Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 29 października 2004 r. sygn. akt I S.A. 760/03 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził nieważność zaskarżonej przez K. A, decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości warszawskiej.
Wyrok ten wydano w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:
Decyzją z dnia [...] nr [...] Burmistrz Gminy Warszawa – Centrum, po rozpoznaniu wniosku K. D. z dnia 11 marca 1949 r. o przyznanie, na podstawie art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze miasta stołecznego Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279), prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości warszawskiej przy ul. [...] odmówił K. A., będącej spadkobierczynią K. D., przyznania prawa użytkowania wieczystego do przedmiotowego gruntu. Odmowę uzasadniono przekroczeniem przez wnioskodawcę terminu do złożenia wniosku określonego w art. 7 ust. 1 dekretu.
Od powyższej decyzji K. A. wniosła odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławcze w Warszawie podnosząc, że organ I instancji nie przeprowadził zgodnie z art. 77 § 1 kpa dowodu na okoliczność, czy rzeczywiście wniosek o przyznanie własności czasowej został złożony po upływie wymaganego terminu. Odwołująca się powołała się na treść uzasadnienia decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławcze w Warszawie z dnia 14 grudnia 2000 r. nr [...], w którym organ ten orzekając o stwierdzeniu nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej miasta stołecznego Warszawy z dnia 24 kwietnia 1951 r. nr [...] o odmowie przyznania K. D. prawa własności czasowej stwierdził, iż w aktach brak jest dokumentów potwierdzających skuteczne objęcie gruntów w posiadanie przez Gminę.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie, po rozpatrzeniu odwołania K. A., decyzją z dnia [...] nr [...] uchyliło decyzję nr [...] Burmistrza Gminy Warszawa-Centrum z dnia [...] i umorzyło postępowanie w sprawie.
Na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] nr [...] skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosła K. A., wskazując na zawiłość uzasadnienia decyzji Kolegium, które w sposób dla skarżącej niezrozumiały najpierw stwierdziło nieważność orzeczenia odmawiającego prawa własności czasowej, aby następnie stwierdzić nieważność własnej decyzji powołując się przy tym na przepisy Konstytucji, które - w ocenie skarżącej - właśnie przeczą takiemu działaniu organu. Zdaniem skarżącej organy nie zwróciły uwagi na to, że nieruchomość przy ul. [...] nie podlegała przepisom art. 1 dekretu, gdyż w niezmienionym stanie nieruchomość stoi do dziś, co świadczy, iż nie była niezbędna dla umożliwienia racjonalnego przeprowadzenia odbudowy stolicy i dalszej jej rozbudowy, jak to stanowił art. 1 dekretu.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie wniosło o jej oddalenie i podtrzymało w całości uzasadnienie zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie właściwy do rozpoznania skargi stosownie do art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271) nie będąc związany granicami skargi stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 lipca 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, stwierdził, że przy wydaniu zaskarżonej decyzji doszło do rażącego naruszenia prawa, co wypełnia przesłankę określoną w art. 156 § 1 pkt 2 kpa i skutkuje stwierdzeniem nieważności tej decyzji.
Stosownie do art. 129 § 2 kpa odwołanie od decyzji administracyjnej wnosi się w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji stronie. Z przedstawionych akt sprawy zdaniem Sądu I instancji wynika, że decyzja nr [...] Burmistrza Gminy Warszawa-Centrum z dnia [...] została doręczona skarżącej K. A. w dniu 21 stycznia 2002 r. (data potwierdzenia odbioru). Termin 14-dniowy do wniesienia odwołania upływał zatem w dniu 4 lutego 2002 r. Odwołanie skarżącej datowane "dn.1 lutego 2002 r." zostało złożone w Kancelarii Urzędu Gminy Warszawa-Centrum w dniu 5 lutego 2002 r. przy piśmie Polskiej Unii Właścicieli Nieruchomości z dnia 13 sierpnia 2002 r. l.dz. 10/2002, o czym świadczy prezentata Urzędu umieszczona na w/w piśmie. Tym samym jak konkludował Sąd I instancji rozpoznając odwołanie K. A. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie tej okoliczności nie dostrzegło. Podkreślono, że organ odwoławczy przed przystąpieniem do merytorycznego rozpatrzenia odwołania obowiązany jest zbadać, czy zostało ono wniesione w ustawowym terminie, bowiem uchybienie terminu powoduje bezskuteczność odwołania, czego następstwem jest ostateczność decyzji organu I instancji. Rozpatrzenie zaś odwołania wniesionego z uchybieniem terminu, który nie został przywrócony, oznacza weryfikację decyzji ostatecznej, a więc takiej, która korzysta już z ochrony trwałości i stanowi rażące naruszenie art. 16 kpa, skutkujące nieważnością decyzji w myśl art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Dlatego też Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie opierając ją o zarzut naruszenia art. 7 kpa oraz art. 135 § 1 w związku z art. 141 § 4 – i na zasadzie art. 174 pkt 1 i art. 176 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wnosząc o uchylenie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego sygn. akt I SA 760/03 z dnia 29 października 2004 r. w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.
W motywach skargi kasacyjnej podkreślono, że pismem z dnia 1 lutego 2002 r. skarżąca wniosła za pośrednictwem organu I pierwszej instancji - odwołanie od decyzji nr 208/2001 r. Burmistrza Gminy i Warszawa-Centrum doręczonej w dniu 21 stycznia 2002 r. a organ ten ustalił wniesienie odwołanie w terminie. Wniesienie odwołania wywołało bezpośrednio skutek nie wiązania decyzji z dnia 21 stycznia 2002 r., która nie obowiązywała w obrocie prawnym. Ponieważ podjęte postępowanie w sprawie przyznania prawa do gruntu warszawskiego zgłoszone w dniu 11 marca 1949 r. miało w swojej podstawie dwa orzeczenia administracyjne Prezydium Rady Narodowej w m. stołecznego Warszawie z dnia 23 i 24 kwietnia 1951 r. - a Kolegium decyzją sygn. [...] z dnia 14 grudnia 2000 r. stwierdziło nieważność tylko orzeczenia administracyjnego z dnia 24 kwietnia 1951 r. - pismem z dnia 10 czerwca 2002 r. podjęte postępowanie odwoławcze zostało wstrzymane, gdyż pismem z dnia 8 kwietnia 2002 r. zostało podjęte postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego L.[...]. Prezydium Rady Narodowej w m. stołecznego Warszawie z dnia 24 kwietnia 1951 r. (jako uzasadnienie takiej decyzji wskazano naruszenie przepisów prawa i uchwały NSA). Po stwierdzeniu nieważności decyzji Kolegium z dnia 14 grudnia 2000 r. – podjęte przez Burmistrza Gminy Warszawy - Centrum postępowanie utraciło swoją podstawę faktyczną i dlatego Kolegium uchyliło wydaną nieobowiązującą decyzję i umorzyło postępowanie.
Podniesiono, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie dokonując samoistnych ustaleń przekroczenia terminu do złożenia odwołania przez skarżącą pominął całkowicie dokonane czynności w sprawie i wydając wyrok w dniu 29 października 2004 r. wykreował związanie decyzji nr [...] z dnia [...] jako ostatecznej i prawomocnej, co pozostaje w bezpośredniej sprzeczności z istniejącym stanem faktycznym sprawy. Takie ustalenie pozwala na wyciągnięcie wniosku, że Sąd Wojewódzki dążył wyłącznie do zakończenia podjętego skargą postępowania bez względu na istniejące uwarunkowania wynikające ze stanu faktycznego i dokonywane czynności w sprawie - czym naruszono wprost dyspozycję art. 7 kpa.
Taki stan orzekania znajduje swoje odzwierciedlenie w naruszeniu dyspozycji art. 141 § 4 prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, gdyż jego uzasadnienie w ogóle pomija opis istniejącego stanu faktycznego sprawy i pominięto milczeniem ocenę argumentacji stron dokonaną w postępowaniu przed Sądem. Bezpośrednim skutkiem tego naruszenia jak zaznaczono jest brak możliwości następnego odniesienia się do przepisu art. 153 cytowanej wyżej ustawy, który nie przewiduje możliwości działania organów administracyjnych w sytuacji nadawania przymiotu prawomocności wadliwej decyzji administracyjnej przez sąd administracyjny.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenia prawa materialnego przez błędna wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2)naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jedynie pod uwagę nieważność postępowania. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym zdaniem skarżącego – uchybił Sąd, uzasadnienia ich naruszenia a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wskazania dodatkowo, że wytknięte naruszenie mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Kasacja nie odpowiadająca tym wymogom pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na to,że skarga kasacyjna jest bardzo sformalizowanym środkiem prawnym jest obwarowana przymusem adwokacko – radcowskim (art. 175 § 1 –3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Opiera się on na założeniu, że powierzenie tej czynności wykwalifikowanym prawnikom zapewni skardze odpowiedni poziom merytoryczny i formalny.
Zaznaczyć również należy, iż przedstawienie okoliczności uzasadniających przyjęcie kasacji do rozpoznania nie może ograniczyć się do powtórzenia treści przepisu art. 174 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wymieniającego podstawy kasacji. Konieczne jest uzasadnienie podnoszonej podstawy skargi przez wskazanie, które przepisy ustawy – oznaczone numerem artykułu (paragraf, ustęp) - zostały naruszone, na czym to naruszenie polega oraz jaki mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Warunek przytoczenia podstaw zaskarżenia i ich uzasadnienie nie jest spełniony, gdy skarga zawiera wywody, zmuszające Naczelny Sąd Administracyjny do domyślania się, który przepis prawa skarżący miał na uwadze, podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego lub przepisów postępowania. Przepis ten musi być wskazany wyraźnie.
Skarga kasacyjna wniesiona w przedmiotowej sprawie przez pełnomocnika skarżącego Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie oparta została o zarzut wskazany w art. 174 pkt. 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi tj. naruszenia przepisów postępowania mimo, iż wadliwie w petitum tej skargi powołano przepis art. 174 pkt. 1 cytowanej ustawy procesowej z dnia 30 sierpnia 2002 r. Jak wynika z utrwalonych poglądów w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzut oparty na podstawie art. 174 pkt. 2 cytowanej wyżej ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skierowany musi być przeciwko wyrokowi sądu a nie decyzji organu administracji (porównaj wyrok NSA z dnia 19 maja 2004 r. sygn. akt FSK 80/04 opublikowany ONSA i WSA Nr 1 z 2004 r. poz. 12). Ponadto przyjmuje się, że nie stanowi wskazania podstawy kasacyjnej powołanie wyłącznie przepisów procedury administracyjnej (porównaj wyrok NSA z 21 grudnia2004 r., sygn. akt GSK 1149/04 publikowany komentarz Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka – Medek, Zakamycze 2005 str. 414).
Skarga kasacyjna wniesiona w tej sprawie zasługuje na uwzględnienie aczkolwiek większość jej zarzutów jest chybiona.
Wskazując na naruszenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przepisów postępowania pełnomocnik Kolegium zarzucił w pierwszej kolejności naruszenie art. 7 kpa poprzez dążenie do zakończenia podjętego postępowania bez względu na istniejące uwarunkowania w sprawie wynikające ze stanu faktycznego i dokonane czynności w sprawie.
Podnieść w tym miejscu należy, iż z istoty skargi kasacyjnej jako środka odwoławczego od wyroku Sądu administracyjnego I instancji wynika, że podstawą skargi kasacyjnej naruszenia prawa procesowego jest naruszenie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Nowe rozwiązania prawne wprowadzone ustawą z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, regulują w pełni postępowanie przed sądami administracyjnymi, odchodząc zatem od rozwiązania przyjętego w poprzednio obowiązującej ustawie z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74 poz. 368 ze zm.). To właśnie w art. 59 tej ustawy znajdowało się odesłanie do enumeratywnie wyliczonych tam przepisów kodeksu postępowania administracyjnego (Kpa) w tym do zasad ogólnych postępowania administracyjnego. Wprowadzenie pełnej regulacji ustawą z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi powoduje, że Sąd administracyjny rozpoznając skargę nie stosuje przepisów kpa a zatem nie można czyniąc Sądowi I instancji zarzut kasacyjny naruszenia prawa procesowego wywodzić go z przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. A tak wadliwie uczyniono w tej sprawie albowiem w podstawie tejże skargi kasacyjnej jak i w jej uzasadnieniu powołano się na wskazany wyżej przepis kodeksu postępowania administracyjnego, który nie mógł w opisanych okolicznościach zostać naruszony przez Sąd I instancji.
Dodatkowo podstawę skargi kasacyjnej Kolegium stanowi zarzut naruszenia przepisów art. 135 § 1 w związku z art. 141 § 4 bez bliższego podania przez wnoszącego skargę kasacyjną jakiego aktu prawnego dotyczą te przepisy. Można po dokonaniu analizy podstawy kasacyjnej i jej uzasadnienia domyślać się, że zarzuty te dotyczą ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Precyzując jednakże w motywach skargi kasacyjnej na czym polega naruszenie w/w przepisów procesowych pełnomocnik Kolegium nie odniósł się w nim do zarzutu naruszenie przepisu art. 135 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oznaczonego w petitum tej skargi, gdyż w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, powołano się wyłącznie na przepis 153 ustawy procesowej z dnia 30 sierpnia 2002 r. Tym samym Naczelny Sąd Administracyjny nie może odnieść się do tak uczynionego zarzutu, skoro nie wiadomo, którego z tych przepisów dotyczy.
Jedynie zarzut naruszenia przepisu art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zasługuje na uwzględnienie. Z dyspozycji tego przepisu wynika, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przestawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazanie co do dalszego postępowania.
Przepis prawa procesowego art. 141 § 4 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, określający składniki uzasadnienia wyroku w sformułowaniu " zwięzłe przedstawienie stanu sprawy " nakazuje przyjąć zarówno zwięzły opis tego co działo się w sprawie w postępowaniu przed organami administracji, jak i przedstawienie stanu faktycznego sprawy przyjętego przez Sąd administracyjny w danej sprawie.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego ustalenia Sądu I instancji ujęte w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie znajdują odzwierciedlenia w materiale dowodowym.Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przyjmuje, że 14 –dniowy termin do wniesienia odwołania upłynął w dniu 4 lutego 2002 r. a odwołanie datowane " dn. 1 lutego 2002 r." złożono dnia 5 lutego 2002 r. w Kancelarii Urzędu Gminy Warszawa – Centrum przy piśmie Polskiej Unii Właścicieli Nieruchomości z dnia 13 sierpnia 2002 r.
Zauważyć należy, iż w aktach przedmiotowej sprawy nie ma pisma Polskiej Unii Właścicieli Nieruchomości z dnia 13 sierpnia 2002 r., na które powołuje się Sąd I Instancji. Natomiast odwołanie K. A. przesłano przy piśmie Polskiej Unii Właścicieli Nieruchomości datowanym 24 stycznia 2002 r. L. Dz. 10/2002. Na piśmie tym znajduje się data prezentaty Urzędu Gminy Warszawa Centrum potwierdzająca wyłącznie, iż pismo to wpłynęło do kancelarii tego urzędu 5 lutego 2002 r. Brak jest jednak przy tym opisu czy odwołanie złożono osobiście bądź nadano je listem skoro nie dołączono koperty potwierdzającej ten fakt. Taka prezentata urzędu jak w niniejszej sprawie nie może stanowić wyłącznego dowodu będącego podstawą uznania w jakiej dacie wpłynęło odwołanie, tym bardziej, że z treści pisma Zastępcy Burmistrza Gminy Warszawa Centrum z dnia 18 marca 2002 r. Nr [...] przekazującego odwołanie K. A. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie wynikało, że odwołanie to wniesiono w terminie określonym w art. 129 § 2 kpa.W opisanych okolicznościach należało więc wnikliwie zbadać terminowość wniesionego odwołania.
Tym samym wobec powyższego uznać należy, iż uzasadnienie zaskarżonego wyroku narusza art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez uznanie, że odwołanie wniesiono po terminie.
Jednocześnie na marginesie czynionych rozważań zauważyć należy, że na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, pełnomocnik K. A. przedstawił kserokopię nadania odwołania tejże strony przez Polską Unię Właścicieli Nieruchomości listem poleconym w dniu 4 lutego 2002 r. (dowód w aktach sprawy I OSK 404/05).
Uwzględniając powyższe stanowisko Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) uwzględnił wniesioną skargę kasacyjną i uchylił zaskarżony wyrok, przekazując sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.