Uzasadnienie
U S A S A D N I E N I E:
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 26 października 2012 r., sygn. akt I SA/Wa 1182/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi U.Z. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nabycia przez gminę z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. własności nieruchomości zajętej pod drogę 1. uchylił zaskarżoną decyzję;
- stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu;
- zasądził od Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej na rzecz skarżącej U.Z. kwotę 200 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku przedstawił następujący stan faktyczny sprawy:
Wojewoda Pomorski decyzją z dnia [...] marca 2008 r., działając na podstawie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.), powoływanej dalej jako: "Przepisy wprowadzające", stwierdził nabycie z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Gminę [...], na jej wniosek, prawa własności działki nr [...], stanowiącej w dniu 31 grudnia 1998 r. własność U.Z. Postanowieniem z dnia 26 maja 2009 r. sygn. akt II SA/Gd 216/09, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku odrzucił skargę byłej właścicielki od powyższej decyzji.
Następnie Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] września 2009 r., po rozpatrzeniu wniosku U.Z., stwierdził nieważność decyzji Wojewody Pomorskiego z dnia [...] marca 2008 r., wskazując na brak prawidłowego wyjaśnienia przesłanki zajętości działki pod drogę publiczną. Decyzja powyższa utrzymana została w mocy decyzją tego organu z dnia [...] stycznia 2010 r., w której wskazano dodatkowo na niewystarczające udokumentowanie przesłanki władztwa publicznoprawnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 7 października 2010 r. sygn. akt I SA/Wa 512/10 oddalił skargę Gminy [...] od powyższej decyzji.
Ponownie rozpoznając sprawę Wojewoda Pomorski decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r. odmówił przejścia z mocy prawa na własność Gminy [...] działki nr [...] i wskazał, że zgodnie z rozporządzeniem Wojewody Gdańskiego z dnia 15 kwietnia 1996 r. nr 3/96 w sprawie zaliczenia dróg w województwie gdańskim do kategorii dróg lokalnych miejskich i dróg gminnych (Dz. U. Woj. Gdańskiego Nr 15, poz. 48), ul. [...] zaliczona została do dróg lokalnych miejskich, natomiast w myśl art. 103 ust. 2 Przepisów wprowadzających, z dniem 1 stycznia 1999 r. stała się drogą gminną. Organ wskazał, że decyzją z dnia 25 lipca 2000 r. Burmistrz Miasta Kościerzyna, na wniosek U.Z., zatwierdził projekt podziału działki nr [...], w wyniku którego powstała działka nr [...] przeznaczona pod modernizację ul. [...]. Zatem według stanu na dzień 31 grudnia 1998 r., przedmiotowa nieruchomość nie była zajęta pod ul. [...] w K. Wydzielenie działki nr [...] było bowiem uzasadnione potrzebą uregulowania jej stanu prawnego w związku z dopiero planowaną modernizacją ulicy, która to spowodowała zajęcie działki nr [...] pod pas drogowy. Ponadto Burmistrz Miasta Kościerzyna nie wykazał władztwa publicznego na przedmiotowej nieruchomości. Z kolei z samego jego oświadczenia nie wynika, w jakim okresie i jakie konkretne czynności były podejmowane w ramach władania na działce nr [...].
Na skutek odwołania Gminy [...], Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzją z dnia [...] maja 2012 r. uchylił decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia [...] sierpnia 2011 r. i stwierdził nabycie z dniem 1 stycznia 1999 r. przez odwołująca się Gminę własności przedmiotowej działki. W uzasadnieniu wskazał, że w sprawie spełnione zostały wszystkie przesłanki z art. 73 Przepisów wprowadzających. Jak bowiem wynika z akt sprawy działka nr [...], z której wydzielono działkę nr [...] stanowiła w dniu 31 grudnia 1998 r. własność osoby fizycznej. Ponadto na podstawie rozporządzenia Wojewody Gdańskiego z dnia 15 kwietnia 1996 r. ul. [...] zaliczona została do kategorii dróg lokalnych miejskich, a następnie zgodnie z art. 103 ust. 2 Przepisów wprowadzających, stała się z dniem 1 stycznia 1999 r. drogą gminną. Kwestią sporną jest natomiast ustalenie, czy przedmiotowa nieruchomość zajęta była w dniu 31 grudnia 1998 r. pod drogę publiczną. W tej sprawie pismem z dnia 17 lutego 2011 r. Wojewoda Pomorski zwrócił się do Burmistrza Miasta Kościerzyna o przedłożenie dokumentacji geodezyjnej sporządzonej przez uprawnionego geodetę, obrazującej przebieg ul. [...] wraz z liniami rozgraniczającymi pasa drogowego oraz granice działki nr [...] na dzień 31 grudnia 1998 r., poświadczającej zajętość tej działki pod drogę publiczną. Jednocześnie organ I instancji wystąpił o przedstawienie dowodów na sprawowanie władztwa publicznoprawnego nad nieruchomością. W odpowiedzi wnioskodawca nadesłał kopię szkicu sytuacyjno-wysokościowego z operatu nr [...] z dnia 2 stycznia 1989 r. oraz kopię mapy zasadniczej z adnotacją geodety zawierającą potwierdzenie zajęcia pod drogę publiczną części ówczesnej działki nr [...] w granicach obecnej działki [...] wg danych z powyższego szkicu. Ponadto w aktach znajduje się fragment mapy zasadniczej z dnia 31 grudnia 1980 r. z zaznaczoną granicą zajęcia przedmiotowej nieruchomości pod drogę. W ocenie organu odwoławczego powyższe w sposób dostateczny wykazuje zajętość działki nr [...] pod drogę publiczną – ul. [...]. Odnosząc się do kwestii władztwa publicznoprawnego, organ wskazał, że w aktach znajduje się oświadczenie [...] Sp. z o.o. z dnia 10 stycznia 2008 r., w którym wskazano, że na dzień 31 grudnia 1998 r. ww. spółka wykonywała wszelkie czynności związane z zimowym utrzymaniem dróg gminnych na terenie miasta K. polegające na odśnieżaniu i posypywaniu ulic, zatok postojowych i parkingów o nawierzchni utwardzonej, odśnieżaniu i posypywaniu dróg gruntowych, ręcznym odśnieżaniu i posypywaniu chodników, schodów i przystanków komunikacji miejskiej. Również w oświadczeniu z dnia 22 czerwca 2007 r. Zakład [...] w K. wskazał, że prowadził on wszelkie czynności związane z utrzymaniem i remontem nawierzchni na wszystkich drogach zaliczonych do kategorii dróg gminnych. W aktach jest również metryka ul. [...] sporządzona w dniu 1 czerwca 1992 r., z której wynika, że w pasie drogowym znajduje się m.in. wodociąg, kanalizacja, przewody elektroenergetyczne i oświetlenie, co oznacza, że gmina wykonywała co najmniej faktyczne władztwo nad nieruchomością. W ocenie organu odwoławczego powyższe okoliczności i dokumenty świadczą o sprawowaniu w dniu 31 grudnia 1998 r. władztwa publicznoprawnego nad działką nr [...] zajętą pod drogę.
Od powyższej decyzji skargę do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Warszawie wniosła U.Z. wnosząc o jej uchylenie, zarzucając naruszenie art. 73 Przepisów wprowadzających oraz art. 7, 77 § 1 i 80 kpa. W uzasadnieniu skargi wskazała, że przedmiotowa nieruchomość nie mogła znajdować się w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego bowiem została ona wydzielona z działki o nr [...]dopiero decyzją z dnia [...] lipca 2000 r. Wtedy to ustalono, że nowo powstała działka przeznaczona jest pod modernizację ul. [...]. Skarżąca podała ponadto, że zajętość pod drogę nie wynika również ze sporządzonej w dniu 20 grudnia 1999 r. mapy pomiaru podwykonawczego garażu, który zbudowała na działce nr [...]. Przedmiotowa działka nie stanowi nawet pobocza ul. [...] i nawet pomimo modernizacji ul. [...], nie została ona pod tą drogę wykorzystana, będąc nadal kawałkiem ugoru. Zdaniem skarżącej brak jest również dokumentów potwierdzających publicznoprawne władztwo nad przedmiotową działką.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał w całości argumentację wyrażoną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Uwzględniając skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, stwierdził, że zgodnie z art. 73 ust. 1 ustawy – Przepisów wprowadzających, nabycie własności nieruchomości uzależnione jest od łącznego spełnienia w dniu 31 grudnia 1998 r. następujących przesłanek:
- zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną,
- pozostawania nieruchomości we władaniu Skarbu Państwa, bądź jednostek samorządu terytorialnego oraz
- brak przysługiwania prawa własności nieruchomości Skarbowi Państwa lub jednostkom samorządu terytorialnego.
Jak wskazał Sąd, w sprawie bezspornym jest, że działka nr [...], z której wydzielono działkę nr [...], stanowiła w dniu 31 grudnia 1998 r. własność U.Z., a zatem ani Skarbowi Państwa, ani jednostce samorządu terytorialnego nie przysługiwało prawo własności do przedmiotowej nieruchomości. Ponadto droga – ul. [...], w której granicach (w granicach pasa drogowego) miała znajdować się w dniu 31 grudnia 1998 r. część działki nr [...](po podziale [...]) – została zaliczona do kategorii dróg publicznych, o czym świadczy rozporządzenie Wojewody Gdańskiego z dnia 15 kwietnia 1996 r. nr 3/96 w sprawie zaliczenia dróg w województwie gdańskim do kategorii dróg lokalnych miejskich i dróg gminnych, zaliczające ww. drogę do kategorii dróg lokalnych miejskich. Droga ta następnie na podstawie art. 103 ust. 2 Przepisów wprowadzających, z dniem 1 stycznia 1999 r. stała się drogą gminną.
Sąd I instancji zwrócił jednak uwagę na fakt, że przed złożeniem wniosku w 2008 r. o stwierdzenie nabycia nieruchomości oznaczonej nr [...] w trybie art. 73 Przepisów wprowadzających, Burmistrz Miasta Kościerzyna prowadził już postępowanie, którego wynikiem było nabycie przez niego działki nr [...] w innym trybie, tj. w trybie art. 93 ust. 1 i 97 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543), zwanej dalej: "u.g.n.". Organ samorządowy decyzją z dnia 25 lipca 2000 r., zatwierdził bowiem projekt podziału działki nr [...], w wyniku którego wydzielona została przedmiotowa działka nr [...] o pow. 0,0085 ha przeznaczona pod modernizację ul. [...], co sugeruje, że Gmina nabyła już przedmiotowy grunt na podstawie przepisów u.g.n. Wobec powyższego wątpliwości Sądu I instancji budziło to, że mapa wykonana na potrzeby wcześniejszej sprawy podziałowej (mapa zasadnicza z dnia 22 maja 2000 r.) odzwierciedla taki sam stan, jak mapa wykonana w sprawie o nabycie gruntu zajętego pod drogi publiczne (w której podział opiera się na przesłance o charakterze faktycznym – rzeczywistym zajęciu 31 grudnia 1998 r. nieruchomości pod pasy dróg publicznych). Załączona bowiem przez wnioskodawcę do akt sprawy kopia mapy zasadniczej z adnotacją geodety z dnia 4 kwietnia 2011 r. zawierającą potwierdzenie zajęcia pod drogę publiczną części ówczesnej działki nr [...]w granicach obecnej działki [...], a sporządzona na podstawie danych zawartych w załączonej do tej mapy kopii szkicu sytuacyjno-wysokościowego z operatu nr [...] z dnia 2 stycznia 1989 r., zdaniem Sądu wskazuje na taką samą zajętość przedmiotowej działki po drogę na dzień 31 grudnia 1998 r., jaką przewiduje mapa z dnia 22 maja 2000 r. sporządzona na potrzeby podziału działki nr [...]. To samo dotyczy załączonego do akt sprawy fragmentu mapy zasadniczej, na której wprawdzie widnieje data 31 grudnia 1980 r., jednak zaznaczone na niej granice nieruchomości i opis przewidują już działkę nr [...], która przecież powstała dopiero po podziale dokonanym w 2000 r. Na dokumentach tych brak jest ponadto jakichkolwiek adnotacji świadczących o tym, czy powyższe działki stanowiły w dniu 31 grudnia 1998 r. np. pobocze, zatokę, rów odwadniający, jak również brak jest informacji, czy przeprowadzono wizję w terenie.
W konsekwencji powyższych rozważań, Sąd I instancji doszedł do konkluzji, że organ nie zbadał wzajemnych relacji pomiędzy dokonanym w 2000 r. podziałem nieruchomości, na którego podstawie wydzielono działkę nr [...] pod modernizację ul. [...], a stwierdzeniem nabycia tej działki na podstawie art. 73 Przepisów wprowadzających z uwzględnieniem art. 73 ust. 3a tej ustawy. Sąd ten stanął na stanowisku, że kwestia zajętości działki nr [...] pod drogę publiczną w dniu 31 grudnia 1998 r. wymaga wyjaśnienia i uzupełnienia materiału dowodowego, jak również przeprowadzenia wizji w terenie, a po wyjaśnieniu powyższego koniecznym będzie z kolei wykazanie faktu władania w tej dacie sporną nieruchomością przez Skarb Państwa.
W opinii Sądu I instancji, Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej naruszył przepis art. 7, 77 § 1, 80, 107 § 3 k.p.a., które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy oraz przepis art. 73 ust. 1 Przepisów wprowadzających.
Sąd ten stwierdził, że ponownie rozpoznając sprawę organ uwzględni dokonaną przez Sąd ocenę prawną i ustali, czy w niniejszej sprawie spełnione zostały przesłanki wynikające z art. 73 ust. 1 Przepisów wprowadzających.
Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej: "p.p.s.a.", uwzględnił skargę.
Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zaskarżając go w całości i wnosząc o uchylenie go w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie oraz o zasądzenie na rzecz organu kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego, wg norm przepisanych.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono obrazę przepisów pawa materialnego, tj.:
1/ art. 73 ust. 1 Przepisów wprowadzających, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w zakresie przesłanki zajętości, wskutek czego Sąd błędnie ocenił, iż nie zostały spełnione przesłanki, o których mowa w powołanym przepisie.
2/ art. 73 ust. 3a - Przepisów wprowadzających, poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż powyższy przepis powoduje brak możliwości zastosowania art. 73 ust. 1 ww. ustawy do działki, która została wcześniej wydzielona na podstawie decyzji podziałowej.
Zarzucono również naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
1/ art. 145 § 1 pkt 1 lit c, p.p.s.a. w zw. z art. 73 ust. 1 Przepisów wprowadzających, poprzez wadliwe przyjęcie, że przeprowadzone postępowanie nie wykazało łącznego zaistnienia przesłanek z art. 73 ust. 1 przepisów wprowadzających ustawy reformujące administrację publiczną, w tym przesłanki zajętości, 2/ art. 145 § 1 pkt 1 lit c, p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a., w zw. z art. 77 § 1 k.p.a., w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez wadliwe przyjęcie, że dowody zgromadzone w niniejszej sprawie nie były wystarczające do wydania skarżonej decyzji, 3/ art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, p.p.s.a., przez przyjęcie, że naruszenie przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, 4/ art. 133 § 1 p.p.s.a., przez błędne przyjęcie, iż materiał dowodowy zgromadzony w niniejszej sprawie nie zawiera dowodów pozwalających na nieuwzględnienie skargi, podczas gdy w aktach sprawy zgromadzono materiał dowodowy nie pozwalający na uznanie, iż skarga zasługiwała na uwzględnienie.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej, podniesiono, że zostały spełnione przesłanki dla stwierdzenia nabycia z dniem 1.01.1999 r. z mocy prawa przez Gminę [...], spornej nieruchomości, a zgromadzony w sprawie materiał dowodowy wskazuje, że została - w sposób nie budzący wątpliwości - spełniona przesłanka faktycznego zajęcia przedmiotowej nieruchomości pod drogę publiczną w dniu 31.12.1998 r.
Wskazano, że dowodzą tego w szczególności: - kopia szkicu sytuacyjno - wysokościowego z operatu Nr [...], - kopia mapy zasadniczej z adnotacją geodety zawierającą potwierdzenie zajęcia gruntu pod drogę publiczną części ówczesnej działki [...] w granicach obecnej działki [...] wg danych ze szkicu sytuacyjno-wysokościowego z operatu [...] z dnia 02.02.1989 r., - fragment mapy zasadniczej z dnia 31.12.1980 r. z zaznaczoną granicą zajęcia przedmiotowej nieruchomości pod drogę.
Zwrócono uwagę na fakt, że decyzja wydawana w trybie art. 73 Przepisów wprowadzających jest decyzją deklaratoryjną, która potwierdza zaistnienie pewnego stanu faktycznego na gruncie na datę 31.12.1998 r. Decyzja taka wywołuje skutek ex tunc - następuje nabycie prawa własności z dniem 01.01.1999 r. Przesłanki zastosowania tego przepisu są jasne i klarowne, brak jednak wśród nich negatywnej przesłanki dotyczącej wcześniejszego podziału nieruchomości, tj. wydzielenia działki [...].
Wskazano, że jeżeli działka ta odpowiada fragmentowi gruntu zajętego w ww. dacie przez drogę publiczną, to oznacza to spełnienie przesłanki wskazanej w art. 73 ww. ustawy, tj. zajętości. Zdaniem skarżącego kasacyjnie, podstawą takiej odmowy mogło być jedynie to, że działka ta faktycznie nie była zajęta, a nie fakt jej podziału po 1998 r.
Zwrócono uwagę, że decyzja podziałowa z dnia [...].07.2000 r. nie wpływa na stan faktyczny, jak i prawny, istniejący w dniu 31.12.1998 r. na spornej nieruchomości, w szczególności nie wywołuje skutku ex tunc, (lecz ex nunc) w związku, z czym w dacie 31.12.1998 r. Gminie [...] nie przysługiwało prawo własności do spornej nieruchomości.
Podniesiono, że dokonany podział działki [...]sprawił, że zostały określone granice nieruchomości, które przeszły na własność jednostki samorządu terytorialnego i w warunkach przedmiotowej sprawy nie wynika ograniczenie zastosowania art. 73 Przepisów wprowadzających do wcześniej wydzielonych działek, przez wzgląd na przepis art. 73 ust. 3 a ww. ustawy. Oznacza to w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, że wydanie po 31.12.1998 r. decyzji podziałowej nie stoi na przeszkodzie wydaniu decyzji deklaratoryjnej w trybie art. 73 ww. ustawy. W konsekwencji powyższego organ II instancji nie musiał analizować konsekwencji wydania decyzji podziałowej po 1998 r.
W nawiązaniu do zarzutów naruszenia norm procesowych stwierdzono, że nie do zaakceptowania jest twierdzenie Sądu, iż doszło do naruszenia przez organ przepisu art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., albowiem materiał dowodowy został zgromadzony i rozpatrzony w sposób wyczerpujący.
Wskazano dodatkowo, że Sąd nie określił, jak przeprowadzenie wizji w terenie w 2012 r. może pomóc przy ustalaniu stanu faktycznego na dzień 31.12.1998 r. W takim wypadku organ prowadzący postępowanie ma możliwość ustalenia stanu faktycznego jedynie na podstawie dokumentacji geodezyjnej.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną, skarżąca wniosła o jej oddalenie, jak wynika z treści pisma, w którym podtrzymała swe dotychczasowe stanowisko i podkreśliła, że pierwsze oznaki władania sporną działką gmina okazała w dniu 22.05.2000 r., kiedy sporządziła projekt podziału nieruchomości.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych, będąc związany granicami skargi kasacyjnej, a więc granicami, jakie strona wnosząca ten środek odwoławczy sama nakreśliła w ramach podstaw, o których mowa w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.
Wniesiona skarga kasacyjna zawiera zarzuty naruszenia przepisów postępowania jak i przepisów prawa materialnego. Mając na uwadze charakter tych zarzutów w pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutów związanych z naruszeniem norm procesowych, aby ustalić czy prawidłowy był proces subsumcji przywołanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa materialnego.
Zarzut naruszenia przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit c, p.p.s.a. w zw. z art. 73 ust. 1 Przepisów wprowadzających, został wadliwie skonstruowany, albowiem wytyk naruszenia przepisów postępowania w postaci art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, p.p.s.a., autor skargi kasacyjnej odnosi do prawa materialnego, tj. art. 73 ust. 1 Przepisów wprowadzających. Treść zarzutu, nie odpowiada więc przytoczonemu przepisowi, Przede wszystkim jednak trzeba zauważyć, że Sąd I instancji wbrew wywodom zawartym w skardze kasacyjnej nie przesądził, że nie zaszły przesłanki zastosowania w sprawie przepisu art. 73 ust. 1 Przepisów wprowadzających, lecz uznał, iż zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie pozwala na dokonanie oceny prawidłowego użycia ww. normy prawa materialnego. Dlatego też zastosowanie przez Sąd normy przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit c, p.p.s.a. wiązało się z naruszeniem norm art. 7, 77 § 1 80 oraz 107 § 3 k.p.a.
Niezasadny jest również zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit c, p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a., w zw. z art. 77 § 1 k.p.a., w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., łącznie z zakwestionowaniem oceny Sądu I instancji, że naruszenie przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wbrew bowiem wywodom autora skargi kasacyjnej, zgromadzone materiały graficzne nie dowodzą zaistnienia w niniejszej sprawie przesłanki faktycznej zajętości działki nr [...].
Należy wskazać, że adnotacja geodety na kopii mapy zasadniczej, opiera się wyłącznie na danych zawartych na szkicu syt. – wys. z operatu [...] z dnia 02.02.1989 r. (vide: k. 50 akt administracyjnych organu I instancji). Tymczasem dane, które zawiera ów szkic (vide: k. 49 ww. akt)., nie pozwalają na poczynienie jednoznacznych ustaleń w zakresie określenia, czy działka nr [...] znajdowała się do dnia 31 grudnia 1998 r. w pasie drogowym. Jakkolwiek na załączonym do akt na k. 48 dokumencie istnieje przy numerze działki [...], adnotacja "dr", ze wskazaniem, że symbol ten dotyczy powierzchni 56 m², to tenże sam dokument wyszczególniając działkę [...], wskazuje, że ma ona powierzchnię 85 m², większą więc od powierzchni objętej symbolem "dr", co mogłoby sugerować, iż jeżeli działka [...] rzeczywiście była zajęta pod drogę, to nie na całej jej powierzchni. Zarówno omawiany dokument, jak i ww. szkic, nie zawierają opisów zawartych w nich symboli i linii. Opisów i wyjaśnień w tym zakresie nie poczynił żaden z organów. Dotyczy to zresztą wszystkich innych zgromadzonych w sprawie dokumentów graficznych, łącznie ze zdjęciami przedstawionymi przez skarżącą, nadesłanych do Ministra Infrastruktury w dniu 29 grudnia 2009 r. (vide: k. 38 - 39 akt administracyjnych Ministra Infrastruktury), których żaden z organów nie poddał jakiejkolwiek analizie.
W sytuacji, kiedy ustalenie faktu zajętości działki [...] pod drogę publiczną, ma w sprawie rozstrzygające znaczenie, to nie można było zaakceptować sytuacji braku rzetelnego wyjaśnienia tej okoliczności. Skoro więc fakt omawianej zajętości, wbrew twierdzeniu skarżącego kasacyjnie, nie wynika ze zgromadzonych dokumentów, to nie można czynić Sądowi I instancji skutecznie zarzutu naruszenia norm procesowych we wskazanym w skardze kasacyjnej zakresie.
Nie można przy tym podzielić wyrażonego w skardze kasacyjnej wywodu, że Sąd I instancji nie określił, jak przeprowadzenie wizji w terenie w 2012 r. może pomóc przy ustalaniu stanu faktycznego na dzień 31.12.1998 r., oraz, iż w takim wypadku organ prowadzący postępowanie ma możliwość ustalenia stanu faktycznego jedynie na podstawie dokumentacji geodezyjnej.
Twierdzeniu o możliwości ustalenia stanu faktycznego jedynie na podstawie dokumentacji geodezyjnej, nie towarzyszyło dokonanie jakiegokolwiek ustalenia faktycznego, dotyczącego aktualnego charakteru spornej działki. Przedstawione przez skarżącą fotografie nie tylko nie zostały poddane jakiejkolwiek weryfikacji, ale też organ nie ustosunkował się do ich treści, która może nasuwać wątpliwości w zakresie zajętości spornej nieruchomości pod drogę publiczną. W tych warunkach nie można wykluczyć pomocnej roli wizji w terenie dla wyjaśnienia omawianej kwestii, tym bardziej w sytuacji, jeżeli od chwili dokonania ww. fotografii, stan terenu nie uległ zmianom, co w sprawie pozostaje okolicznością, jak dotąd niewyjaśnioną. Ponadto nie sposób zaakceptować stanowiska autora skargi kasacyjnej w przedmiocie twierdzenia, o możliwości ustalenia stanu faktycznego sprawy jedynie w oparciu o dokumentację geodezyjną w sytuacji, kiedy dokumentacja ta nie jest wystarczająca do ustalenia rzeczywistego władztwa nad omawianą nieruchomością na dzień 31.12.1998 r.
Za niezasadny należy uznać również, odnoszący się do wadliwej oceny materiału dowodowego, zarzut naruszenia przepisu art. 133 § 1 p.p.s.a.. Zgodnie z treścią tego przepisu, sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2 tej ustawy. Sformułowany w tej normie prawnej obowiązek wydania wyroku na podstawie akt sprawy oznacza jedynie zakaz wyjścia poza materiał znajdujący się w tych aktach. Nie jest natomiast naruszeniem art. 133 § 1 p.p.s.a., zakwestionowanie przez sąd dokonanej przez organ oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego, albowiem przepis ten nie zawiera norm wskazujących na sposób analizy akt sprawy przez sąd administracyjny. Dlatego też sformułowany w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a., nie może służyć kwestionowaniu ustaleń i oceny ustalonego w sprawie stanu faktycznego przez wojewódzki sąd administracyjny (por. wyrok NSA z 17 listopada 2011 r., sygn. akt II OSK 1609/10, LEX nr 1132105), nawet w sytuacji, kiedy stanowisko sądu, w zakresie oceny materiału dowodowego byłoby błędne (por. wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2012r., sygn. akt I OSK 1749/11 Lex nr 1145067; wyrok NSA z dnia 13 maja 2008 r., sygn. akt II FSK 419/07, opubl. w LEX nr 488560), co w przedmiotowej sprawie zresztą nie zachodzi z przyczyn wyżej już przytoczonych.
Wojewódzki Sąd Administracyjny prawidłowo zatem przyjął, że zaskarżona w sprawie decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania - art. 7, 77 § 1, 80, 107 § 3 k.p.a., które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia prawa materialnego przypomnieć należy, iż podstawa skargi kasacyjnej z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. miała dwojaką postać, a mianowicie błędnej wykładni przepisu art. 73 ust. 3a Przepisów wprowadzających oraz niewłaściwego zastosowania art. 73 ust. 1 ww. ustawy. Błędna wykładnia oznacza niepoprawne odczytanie przez sąd treści przepisu. W takim przypadku konieczne jest wskazanie jak zastosowany przepis winien być rozumiany. Natomiast niewłaściwe zastosowanie przepisu prawa materialnego to dokonanie wadliwej jego subsumcji do już ustalonego stanu faktycznego. Podkreślić jednak należy, iż prawidłowość zastosowania prawa materialnego można oceniać tylko wówczas, gdy nie ma wątpliwości, co do okoliczności faktycznych sprawy. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie Sąd I instancji zakwestionował prawidłowość ustaleń faktycznych i wbrew stanowisku autora skargi kasacyjnej ani nie stosował przepisu art. 73 ust. 1 Przepisów wprowadzających, ani też nie dokonywał wykładni art. 73 ust. 3a ww. ustawy, w szczególności nie wyrażając stanowiska, iż powyższy przepis powoduje brak możliwości zastosowania art. 73 Przepisów wprowadzających. Jak wynika z treści uzasadnienia wyroku Sądu I instancji, naruszenie przepisu art. 73 Przepisów wprowadzających upatrywał w ich zastosowaniu przez organ, w sytuacji niepełnych, a przez to wadliwych ustaleń faktycznych w sprawie. Z tych względów zarzut naruszenia powołanych przepisów prawa materialnego nie mógł odnieść zamierzonego skutku. W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i w oparciu o art. 184 p.p.s.a., podlega oddaleniu.