Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 18 czerwca 2018 r. (sygn. akt II SAB/Lu 99/18), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie – orzekając na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: "p.p.s.a.") i w związku ze skargą wniesioną przez A.K. na bezczynność Prezydenta Miasta [...] – zobowiązał Prezydenta Miasta [...] do załatwienia wniosku A. K. z dnia 10 lutego 2016 r. w terminie 14 dni od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku (pkt I) i stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt II).
W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w całości, Prezydent Miasta [...] zarzucił Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie naruszenie:
- 1. prawa materialnego, to jest: art. 37 ust. 1 pkt 2 i ust 2 pkt 2, w z w. z art. 8 ust 1 pkt 2, ust 3 w zw. z art. 106 pkt 5 ustawy o pomocy społecznej - poprzez nierozważenie przez Sąd, że w sprawie zachodzi nieważność decyzji, której treść rażąco narusza przepisy ustawy o pomocy społecznej, gdyż zmieniło się kryterium dochodowe strony w oparciu, o które została wydana, a świadczenie stronie nie przysługiwało,
- 2. prawa procesowego, mającego istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:
- a) art. 145 § 1 pkt 2 w zw. z art. 134 § 2 i 135 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 i 7 k.p.a.- poprzez nierozważenie przez Sąd czy może być skarżona bezczynność organu w zakresie niewykonania decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] sierpnia 2014 r. o nr [...], podczas gdy decyzja jest nieważna bowiem została wydana z rażącym naruszaniem przepisów ustawy o pomocy społecznej (gdyż zmieniło się kryterium dochodowe strony w oparciu, o które została wydana i świadczenie stronie nie przysługiwało), wobec strony należy wszcząć postępowanie o świadczenie nienależnie pobrane na co wskazał Sąd, a Sąd winien był zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do decyzji wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia,
- b) art. 58 § 1 pkt 1 i 6 p.p.s.a. - poprzez uznanie bezczynności organu podczas gdy skarga podlegała odrzuceniu,
- c) art. 151 w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. - poprzez uwzględnienie skargi na bezczynność podczas gdy, sama wypłata świadczeń jest czynnością materialno -techniczną i nie jest rozstrzygana w formie decyzji lub postanowienia administracyjnego, a co za tym idzie skarga winna być oddalona.
Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, skarżący organ wnosił o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie wraz z zasądzeniem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną, uczestnik postępowania A.K. wnosił o (cyt.): " odrzucenie skargi kasacyjnej organu" oraz o "podtrzymanie zaskarżonego wyroku".
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. (Dz. U. z 2019, poz. 2325), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie sprowadzało się wyłącznie do badania zasadności zarzutów kasacyjnych, przytoczonych w skardze kasacyjnej.
Zarzuty te zostały oparte na obu podstawach kasacyjnych to jest na obrazie prawa materialnego w postaci (cyt.): "art. 37 ust. 1 pkt 2 i ust 2 pkt 2, w z w. z art. 8 ust 1 pkt 2, ust 3 w zw. z art. 106 pkt 5 ustawy o pomocy społecznej (...)" oraz istotnego naruszenia przepisów postępowania to jest: art. 145 § 1 pkt 2 w zw. z art. 134 § 2 i 135 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 i 7 k.p.a., art. 58 § 1 pkt 1 i 6 p.p.s.a. oraz art. 151 w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Zarzuty te przy tym wzajemnie się łączyły, a co uzasadnia ich łączne rozpoznanie.
Z uwagi na najdalej idący zarzut, w którym skarżący twierdził, iż Sąd Wojewódzki rozpoznał skargę A.K., podczas gdy winien ją odrzucić (czym naruszył art. 58 § 1 pkt 1 i 6 p.p.s.a.), należy w pierwszej kolejności wyjaśnić, iż A.K. wniósł w dniu 24 kwietnia 2018 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę na bezczynność Prezydenta Miasta [...] (Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie Filia nr [...] w [...]) polegającą na niedopełnieniu czynności wypłaty zasiłku stałego. Wskazać zatem w tym miejscu trzeba, że po myśli art. art. 3 § 2 pkt 4 w zw. z pkt 8 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organu w przypadku podejmowania czynności z zakresu administracji publicznej, dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Do tego rodzaju zaś czynności zalicza się czynności materialno-techniczne mające charakter zewnętrzny.
Czynności te posiadają podstawę prawną, którą stanowi akt normatywny lub akt administracyjny i wywołują konkretne skutki prawne w stosunku do podmiotów pozostających na zewnętrz w stosunku do organu. W sprawie zaś nie było sporne, iż wypłata świadczenia jest czynnością materialno - techniczną (fakt przyznany nawet w skardze kasacyjnej) a zatem powyższe prowadziło do wniosku, iż skarga w niniejszej sprawie była dopuszczalna (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 sierpnia 2002 r. sygn. akt II SA/Gd 4182/10 i z dnia 21 czerwca 2012 r. sygn. akt I OSK 738/12).
Niezasadny okazał się również zarzut oparty na art. 151 w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. a przede wszystkim niezrozumiała i niekonsekwenta była argumentacja towarzysząca temu zarzutowi. Zdaniem autora skargi kasacyjnej, uchybienie przez Sąd Wojewódzki powyższym przepisom polegało na tym, że Sąd I instancji uwzględnił skargę na bezczynność (cyt.): " podczas gdy, sama wypłata świadczeń jest czynnością materialno - techniczną i nie jest rozstrzygana w formie decyzji lub postanowienia administracyjnego, a co za tym idzie skarga winna być oddalona". Jak z powyższego zatem wynika, skarżący organ, z jednej strony, twierdził, że skarga wniesiona przez A. K. powinna zostać odrzucona a z drugiej strony, stał na stanowisku, iż winna podlegać oddaleniu.
Odnosząc się zaś do tego zarzutu wyjaśnić jedynie wypada, iż przepis art. 151 p.p.s.a. ma tylko charakter wynikowy. Oznacza to, że zastosowanie w/w regulacji prawnej jest związane wyłącznie z wynikiem kontroli administracji publicznej dokonanej przez sąd administracyjny. Kwestia natomiast związana z treścią art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. została już wyżej omówiona.
Co do pozostałych zarzutów kasacyjnych, obejmujących art. 37 ust. 1 pkt 2 i ust 2 pkt 2, w z w. z art. 8 ust 1 pkt 2, ust 3 w zw. z art. 106 pkt 5 ustawy o pomocy społecznej a także art. 145 § 1 pkt 2 w zw. z art. 134 § 2 i 135 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 i 7 k.p.a., wyjaśnić należy, że przedmiotowa sprawa, jako iż została zainicjowana skargą na bezczynność organu, nie dotyczyła w ogóle zagadnień materialnoprawnych. W tego rodzaju sprawie Sąd Wojewódzki nie stosował (i nie powinien stosować) zatem przepisów ustawy materialnej, na podstawie której stronie – decyzją Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...] - zostało przyznane świadczenie w postaci zasiłku stałego na okres od 1 sierpnia 2014 r. do dnia 31 sierpnia 2017 r. w kwocie [...] zł miesięcznie. W postępowaniu na bezczynność organu przedmiotem kontroli sądu administracyjnego nie jest bowiem określony akt lub czynność organu lecz brak ich podjęcia w określonej formie oraz terminie (vide: Prof. Roman Hauser i Prof. Marek Wierzbowski – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wyd. C.H.BECK str. 69).
Z tego powodu istotne było jedynie, że – jak wskazał Sąd Wojewódzki - skarżącemu przyznano, decyzją Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] sierpnia 2014 r., zasiłek stały na okres od 1 sierpnia 2014 r. do 31 sierpnia 2017 r. i tylko za jeden miesiąc świadczenie to wypłacono. Bezsporne przy tym było, iż decyzja ta została uchylona dopiero decyzją z dnia [...] maja 2016 r., która na skutek utrzymania jej w mocy przez organ odwoławczy, a następnie przez sądy administracyjne obu instancji stała się ostateczna z dniem 28 czerwca 2016 r. tj. z dniem wydania decyzji przez organ odwoławczy. Skoro zaś w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, z dnia 24 stycznia 2017 r. (sygn. akt II SA/Lu 779/16), Sąd ten (oddalając skargę A. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] czerwca 2016 r., utrzymującą decyzję uchylającą z dnia [...] maja 2016 r.) przyjął, że decyzja uchylająca – jako wydana podstawie art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej - mogła wywołać skutek jedynie na przyszłość, to nie można było w tej sprawie (w sprawie na bezczynność organu) uznać, że skarga kasacyjna była uzasadniona.
Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 24 stycznia 2017 r. wiązał bowiem zarówno organ jak i sądy orzekające w tej sprawie. Wprawdzie błędnie Sąd Wojewódzki wskazał, iż podstawę takiego związania stanowił art. 153 p.p.s.a., podczas gdy był nim art. 170 p.p.s.a., gdyż obie sprawy były różne (jedna ze skargi na decyzję a druga na bezczynność), tym niemniej fakt związania istotnie występował.
W związku z tym zatem słuszne było stanowisko Sądu Wojewódzkiego, że powyższe oznaczało, iż decyzja z dnia [...] maja 2016 r. (która stała się ostateczna z dniem wydania decyzji przez organ odwoławczy tj. 28 czerwca 2016 r.- zgodnie z art. 16 § 1 i art. 127 § 1 k.p.a.) uchylająca decyzję z dnia 28 sierpnia 2014 r. przyznającą skarżącemu zasiłek stały, pozbawiała skarżącego prawa do tego zasiłku, ale dopiero od dnia 28 czerwca 2016 r. Tym samym za okres wcześniejszy skarżącemu świadczenia te przysługiwały i powinny zostać mu wypłacone. Do dnia zaś wydania zaskarżonego wyroku skarżący otrzymał jedynie jedną wypłatę świadczenia.
W tych warunkach Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie okazała się skuteczna i - z mocy art. 184 p.p.s.a. - orzekł jak w sentencji.