 ust. 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908 ze zm.), na wniosek Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia 4 października 2011 r. o sprawdzenie kwalifikacji, zatrzymał R. F. prawo jazdy kategorii A,B,C,E nr [...], nr druku [...], wydane w dniu 18 sierpnia 2000 r. przez Urząd Gminy i Miasta W..
Organ pierwszej instancji wskazał, że Komendant Wojewódzki Policji w R.wystąpił z wnioskiem o sprawdzenie kwalifikacji do kierowania pojazdami wobec R. F., który w okresie jednego roku, licząc od 28 września 2009 r., dopuścił się wielokrotnego naruszenia przepisów i zasad bezpieczeństwa ruchu drogowego, przekraczając liczbę 24 punktów. W ocenie Starosty, kierowca łamiący przepisy ruchu drogowego stwarza zagrożenie dla zdrowia i życia swojego oraz innych uczestników. Natychmiast po przekroczeniu limitu punktów karnych powinien być wyeliminowany z ruchu.
W odwołaniu R. F. zarzucił naruszenia norm prawa materialnego. Po pierwsze, naruszenie § 5 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 20 grudnia 2002 r. w sprawie postępowania z kierowcami naruszającymi przepisy ruchu drogowego poprzez jego niezastosowanie w sytuacji wydania zaskarżonej decyzji po zatarciu ukarania R. F. na podstawie art. 46 § 1 K.w. oraz pomimo obowiązku organu prowadzącego ewidencję dokonania z urzędu usunięcia z ewidencji wpisu ostatecznego dotyczącego naruszeń z dnia 28 września 2009 r. Nadto, zarzucił naruszenie § 5 ust. 1 powołanego rozporządzenia poprzez nieuwzględnienie, że organ prowadzący ewidencję usuwa z ewidencji wpis tymczasowy po upływie jednego roku od dnia stwierdzenia naruszenia przepisów o ruchu drogowym w sytuacji braku prawomocnego rozstrzygnięcia sądowego w tym czasie na podstawie którego przypisana liczba punktów przekroczyłaby 24. Zarzucił także naruszenie art. 130 ust. 3 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym, poprzez nieuwzględnienie udziału R. F. w szkoleniu WORD w P. z dnia 25 czerwca 2010 r., którego odbycie spowodowało zmniejszenie liczby punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P., decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r., nr [...], utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Jako materialnoprawną podstawę wskazało przepis art. 138 ust. 1 ustawy z dnia 20 czerwca 2007 r. Prawo o ruchu drogowym oraz § 4 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 20 grudnia 2002 r. w sprawie postępowania z kierowcami naruszającymi przepisy ruchu drogowego. Organ odwoławczy przytoczył art. 138 ust. 1 Prawa o ruchu drogowym, zgodnie z którym, w przypadku przekroczenia przez kierującego pojazdem liczby 24 punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego starosta wydaje decyzję o zatrzymaniu prawa jazdy. Wskazał, że zgodnie z art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b Prawa o ruchu drogowym, kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji podlega osoba posiadająca uprawnienia do kierowania pojazdem, skierowana decyzją starosty na wniosek Komendanta Wojewódzkiego Policji, w razie przekroczenia 24 punktów otrzymanych na podstawie art. 130 ust.
1. Dodał, że organem prowadzącym ewidencję kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego i przypisanych punktów karnych jest policja. Kolegium ustaliło, że R. F., w okresie od 28 września 2009 r. do 25 stycznia 2010 r., wielokrotnie naruszył przepisy ruchu drogowego, co skutkowało zainkasowaniem: 9 punktów w dniu 28 września 2009 r. (już po uwzględnieniu 6 pkt. za odbyte szkolenie), 6 punktów w dniu 8 listopada 2009 r., 10 punktów w dniu 25 stycznia 2010 r. Zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego, liczenie punktów karnych w zamkniętym cyklu 1 roku kalendarzowego jest błędne i pozostaje w sprzeczności z art. 114 ust. 1 ustawy Prawo o ruchu drogowym oraz § 7 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 20 grudnia 2002 r. w sprawie postępowania z kierowcami naruszającymi przepisy ruchu drogowego (Dz. U. Nr 236, poz.1998 ze zm.). Organ odwoławczy podkreślił, że zgodnie z treścią art. 130 ust. 3 Prawa o ruchu drogowym, kierowca wpisany do ewidencji może na własny koszt uczestniczyć w szkoleniu, którego odbycie spowoduje zmniejszenie liczby punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego. Następnie po przedstawieniu zaświadczenia o ukończeniu szkolenia - Komendant Wojewódzki Policji zmniejsza o 6 liczbę posiadanych punktów, odejmując je według kolejności wpisów. Jednakże odbycie szkolenia nie powoduje zmniejszenia liczby punktów karnych wobec osoby, która jeszcze przed jego rozpoczęciem dopuściła się naruszeń, za które suma punktów ostatecznych i wpisanych tymczasowo przekroczyła 24, gdyż osoba taka musi przystąpić do egzaminu sprawdzającego kwalifikacje. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. podkreśliło, że organem właściwym do zmniejszenia liczby punktów karnych jest Policja, która prowadzi ich ewidencję. Starosta związany jest wskazaną przez Policję liczbą punktów karnych przypisaną danemu kierowcy i wynikającą z ewidencji prowadzonej przez Policję. W konsekwencji, organy administracji orzekające o zatrzymaniu prawa jazdy nie są uprawnione do badania prawidłowości orzeczenia w związku z którym naliczone zostały kierowcy punkty karne. Nie są także uprawnione do samodzielnego uwzględnienia (odliczenia) punktów karnych z racji odbycia przez kierowcę szkolenia.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył R. F.. Zaskarżonej decyzji zarzucił:
- 1. rażące naruszenie prawa procesowego, mające wpływ na rozstrzygnięcie a mianowicie art. 7 K.p.a., w zw. z art. 77 § 1 K.p.a. poprzez nierozważenie wszystkich podnoszonych przez skarżącego zarzutów.
- 2. naruszenie prawa materialnego, tj. § 5 ust 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 20 grudnia 2002 r. w sprawie postępowania z kierowcami naruszającymi przepisy ruchu drogowego poprzez jego niezastosowanie w sytuacji wydania zaskarżonej decyzji po zatarciu ukarania skarżącego na podstawie art. 46 § 1 Kodeksu wykroczeń oraz pomimo obowiązku organu prowadzącego ewidencję dokonania z urzędu, usunięcia z ewidencji wpisu ostatecznego dotyczącego naruszeń z dnia 28 września 2009 r., naruszenie prawa materialnego - art. 130 ust 3 ustawy Prawo o ruchu drogowym poprzez nieuwzględnienie udziału R. F. w szkoleniu Wojewódzkiego Ośrodka Ruchu Drogowego w P. z dnia 25 czerwca 2010 r., którego odbycie spowodowało zmniejszenie liczby punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego, jak również naruszenie prawa materialnego - § 5 ust 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 20 grudnia 2002 r. w sprawie postępowania z kierowcami naruszającymi przepisy ruchu drogowego poprzez nieuwzględnienie, iż organ prowadzący ewidencję usuwa z ewidencji wpis tymczasowy po upływie jednego roku od dnia stwierdzenia naruszenia przepisów o ruchu drogowym w sytuacji braku prawomocnego rozstrzygnięcia sądowego w tym czasie na podstawie którego przypisana liczba punktów przekroczyłaby 24 punkty;
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że materialną podstawę decyzji stanowiły przepis art. 138 ust. 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. Nr 108, poz. 908 z 2005 r. ze zm.). Zgodnie z art. 138 ust. 1 tej ustawy, w przypadku określonym między innymi w art. 135 ust. 1 pkt 1 lit. g, to jest w sytuacji przekroczenia przez kierującego pojazdem liczby 24 punktów karnych za naruszenie przepisów ruchu drogowego, starosta obowiązany jest wydać decyzję o zatrzymaniu prawa jazdy.
Sąd pierwszej instancji wywodził dalej, że starosta orzeka o zatrzymaniu prawa jazdy w związku ze skierowaniem do niego przez komendanta wojewódzkiego policji wniosku o kontrolne sprawdzenie kwalifikacji kierowcy w zakresie posiadanych przez niego kategorii praw jazdy, co ma miejsce w razie przekroczenia przez kierowcę 24 punktów karnych otrzymanych za naruszenie przepisów ruchu drogowego, o czym stanowi § 7 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 20 grudnia 2002 r. w sprawie postępowania z kierowcami naruszającymi przepisy ruchu drogowego (Dz. U. Nr 236, poz. 1998 r.).
Natomiast w myśl § 7 ust. 2 ww. rozporządzenia, podstawę do skierowania przez policję wniosku o kontrolne sprawdzenie kwalifikacji mogą stanowić wyłącznie wpisy ostateczne do ewidencji kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego, o której mowa między innymi w przepisie art. 130 Prawo o ruchu drogowym. Zgodnie zaś z § 4 ust. 1 wskazanego wyżej rozporządzenia, wpisami ostatecznymi są wpisy dotyczące naruszeń stwierdzonych prawomocnymi wyrokami sądów, mandatami karnymi lub orzeczeniami dyscyplinarnymi w sprawie o naruszenia rozpatrywane w postępowaniu dyscyplinarnym. Starosta orzekając o zatrzymaniu prawa jazdy z uwagi na przekroczenie przez kierowcę limitu 24 punktów karnych jest związany wskazaną przez Policję liczbą punktów karnych, wynikających z ewidencji wpisów.
Do wydania decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy konieczne jest ustalenie przez organ, czy kierowca ma zaewidencjonowaną odpowiednią ilość punktów karnych, a ze względu na to, że nie organ - starosta, lecz komendant wojewódzki policji prowadzi ewidencję naruszeń wraz z punktacją za nie, do ustalenia stanu faktycznego służy wyłącznie informacja zawarta we wniosku złożonym przez właściwy organ policji. Starosta nie jest uprawniony do kwestionowania prawidłowości ujęcia w policyjnym wniosku wpisów dotyczących poszczególnych naruszeń przepisów wynikających z ewidencji, czy też do badania ostateczności tychże wpisów. Nie jest też władny dokonać samodzielnego odliczenia punktów z racji odbytego przez kierowcę szkolenia.
Sąd stwierdził, że strona zainteresowania wykreśleniem punktów z ewidencji może zatem zwrócić się do organu prowadzącego ewidencję o podjęcie określonego aktu lub czynności, a następnie - w zależności od tego, czy i jakie organ ten zajmie stanowisko-skorzystać ze skargi w oparciu o art. 3 § 2 pkt 4 lub pkt 8 ustawy P.p.s.a. Kwestia ta nie może być natomiast rozpatrywana w postępowaniu sądowym prowadzonym ze skargi na decyzję o zatrzymaniu prawa jazdy. Skoro w dacie wydawania przez Starostę P. rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie w ewidencji widniał wpis łącznie 25 punktów karnych odnoszących się do skarżącego, organ ten nie miał innej możliwości, jak tylko orzec o zatrzymaniu jej prawa jazdy.
Sąd pierwszej instancji określił zarzuty skargi jako niezasadne. Zakres zawartego w art. 130 ust. 4 ustawy Prawo o ruchu drogowym upoważnienia wskazuje, iż rozporządzenie wydane na jego podstawie ma służyć dyscyplinowaniu i wdrażaniu kierowców do przestrzegania przepisów ustawy oraz zapobiegać wielokrotnemu naruszaniu przez nich przepisów ruchu drogowego. Ma ono umożliwiać w szczególności realizację art. 130 ust. 1 i ust. 2, które nakazują w prowadzonej ewidencji kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego przypisywanie określonemu naruszeniu odpowiedniej liczby punktów oraz usuwanie punktów z ewidencji po roku od dnia naruszenia z wyjątkiem przypadków, gdy przed upływem tego okresu liczba punktów przekroczyłaby 24. Określając relację między art. 130 ust. 3 i ust. 4 ustawy należy, zdaniem Sądu, mieć na uwadze przepisy art. 114 ust. 1 lit. b oraz art. 138 ust. 1 w związku z art. 135 ust. 1 pkt 1 lit. g tejże ustawy, wprowadzające obowiązek zatrzymania prawa jazdy i poddania kierowcy egzaminowi sprawdzającemu jego kwalifikacje w razie przekroczenia liczby 24 punktów otrzymanych na podstawie art. 130 ust.
1. Z przepisów tych, w ocenie Sądu pierwszej instancji, wyraźnie wynika, że przekroczenie wymienionej liczby punktów stwarza konieczność w pierwszej kolejności zatrzymania prawa jazdy, a następnie - skierowania na egzamin. Oznacza to, że zmniejszenie liczby punktów w następstwie odbytego na własny koszt szkolenia, o którym mowa w art. 130 ust. 3 Prawo o ruchu drogowym może mieć miejsce tylko wtedy, gdy liczba punktów przypisanych kierowcy nie przekroczyła 24. Po przekroczeniu tej liczby punktów, nie ma możliwości zmniejszenia ich poprzez odbycie wskazanego szkolenia. Z przepisów Prawa o ruchu drogowym przewidujących obowiązek wydania przez starostę decyzji zatrzymującej prawo jazdy i decyzji kierującej na egzamin sprawdzający wynika, że aby wydanie tego rodzaju decyzji nie nastąpiło, to jest by nie zaistniały skutki przekroczenia owych 24 punktów w tej postaci, szkolenie winno być odbyte zanim dojdzie do przekroczenia tej liczby punktów. Inaczej mówiąc już same rozwiązania ustawowe uniemożliwiają cofnięcie skutków przekroczenia liczby 24 punktów.
Skarżący przekroczył dopuszczalny limit punktów karnych w dniu 25 stycznia 2010 r., w momencie przypisania mu 10 pkt za przekroczenie prędkości powyżej 50 km/h. Podkreślenia wymaga również, że przekroczenie 24 pkt miało miejsce na przestrzeni 5 miesięcy (od 28 września 2009 r. do 25 stycznia 2010 r.), a szkolenie, w następstwie którego miałaby ulec zmniejszeniu liczba punktów karnych, skarżący odbył 25 czerwca 2010 r., a więc po przekroczeniu dopuszczalnego limitu punktów.
Skargę kasacyjną złożył R. F., reprezentowany przez adwokata. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:
- 1. Naruszenie prawa procesowego, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 138 P.p.s.a. poprzez nie wskazanie w sentencji wyroku imienia i nazwiska skarżącego oraz brak precyzyjnego określenia przedmiotu zaskarżenia.
- 2. Naruszenie prawa procesowego, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez nie dokonanie w uzasadnieniu wyroku merytorycznego rozważenia wszystkich podniesionych w skardze zarzutów w szczególności w zakresie:
- - naruszenia prawa materialnego a mianowicie § 5 ust. 2 Rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 20 grudnia 2002 r. wydania decyzji po zatarciu ukarania R. F. na podstawie art. 46 § 1 Kodeksu wykroczeń, tj. po wygaśnięciu z mocy samego prawa przyznanych mu punktów za wykroczenie,
- - zarzutu nie podjęcia przez "organy" administracji czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz do podjęcia rozstrzygnięcia.
- 3. Naruszenie prawa materialnego, a mianowicie § 5 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 20 grudnia 2002 r. w sprawie postępowania z kierowcami naruszającymi przepisy ruchu drogowego poprzez nieuwzględnienie, iż organ prowadzący ewidencję usuwa z ewidencji wpis tymczasowy po upływie jednego roku od dnia stwierdzenia naruszenia przepisów o ruchu drogowym w sytuacji braku prawomocnego rozstrzygnięcia sądowego w tym czasie na podstawie którego przypisana liczba punktów przekroczyłaby 24 punkty.
Na podstawie art. 176 P.p.s.a. wskazując na powyższe zarzuty wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Przepis art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a.
W pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutów procesowych. Nie jest zasadny zarzut naruszenia prawa procesowego, mającego istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 138 P.p.s.a. Wyrok Sądu pierwszej instancji został sprostowany, a postanowienie o sprostowaniu uprawomocniło się. Skoro zaś zarzucane wady miały charakter uchybień, o których mowa w art. 156 § 1 P.p.s.a., to nie stanowiły one naruszenia przepisów postępowania wyczerpujące pojęcie, o którym mowa w proceduralnej podstawie kasacji (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.).
Nie można także uznać trafności zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a., poprzez niedokonanie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku merytorycznego rozważenia wszystkich podniesionych w skardze zarzutów w zakresie naruszenia prawa materialnego, tj. § 5 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 20 grudnia 2002 r. w sprawie postępowania z kierowcami naruszającymi przepisy ruchu drogowego. W uzasadnieniu wyroku sąd ma obowiązek przedstawić zarzuty zawarte w skardze oraz podstawę prawną i jej wyjaśnienie. Obejmuje to także odniesienie się do kwestii prawnych wynikających z zarzutów skarżącego (por. wyrok NSA z dnia 28 września 2011 r., sygn. akt II OSK 1457/11, ONSA i wsa 2012/6/101). Wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia w uzasadnieniu wyroku nie musi zatem szczegółowo odnosić się do wszystkich argumentów zawartych w skardze. Wymagane jest by uzasadnienie stanowiło logiczną, zwartą całość, a jednocześnie by było one jedynie syntezą stanowiska sądu (por. wyrok NSA z dnia 19 stycznia 2012 r., sygn. akt I OSK 62/11).
Wojewódzki Sąd Administracyjny wywiązał się z tak sformułowanego obowiązku w zakresie wskazania podstawy prawnej rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienia. Wskazał materialną podstawę decyzji, tj. art. 138 ust. 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908 ze zm.). Przywołując art. 135 ust. 1 pkt 1 li. g oraz art. 130 Prawa o ruchu drogowym i przepisy § 7 ust. 1 pkt 2, § 7 ust. 2, § 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 20 grudnia 2002 r. w sprawie postępowania z kierowcami naruszającymi przepisy ruchu drogowego (Dz. U. Nr 236, poz. 1998) stwierdził, że starosta, orzekając o zatrzymaniu prawa jazdy z uwagi na przekroczenie przez kierowcę limitu 24 punktów karnych jest związany wskazaną przez Policję liczbą punktów karnych, wynikających z ewidencji.
Nadto, Sąd pierwszej instancji uznał, że wykreślenie punktów z ewidencji może być przedmiotem wniosku strony do organu prowadzącego ewidencję, a skarga na ewentualną odmowę wykreślenia może być zaskarżona w trybie art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Kwestia ta nie może być natomiast rozpatrywana w postępowaniu sądowym prowadzonym ze skargi na decyzje o zatrzymaniu prawa jazdy. Sąd pierwszej instancji nie mógł więc oceniać trafności zarzutów podniesionych w skardze, a odnoszących się do niezastosowania przez starostę oraz organ odwoławczy przepisów regulujących usuwanie punktów karnych z ewidencji.
Niezależnie od tego zauważyć można, że skarżący wnioskował o usunięcie przez Policję punktów z ewidencji po odbyciu szkolenia. Jego wniosek, jak wskazuje treść pisma Zastępcy Naczelnika Wydziału Ruchu Drogowego Komendy Wojewódzkiej Policji z siedzibą w R. z dnia 2 listopada 2011 r., nie został uwzględniony. Skarżący nie podjął jednak próby zakwestionowania tej odmowy w trybie art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a.
Z powyższych uwag wynika, że nie jest także usprawiedliwiony zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 20 grudnia 2002 r. w sprawie postępowania z kierowcami naruszającymi przepisy ruchu drogowego. Przepis ten nie był przecież stosowany w postępowaniu w sprawie zatrzymania prawa jazdy.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.
- - ---------------------- 1