Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 16 grudnia 2005 r. sygn. II SA/Wa 1617/05 uchylił decyzję Ministra Obrony Narodowej z dnia 16 czerwca 2005 r. oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji z dnia 12 stycznia 2005r w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o przyznaniu dodatku specjalnego.
Wyrok zapadł w następujących okolicznościach sprawy.
Dyrektor Departamentu Infrastruktury Ministerstwa Obrony Narodowej decyzją z dnia 28 października 2002r nr 36, powołując się na § 31 ust. 3 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 10 października 2000r w sprawie dodatków do uposażenia zasadniczego żołnierzy zawodowych (Dz.U. Nr 90, poz. 1005, ze zm.), podwyższył płk. Z. R.-na okres od 1 listopada 2002r do 31 stycznia 2003r –dodatek specjalny o 10% uposażenia zasadniczego według stanowiska służbowego z uwagi na powierzenie mu dodatkowych, wykraczających poza obowiązki służbowe, czynności związanych z likwidacją Rejonowego Zarządu Infrastruktury w Poznaniu oraz zwiększony zakres zadań związanych, w szczególności z inwentaryzacją, rozliczaniem składników majątkowych i przekazywaniem ich następcy prawnemu.
Decyzją nr 12 z dnia 24 stycznia 2005 r. Sekretarz Stanu, I Zastępca Ministra Obrony Narodowej, stwierdził nieważności powyższego rozstrzygnięcia. W uzasadnieniu podał, że płk Z. R., Szefowi Rejonowego Zarządu Infrastruktury w Poznaniu, podwyższono dodatek specjalny z uwagi na konieczność inwentaryzacji oraz przekazania następcy prawnemu mienia i dokumentów rozformowywanej jednostki. Zgodnie z § 31 ust. 5 powołanego rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 10 października 2000r, zwiększenie dodatku specjalnego, dokonane na podstawie § 31 ust.3 tego rozporządzenia, nie przysługuje w razie ustania przesłanek, które uzasadniały jego przyznanie. Rejonowy Zarząd Infrastruktury w Poznaniu został zlikwidowany z dniem 31 grudnia 2002r. Po tej dacie nie występowały już przesłanki w postaci dodatkowych zadań związanych z likwidacją jednostki, stanowiące podstawę podwyższenia dodatku. Przyznając płk Z. R. podwyższony dodatek specjalny za okres po rozwiązaniu RZI w Poznaniu, tj. po 31 grudnia 2002r, Dyrektor Departamentu Infrastruktury MON rażąco naruszył § 31 ust. 5 cyt. rozporządzenia. Zaistniała więc podstawa do stwierdzenia nieważności decyzji tego organu.
Odwołanie od powyższej decyzji złożył płk Z. R. zarzucając, że że organ nie wykazał, iż po dacie rozwiązania jednostki nie istniały okoliczności uzasadniające przyznanie mu podwyższonego dodatku. Podał ponadto, że do czasu zwolnienia go w dniu 31 stycznia 2003r z zawodowej służby wojskowej zajmował stanowisko Szefa RZI w Poznaniu i nadal wykonywał szereg czynności związanych z rozformowaniem jednostki.
Decyzją nr [...] z dnia 16 czerwca 2005 r., wydaną na podstawie art. 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, ze zm.), Minister Obrony Narodowej, decyzję organu I instancji utrzymał w mocy. W uzasadnieniu organ wskazał, że istotą podwyższenia dodatku specjalnego jest powierzenie żołnierzowi nowych, dodatkowych zadań o wysokim stopniu złożoności albo wykraczających poza zwykłe obowiązki służbowe. Podstawę przyznania płk Z. R. podwyższonego dodatku specjalnego stanowiło powierzenie mu wykonania w listopadzie i grudniu 2002r szeregu czynności związanych z inwentaryzacją i skompletowaniem dokumentacji rozformowanego RZI w Poznaniu, który został zlikwidowany z dniem 31 grudnia 2002 r. Z chwilą likwidacji jednostki ustały przesłanki przyznania omawianego dodatku, gdyż zadania wykonywane przez skarżącego po 1 stycznia 2003r. nie mogą zostać uznane za nowe, dodatkowe lub wykraczające poza zwykłe obowiązki służbowe.
Decyzję Ministra Obrony Narodowej płk Z. R. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o uchylenie rozstrzygnięć organów obu instancji jako wydanych z naruszeniem § 31 ust. 3 i ust. 5 rozporządzenia w sprawie dodatków do uposażenia zasadniczego żołnierzy zawodowych oraz art.art. 7, 10, 77 i 80 kodeksu postępowania administracyjnego. Nie zgodził się z poglądem, że czynności likwidacyjne ustały w dniu formalnego rozwiązania RZI w Poznaniu. Faktycznie trwały one bowiem do marca 2003r. Skarżący przed zakończeniem postępowania nie został zapoznany z aktami sprawy, przez co pozbawiono go możliwości wypowiedzenia się co zebranych dowodów oraz przedstawienia swoich dowodów, które potwierdziłyby charakter czynności wykonywanych przez niego po 1 stycznia 2003r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 16 grudnia 2005 r., na podstawie art. 145§ 1 pkt.1 lit.a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153,poz.1270 ze zm.), uchylił zaskarżoną decyzję Ministra Obrony Narodowej i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. W motywach wyroku Sąd wskazał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, chociaż z innych przyczyn niż w niej wskazane. Stwierdził ponadto, że jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego jest wyrażona w art. 16 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego zasada trwałości decyzji ostatecznych. Zgodnie z nią decyzje, od których nie służy odwołanie, są ostateczne, a ich uchylenie, zmiana lub stwierdzenie ich nieważności może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie postępowania administracyjnego. Odstępstwa od powyższej zasady nie mogą podlegać wykładni rozszerzającej. W rozpoznawanej sprawie oba organy zastosowały natomiast taką wykładnię, stosując niewłaściwy tryb zmiany decyzji ostatecznej.
Bezspornym jest, że decyzja Dyrektora Departamentu Infrastruktury MON z dnia 29 października 2002 r. nr 36 w sprawie podwyższenia dodatku specjalnego, stała się ostateczna. Organ stwierdził jej nieważność, uznając że rażąco narusza ona prawa. Podkreślić zatem należy, że przez rażące naruszenie prawa należy rozumieć naruszenie konkretnego przepisu, który nie pozostawia wątpliwości, co do jego brzmienia, a sama decyzja rodzi skutki niedające się pogodzić z wymogami praworządności. Rażące naruszenie prawa zaistnieje wtedy, gdy z samego brzmienia przepisu będzie widoczne, że błędnie go zastosowano.
W rozpoznawanej sprawie nie ulega wątpliwości, że od listopada 2002 r. do końca grudnia 2002 r. płk Z. R. wykonywał dodatkowe czynności w związku z likwidacją RZI w Poznaniu. Organ nie zakwestionował też faktu, iż w styczniu 2003r., mimo rozformowania jednostki, oficer ten nadal wykonywał powyższe czynności. Przepis § 31 ust. 3 powołanego rozporządzenia w sprawie dodatków do uposażenia zasadniczego żołnierzy zawodowych daje możliwość przyznawania takich dodatków, gdy zwiększą się zadania wykonywane przez żołnierza zawodowego. Fakt likwidacji RZI w Poznaniu z dniem 31 grudnia 2002 r. i przyznanie skarżącemu dodatku za miesiąc styczeń 2003 r. nie narusza rażąco prawa. Powołany przepis nie wskazuje bowiem jednoznacznie, że w takich okolicznościach przyznanie dodatku jest zabronione.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Minister Obrony Narodowej, reprezentowany przez radcę prawnego, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Organ zarzucił zaskarżonemu orzeczeniu naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, mające istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez niewłaściwe przyjęcie, że wykonywane przez żołnierza zawodowego zadania, po likwidacji zajmowanego przez niego stanowiska służbowego, były zadaniami wykraczającymi poza zwykłe obowiązki służbowe, i w związku z tym, że na podstawie § 31 ust. 3 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej w sprawie dodatków do uposażenia zasadniczego żołnierzy, mógł być mu przyznany dodatek specjalny.
Pełnomocnik organu podkreślił, że organy wojskowe nie kwestionowały przyznania płk Z. R. dodatku specjalnego za okres od 1 listopada 2002 r. do 31 grudnia 2002 r., a jedynie za styczeń 2003 r., jednak wobec braku możliwości stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie przyznania dodatku tylko w części dotyczącej tego miesiąca, stwierdzono jej nieważność w całości. W ocenie autora skargi kasacyjnej podwyższenie dodatku specjalnego byłoby możliwe jedynie w przypadku istnienia stanowiska służbowego Szefa Rejonowego Zarządu Infrastruktury w Poznaniu, bowiem to zakres jego obowiązków stanowił punkt odniesienia, pozwalający ocenić, które zadania były zadaniami wykraczającymi poza zwykłe obowiązki służbowe, w rozumieniu § 31 ust. 3 rozporządzenia w sprawie dodatków. Wobec braku tego stanowiska po 1 stycznia 2003 r., czynności wykonywane przez płk Z. R. nie mogą zostać uznane za wykraczające poza zwykłe obowiązki służbowe. Przyznanie mu więc za ten okres dodatku specjalnego stanowiło rażące naruszenie prawa, co w pełni uzasadniało stwierdzenie nieważności aktu administracyjnego przyznającego te należność pieniężna.
Na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym udział zgłosiły reprezentowane przez pełnomocnika B. M. R. i M. R., żona i córka Z. R.. Wymienione podały, że Z. R. zmarł 16 lutego 2006r. Po jego śmierci żona nabyła prawo do renty rodzinnej, która została wyliczona od kwoty świadczenia przysługującego skarżącemu. Podstawę wymiaru emerytury wojskowej stanowi uposażenie należne żołnierzowi na ostatnio zajmowanym stanowisku. Uprawnienia do dodatku specjalnego, których dotyczy niniejsza sprawa, miały zatem istotny wpływ na wysokość przysługującej Z. R. emerytury oraz obecnie zależy od nich także wysokość świadczeń przysługujących najbliższym członkom rodziny. Naczelny Sąd Administracyjny, podzielając to stanowisko, dopuścił B. M. R. i M. R. do udziału w sprawie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie mogła być uwzględniona, albowiem podniesione w niej zarzuty przeciwko zaskarżonemu wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie nie mogły odnieść zamierzonego skutku.
Zgodnie z art.183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., cyt. dalej jako P.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod uwagę tylko nieważność postępowania sądowoadministracyjnego. Granice, w których rozpoznaje sprawę wyznaczają przyjęte w skardze kasacyjnej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzuconego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Sąd II instancji nie jest właściwy do zastępowania stron i uzupełniania czy w inny sposób korygowania za nie podstaw kasacyjnych. Nie może z własnej inicjatywy podjąć żadnych badań w celu ustalenia innych wad niż wskazane przez autora omawianego środka zaskarżenia.
W rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna, powołując art.174 pkt.1 P.p.s.a., zarzuca Sadowi I instancji naruszenie prawa materialnego. Powyższy przepis obejmuje dwie formy takich naruszeń: błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie. Naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię polega mylnym rozumieniu treści określonej normy prawnej. Powołany w skardze kasacyjnej § 31 ust.3 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 10 października 2000r w sprawie dodatków do uposażenia zasadniczego żołnierzy zawodowych (Dz.U. Nr 90, poz. 1005, ze zm.), stanowi, że przysługujący dodatek może być podwyższony w związku z powierzeniem żołnierzowi zawodowemu nowych lub dodatkowych zadań o wysokim stopniu złożoności i odpowiedzialności albo obowiązków wykraczających poza zwykłe obowiązki służbowe, za które żołnierzom nie przysługuje dodatkowe wynagrodzenie. W takim przypadku zwiększenie dodatku specjalnego nie może przekroczyć kwoty stanowiącej 10% uposażenia zasadniczego według stanowiska służbowego przysługującego żołnierzowi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stwierdził, że dodatek ten może być przyznany, "gdy zwiększa się zadania wykonywane przez żołnierza zawodowego". Takie stanowisko nie dowodzi mylnego rozumienia treści powołanej normy prawnej. Z przepisu tego bezspornie wynika bowiem, że dodatek można podwyższyć w związku ze zwiększeniem dotychczasowego zakresu wykonywanych przez żołnierza zadań poprzez powierzenie mu takich obowiązków, które są albo nowe, albo dodatkowe, ewentualnie takie, które wykraczają poza dotychczasowe obowiązki. Istotą omawianego dodatku jest zatem zwiększenie dotychczasowych obowiązków żołnierza oraz powierzenie mu zadań bardziej złożonych i bardziej odpowiedzialnych. Zarzut błędnej wykładni przez Sąd I instancji nie można więc uznać za uzasadniony.
Naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie polega zaś na błędzie w subsumcji, tj. podciągnięciu stanu faktycznego do dyspozycji określonej normy prawnej. Przyjmuje się przy tym, że w skardze kasacyjnej nie można skutecznie stawiać zarzutów nietrafnego zastosowania prawa materialnego, gdy w istocie kwestionuje się wadliwe ustalenie przez Sąd I instancji okoliczności stanu faktycznego sprawy. Próba zwalczania ustaleń faktycznych tkwiących u podstaw zaskarżonego wyroku nie może nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego(art.174 pkt.1 P.p.s.a). Ewentualnie może być ona skuteczna tylko w ramach podstawy kasacyjnej wymienionej w art.174 pkt.2 P.p.s.a. W skardze kasacyjnej takich zarzutów nie postawiono, chociaż w istocie kwestionuje się ustalenia Sądu co do charakteru i okresu powierzonych Z. R. zadań stanowiących podstawę podwyższenia mu dodatku specjalnego. Dlatego zarzut niewłaściwego zastosowania § 31 ust.3 cyt. rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej także nie można uznać za skuteczny.
Niezależnie od powyższego zauważyć należy, że dla oceny właściwego zastosowania omawianej normy prawnej istotne znaczenie miałyby ustalenia, jakie dodatkowe oraz bardziej odpowiedzialne i złożone obowiązki, a ponadto na jaki dokładnie okres, zamierzał Z. R. powierzyć Dyrektor Departamentu Infrastruktury Ministerstwa Obrony Narodowej, podejmując w dniu 28 października 2002r decyzję o podwyższeniu skarżącemu dodatku specjalnego. Ewentualna późniejsza zmiana okoliczności faktycznych nie miałaby natomiast żadnego znaczenia dla oceny zgodności z prawem wskazanej decyzji nr 36. Legalność każdego aktu administracyjnego można bowiem zwalczać przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu jego podjęcia. Dotyczy to także rozstrzygnięć o podwyższeniu dodatku specjalnego. Jeżeli istniały podstawy do przyznania takiego świadczenia, to nie można kwestionować decyzji o jego przyznaniu poprzez powołanie się na późniejszą zmianę faktycznie wykonywanych przez żołnierza zadań. Niewywiązywanie się z nowych lub dodatkowych obowiązków, a także ustanie przesłanek, które uzasadniały przyznanie podwyższonego dodatku, może bowiem uzasadniać jedynie podjęcie przez właściwy organ nowej decyzji o wstrzymaniu lub obniżeniu dodatku(art. 31 ust.4 w zw. z § 5 ust.1 rozporządzenia).
Podkreślenia wymaga także i to, że przedmiotem skargi wniesionej do WSA w Warszawie nie była decyzja Dyrektora Departamentu Infrastruktury Ministerstwa Obrony Narodowej o podwyższeniu Z. R. dodatku lecz decyzja Ministra Obrony Narodowej w przedmiocie stwierdzenia nieważności powyższego rozstrzygnięcia. Zaskarżenie decyzji wydanych w trybie nadzoru a nie zwykłym miało istotny wpływ na zakres kontroli Sądu I instancji. Nie mniej w skardze kasacyjnej także i w tym zakresie żadnych zarzutów nie postawiono.
Z powyższych względów, na podstawie art.184 i art.204 pkt.2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi, należało orzec jak w sentencji wyroku.