Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 22 listopada 2012r., sygn. akt III SA/Łd 544/12, uwzględnił skargę K. K. na uchwałę Rady Gminy w O. z dnia [...] kwietnia 2007 r., nr [...], w przedmiocie zaliczenia dróg do kategorii dróg gminnych i stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej zaliczenia do kategorii dróg gminnych odcinka ulicy [...], przebiegającego przez działkę o numerze ewidencyjnym [...], dla której prowadzona jest księga wieczysta KW [...], oraz zasądził od Gminy O. na rzecz skarżącego K. K. zwrot kosztów postępowania.
W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd wskazał, iż w dniu 15 marca 2012 r. (data wpływu pisma do organu) K. K. skierował do Rady Gminy w O. wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, wskazując, że wspomniana uchwała Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2007 r. zalicza tereny prywatne, do których Gmina ta nie posiada żadnych uprawnień, do kategorii dróg gminnych. W odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, w piśmie z dnia 26 marca 2012 r., Rada Gminy w O. wskazała, że uchwała Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2007 r. zostanie zmieniona.
W dniu 23 kwietnia 2012 r. (data wpływu skargi do Sądu) K. K. wniósł bezpośrednio do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na bezczynność Wójta Gminy w O. w przedmiocie nieusunięcia naruszenia prawa polegającego na podjęciu uchwały przez Radę Gminy O. w dniu [...] kwietnia 2007 r. Nr [...] o zaliczeniu do kategorii dróg gminnych na terenie gminy O. dróg położonych w miejscowości S.-L. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że naruszenia prawa upatruje we włączeniu terenów prywatnych do kategorii dróg gminnych, do których Gmina O. nie posiada żadnych uprawnień. Naruszenie to było w ocenie skarżącego działaniem świadomym, ponieważ organ administracji posiadał pełną wiedzę o toczącym się przed Wojewodą Łódzkim postępowaniu wywłaszczeniowym oraz złożonym do Urzędu Gminy w O. wniosku o zwrot nieruchomości. Wskazał, iż jest właścicielem działki o nr [...] położonej w S.-L. gm. O. W konsekwencji czego wniósł o nakazanie Wójtowi usunięcia naruszenia prawa i przywrócenia nieruchomości do stanu pierwotnego, tj. usunięcia wszystkich naniesień i instalacji na koszt Gminy O. Z uwagi na nieprecyzyjność treści skargi Przewodniczący Wydziału III Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi zarządzeniem z dnia 25 maja 2012r. wezwał K. K. do wyjaśnienia zakresu zaskarżenia. Pismem z dnia 30 maja 2012 r. skarżący wyjaśnił, że wniesiona skarga jest skargą zarówno na bezczynność Wójta Gminy w O., jak i na uchwałę Rady Gminy w O. z dnia [...] kwietnia 2007 r., Nr [...]. Wobec powyższego Przewodniczący Wydziału III zarządzeniem z dnia 2 czerwca 2012 r. wyłączył ze sprawy skargę na uchwałę Rady Gminy w O. z dnia [...] kwietnia 2007 r., nr [...] i przesłał do organu, którego działania skarga dotyczy w celu udzielenia odpowiedzi na skargę. Sprawa ze skargi K. K. na uchwałę Rady Gminy w O. z dnia [...] kwietnia 2007 r., nr [...], otrzymała sygnaturę akt III SA/Łd 544/12 i jest przedmiotem niniejszej sprawy. Skarga na bezczynność Wójta Gminy w O. jest zaś przedmiotem odrębnego postępowania prowadzonego pod sygnaturą akt III SA/Łd 434/12.
W odpowiedzi na skargę Rada Gminy w O. wniosła o jej oddalenie. W jej uzasadnieniu wyjaśniono, że na sesji w dniu [...] czerwca 2012r. podjęto uchwałę Nr [...] zmieniającą uchwałę Nr [...] Rady Gminy w O. z dnia [...] kwietnia 2007 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg gminnych na terenie Gminy O. Z treści tej uchwały wynika, że zmiana polega na wyłączeniu działki nr [...] z ul. [...] zaliczonej do kategorii dróg gminnych mocą uchwały z dnia [...] kwietnia 2007 r., Nr [...]. W piśmie z dnia 15 lipca 2012 r., stanowiącym odpowiedź na wezwanie Sądu, skarżący oświadczył, iż mimo tego faktu podtrzymuje skargę na uchwałę Nr [...] Rady Gminy w O. z dnia [...] kwietnia 2007 r. Wskazał, że uchwała zmieniająca wskazaną uchwałę została podjęta dopiero w dniu [...] czerwca 2012 r., jednakże pomimo jej wydania nie usunięto naruszenia prawa. W odpowiedzi Rada Gminy w O. wniosła o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uznał wniesioną skargę za zasadną. W motywach wyroku z dnia 22 listopada 2012 r. Sąd ten podniósł, iż zaskarżona uchwała zalicza do dróg publicznych nieruchomość skarżącego, mimo iż nie stanowi ona własności Gminy w O. Tym samym ingeruje w prawo własności skarżącego bez podstawy prawnej. W ocenie Sądu zaskarżona uchwała zapadła z naruszeniem przepisu art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.). W orzecznictwie i doktrynie przyjmuje się, że do dróg gminnych nie może być zaliczona droga, która nie jest własnością gminy. Konieczną przesłanką do skutecznego podjęcia przez radę gminy uchwały o zaliczeniu drogi do kategorii dróg gminnych jest legitymowanie się przez gminę prawem własności do gruntów, po których droga taka przebiega. Rozpoznając skargę Sąd stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej zaliczenia do kategorii dróg gminnych odcinka ulicy [...] przebiegającego przez działkę stanowiącą własność skarżącego, przyjmując, ze wskazanych wyżej powodów, że została ona wydana z istotnym naruszeniem prawa. Wobec tego, że zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego, Sąd na mocy art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) – dalej: P.p.s.a., w związku z art. 94 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.) stwierdził jej nieważność, mimo że od jej podjęcia upłynął rok. Z uwagi na fakt, że zaskarżona uchwała w okresie obowiązywania wywołała określone skutki prawne, bez wpływu na konieczność oceny legalności zaskarżonej uchwały pozostaje fakt, że na sesji w dniu [...] czerwca 2012 r. Rada Gminy w O. podjęła uchwałę o zmianie zaskarżonej uchwały, uwzględniając zarzut skarżącego naruszenia prawa poprzez zaliczenie do kategorii dróg gminnych drogi, która nie jest własnością gminy. Sąd I instancji wskazał również, że sądy administracyjne nie posiadają uprawnień do merytorycznego załatwienia sprawy administracyjnej. Oznacza to, że Sąd nie mógł uwzględnić wniosku skarżącego nakazania Wójtowi Gminy w O. przywrócenia nieruchomości do stanu pierwotnego, tj. usunięcia wszystkich naniesień i instalacji na koszt oraz ryzyko gminy O., ewentualnie nakazanie wywłaszczenia nieruchomości za odszkodowaniem.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł K. K. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił naruszenie prawa materialnego, tj. art. 101a ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym przez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, wbrew brzmieniu wyżej wymienionego przepisu, że Sąd nie jest uprawniony do nakazania organowi nadzoru wykonania niezbędnych czynności na rzecz skarżącego, na koszt i ryzyko gminy, poprzez przywrócenie nieruchomości do stanu pierwotnego (bądź wywłaszczenia) oraz art. 7 ustawy o drogach publicznych poprzez przyjęcie, że mimo niespełnienia przesłanek zawartych w powyższym przepisie uchwała zasługuje na stwierdzenie jej nieważności w części zamiast w całości.
W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji.
Zdaniem skarżącego, mimo wyłączenia działki nr [...] z kategorii dróg gminnych, nadal jest ona w praktyce zaliczona do tej kategorii z uwagi na fakt, że leży w ciągu dróg gminnych. Właściciele nieruchomości przyległych do działki nr [...] w wyniku działań organów gminy skutkujących pozbawieniem przedmiotowej nieruchomości statusu drogi publicznej, tracą dostęp do drogi publicznej, choć nabyli nieruchomości z dostępem do takiej drogi. W istocie doprowadziło to do wywłaszczenia nieruchomości bez odszkodowania, a zapadły wyrok WSA w Łodzi, mimo stwierdzenia nieważności uchwały Rady Gminy, nie zmienia tego stanu. Ponadto, wbrew twierdzeniom Sądu I instancji, na mocy art. 101 a ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, w przypadkach, o których mowa w ust. 1, sąd administracyjny może nakazać organowi nadzoru wykonanie niezbędnych czynności na rzecz skarżącego, na koszt i ryzyko gminy. Dlatego zaskarżony wyrok uznał za nietrafny.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna pozbawiona jest usprawiedliwionej podstawy. Na wstępie należy zauważyć, iż stosownie do brzmienia art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) – dalej: P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznawaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest jej granicami, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu. Takich okoliczności w niniejszej sprawie nie stwierdzono. Prowadzi to do konkluzji, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia w pełni determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Związanie granicami skargi kasacyjnej oznacza brak uprawnień do kontroli zaskarżonego orzeczenia w innych aspektach niż wskazanych w skardze kasacyjnej, w tym w zakresie innych norm prawa i motywacji ich naruszeń. Nadto Naczelny Sąd Administracyjny nie jest władny dociekać intencji autora skargi kasacyjnej w przypadku nieprecyzyjnego sformułowania zarzutu.
W niniejszej sprawie skargę kasacyjną oparto na podstawie naruszenia prawa materialnego – art. 101a ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym - przez błędną wykładnię, czyli nieprawidłowe rozumienie przepisu, inaczej mówiąc przez niewłaściwe zrekonstruowanie normy prawnej z niego wynikającej, nadto na podstawie naruszenia prawa materialnego – art. 7 ustawy o drogach publicznych, nie precyzując formy jego naruszenia. Odnosząc się do ostatnio przywołanego zarzutu trzeba stwierdzić, że jego konstrukcja uchyla go spod oceny instancyjnej. Oto bowiem brak określenia formy naruszenia, czy to poprzez błędną wykładnię, czy to poprzez niewłaściwe zastosowanie, nie pozwala na prawidłową kwalifikację zarzutu, jak też jego analizę. Godzi się bowiem podkreślić, że obie formy są z reguły rozłączne, gdyż niewłaściwe zastosowanie normy prawa wyłącza konieczność analizy poprawności jego wykładni, który to zarzut można postawić w zasadzie tylko przepisowi zasadnie zastosowanemu. Wydaje się, że celem skarżącego kasacyjnie było podważenie dokonanej przez Sąd I instancji wykładni przepisu art. 7 ust. 1 cytowanej ustawy, chociaż pojawił się również zarzut braku wiarygodnej opinii zarządu powiatu, który mieściłby się w ramach zarzutu naruszenia art. 7 ust. 2 tej ustawy poprzez błędne zastosowanie. Jednakowoż nawet gdyby taka konkluzja wynikała w treści uzasadnienia rozpoznawanego środka, to niepodobna dokonać badania trafności tego zarzutu z prostego powodu. Mianowicie autor skargi kasacyjnej nie dostrzegł, że przepis art. 7 ustawy o drogach publicznych składa się trzech jednostek redakcyjnych (ustępów), z których każdy zawiera odrębną normę prawną. W istocie nie jest pewne, którą z nich skarżący kwestionuje jako błędnie zastosowaną czy zinterpretowaną przez Sąd meriti. Nie wynika to bowiem wyraźnie z treści uzasadnienia, zaś jak to wskazano, Sąd Kasacyjny nie jest władny dokonywać w tej materii własnych ustaleń. Nawet gdyby przyjąć, że chodzi o ust.1 tego przepisu, trzeba stwierdzić, że w obrębie tego zarzutu wysoka niestaranność skargi kasacyjnej objętej wymogiem fachowości nie pozwala na jego rozpoznanie. Dlatego kwestia prawidłowości objęcia rozstrzygnięciem części tylko uchwały nie mogła być przedmiotem badania w tej sprawie. Na marginesie dopuszczalność zaskarżenia uchwały w pozostałym zakresie przez skarżącego mogłaby budzić wątpliwości. Ubocznie trzeba też dodać, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku również wskazano na naruszenie art. 7 przywołanej ustawy, bez wskazania jednostek redakcyjnych, wszak w dalszym jego fragmencie doszło do doprecyzowania, że chodzi o jego ust.1. Wreszcie wypada stwierdzić, że w sprawie organ dysponował opinią zarządu właściwego powiatu, przy czym jej treść i wiarygodność nie podlega tu badaniu.
Drugi z przedstawionych zarzutów okazał się chybiony. Przepis art. 101a ust. 2 ustawy samorządowej uprawnia sąd administracyjny do nakazania organowi nadzoru wykonania niezbędnych czynności na rzecz skarżącego, na koszt i ryzyko gminy. Wszak chodzi tu o sytuacje sprecyzowane w ust. 1 tego przepisu. Stanowi on o odpowiednim zastosowaniu art. 101 (regulującego kwestie dotyczące skargi na uchwalę lub zarządzenie organu gminy), gdy organ gminy nie wykonuje czynności nakazanych prawem albo przez podejmowane czynności prawne lub faktyczne narusza prawa osób trzecich. Oczywiście ma on zastosowanie w wyłącznie w przypadkach bezczynności organu gminy albo w przypadkach działań podejmowanych w sprawach poddanych jego kognicji. Ma na celu doprowadzenie do niejako zastępczej realizacji prawnego obowiązku albo usunięcia naruszeń prawa dokonanych przez podejmowane czynności. Niezbędne czynności to takie, które doprowadzą do usunięcia bezpośrednich skutków naruszeń i to dopuszczalnych na gruncie administracyjnoprawnym, a więc w ramach władczego działania organu. Zatem generalnie tam, gdzie nie istnieją inne możliwości doprowadzenia do pożądanego stanu. W niniejszej sprawie zaskarżono uchwałę, a nie czynności czy inne działania organu gminy podejmowane w wyniku jej podjęcia, choć skarżący prezentował w tej materii zarzuty, jednak wykraczały ona poza ramy właściwości sądu administracyjnego. Przeto do badania legalności uchwały należało ograniczyć kontrolę sądu administracyjnego. Dalsze działania wywołane zaskarżoną uchwałą mogą być przedmiotem oceny dokonanej na innym gruncie, bowiem badanie zgodności z prawem ich nie obejmuje. Nie są one bezpośrednio związane z jej podjęciem. Pomijając już zatem okoliczność, że organ nadzoru nie brał udziału w postępowaniu, przepis ten nie mógł mieć zastosowania w sprawie. W konsekwencji czego nie mogło dojść do jego błędnej wykładni.
Co mając na uwadze, na zasadzie art. 184 P.p.s.a., orzeczono jak w sentencji niniejszego wyroku.