Uzasadnienie
Wyrokiem z 9 marca 2016 r., sygn. akt I OSK 1324/14 Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną K. B., I. G., J. K., A. K., D. K., K. K., R. K., P. W., M. P., K. B. i E. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 31 stycznia 2014 r., sygn. akt II SA/Kr 1486/13, w sprawie ze skarg Gminy Miejskiej Kraków oraz K. B., I. G., J. K., A. K., D. K., K. K., R. K., P. W., M. P., E. S. na decyzję Wojewody Małopolskiego z [...] marca 2011 r., nr [...], w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości.
Pismem z 31 października 2018 r. T. R. wniósł skargę o wznowienie postępowania zakończonego ww. wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 marca 2016 r. Wskazał, że podstawę jego wniosku stanowi art. 271 ust. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019, poz. 2325; dalej "p.p.s.a."), "tj. zarzut nieważności postępowania, tj. w tym wypadku brak możności działania przez stronę w sprawie wskutek naruszenia przepisów prawa, tj. art. 10 § 1 k.p.a., 27 do 30 k.p.a., w zw. z art. 138 ust. 2 u.g.g, 7 k.p.a - który statuuje obowiązek ustalenia stron przez organ".
Podniósł, że Naczelny Sąd Administracyjny orzekał w jeszcze innych spawach, których sygnatury przytoczono, w związku z czym wniósł także o uchylenie w całości tych wyroków oraz powiązanych z nimi wyroków sądów wojewódzkich orzekających w pierwszej instancji. Zażądał także uchylenia wszelkich ewentualnych innych wyroków WSA bądź NSA w sprawie, nieznanych stronie oraz ponownego rozpoznania sprawy i wydania w sprawie nowego orzeczenia. Wniósł o rozpoznanie sprawy na rozprawie oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego w wysokości określonej prawem.
W uzasadnieniu skarżący wskazał, że jest najemcą jednego z lokali położonego na przedmiotowej działce. Podał, że niniejsza sprawa toczy się od 2 czerwca 2005 r., jej przedmiotem jest żądanie zwrotu części działki nr [...] – [...], jednostka ewidencyjna P., położonej w Krakowie, jako zbędnej, tj. przeznaczonej na cele inne niż na cele orzeczone w decyzji wywłaszczeniowej. Podniósł, że wniosek o zwrot złożyła K. K. 24 sierpnia 2005 r. Ponieważ ta część działki jest użytkowana przez szereg podmiotów, najemcy ci kwestionują pierwotną decyzję o zwrocie tej działki.
Decyzją z [...] września 2007 r. Starosta Krakowski orzekł m.in., o odmowie zwrotu przedmiotowej działki, decyzja została uchylona decyzją Wojewody Małopolskiego z [...] sierpnia 2008 r. i przekazana Staroście do ponownego rozpoznania. Na skutek skargi wnioskodawczyni na tą ostatnią decyzję WSA w Krakowie wyrokiem z 26 lutego 2009 r. (II SA/Kr 1057/08) uchylił tą decyzję, a NSA wyrokiem z 16 września 2010 r. (I OSK 1483/09) oddalił skargi kasacyjne od tego wyroku. Wyrok NSA nie podlegał zaskarżeniu, a wcześniejszy wyrok WSA stał się na skutek wyroku WSA prawomocny – z chwilą uprawomocnienia się wyroku NSA. Wyrok ten uprawomocnił się więc już po zawarciu przez skarżącego umowy dzierżawy przedmiotowej działki – ma on zatem pełne prawo do jego zaskarżenia oraz gravamen w tym zakresie, ponieważ w chwili uprawomocnienia dotyczył on jego praw i obowiązków.
Skarżący podał, że decyzją z [...] marca 2011 r., nr [...] Wojewoda Małopolski – po ponownym rozpoznaniu sprawy (wskutek wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 26 lutego 2009 r., sygn. akt II SA/Kr 1057/08) odwołań m.in. najemców od decyzji Starosty Krakowskiego z [...] września 2007 r., nr [...] – utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Starosty Krakowskiego w części dotyczącej punktu 1, orzekającego o odmowie zwrotu części działki nr [...] oraz części działki nr [...], objętych [...], położonych w obrębie [...] jedn. ewid. P. m. Kraków, znajdujących się w granicach wywłaszczonej działki nr [...] obr. [...] P., na rzecz K. K. (punkt I decyzji) oraz uchylił zaskarżoną decyzję Starosty Krakowskiego w części dotyczącej punktów: 2,3,4,5 i 6, orzekających o zwrocie działki nr [...] o pow. 0,1993 ha, objętej [...], położonej w [...] jedn. ewid. P. m. Kraków, znajdującej się w granicach wywłaszczonej działki nr [...] [...] P., w całości na rzecz K. K. oraz o rozliczeniach z tego tytułu, i w tym zakresie przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji (punkt II tej decyzji).
Wyrokiem z 16 listopada 2011 r. WSA w Krakowie uchylił ww. decyzję Wojewody w zakresie jej punktu 2 (II SA/Kr 1486/13), a z kolei NSA prawomocnym wyrokiem z 25 września 2013 r. (I OSK 955/12) uchylił wyrok WSA i przekazał temu Sądowi sprawę do ponownego rozpoznania. NSA w tym wyroku orzekł m.in., że zwiększenie wartości nieruchomości spowodowane nakładami niezwiązanymi z realizacją celu wywłaszczenia nie podlega uwzględnieniu przy ustaleniu wysokości odszkodowania. Wyrokiem z 31 stycznia 2013 r. WSA w Krakowie oddalił skargi na decyzję Wojewody Małopolskiego (II SA/Kr 1486/13), a wyrokiem z 9 marca 2016 r. (I OSK 1324/14) NSA oddalił skargę kasacyjną od tego wyroku, stwierdzając m.in., że stanowisko NSA wyrażone w wyroku z 25 września 2013 r. wiąże sąd pierwszej instancji rozpatrujący sprawę.
Decyzją z [...] marca 2017 r. Starosta Krakowski orzekł m.in. o zwrocie przedmiotowej działki na rzecz wnioskodawczyni ([...]). Decyzja ta została przez Wojewodę Małopolskiego uchylona w całości i sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania orzeczeniem z [...] grudnia 2017 r. ([...]), w którym Wojewoda wskazał, że organ pierwszej instancji pominął w postępowaniu osoby, które powinny być jego stronami.
Skarżący wskazał, że ostatnia decyzja wydana w tej sprawie to decyzja Starosty Krakowskiego z [...] lipca 2018 r., sygn. akt [...], a odwołania złożone od niej są obecnie rozpatrywane przez Wojewodę Małopolskiego (sygn. akt [...]), zaś przewidywany termin załatwienia sprawy to 31 października 2018 r.
Skarżący podał, że wyroki: WSA z dnia 26 lutego 2009 r. (II SA/Kr 1057/08) oraz wyrok NSA z dnia 16 września 2010 r. (I OSK 1483/09) oddalający skargi kasacyjne od tegoż wyroku WSA, teoretycznie nie miały dużego wpływu na sytuację prawną stron, ponieważ dotyczyły jedynie kwestii, który organ ma orzec w przedmiocie zwrotu nieruchomości – starosta czy wojewoda. Praktycznie jednak uzasadnienie wyroku NSA z 16 września 2010 r., wcześniejszego wyroku WSA przesądziło w dalszym postępowaniu kwestię zasadności wniosku, tj. kwestię czy zrealizowano cel, dla którego nieruchomość została wywłaszczona, tj. czy jest ona zbędna z punktu widzenia tegoż celu, czy spełniono inne przesłanki zwrotu nieruchomości. Odtąd wszystkie sądy orzekające w sprawie powoływały się na wiążący w sprawie charakter wskazań zawartych w uzasadnieniu orzeczenie cytowanego WSA z 2009 r. oraz NSA z 2010 r.
Skarżący wskazał, że kwestię odszkodowania w tej sprawie i sposobu jego naliczania, de facto i zarzutów dotyczących braku aktualności operatu wyceniającego nakłady na nieruchomości przesądził wyrok NSA z 25 września 2013 r. Wszystkie późniejsze orzeczenia odwoływały się do tego fragmentu uzasadnienia, sankcjonując brak dalszych operatów rzeczoznawcy w sprawie, mimo że oznaczało to przesądzenie kwestii realizacji celu wywłaszczenia przed wydaniem prawomocnego i ostatecznego orzeczenia w tej sprawie, co jest zdaniem skarżącego sprzeczne, m.in. z szeregiem elementarnych zasad postępowania, także administracyjnego. Kwestia celu wywłaszczenia nie została do dzisiaj rozstrzygnięta, co także w jego ocenie uzasadnia niniejszy wniosek, tj. konieczność uchylenia wspomnianego wyroku. Zdaniem skarżącego to przesądziło także kwestię obowiązku aktualizacji operatu: jeśli nie było w sensie prawnym nakładów, nie był potrzebny i operat.
Kwestię tego czy sporządzenie operatu oznacza konieczność przeprowadzenie postępowania dowodowego w całości lub znacznej części przesądził cytowany wyrok WSA z 2009 r. Przy czym w ostatnio wydawanych decyzjach (z 2017 i 2018 r.) Starosta w ten sposób interpretuje wspomniane wyroki, że uznał, iż operat nie jest w ogóle potrzebny, mimo że cytowane tu orzeczenia WSA i NSA wyraźnie popierały obowiązek jego aktualizacji.
Skarżący wskazał, że stąd właśnie wniosek o uchylenie w całości wszystkich wyroków sądów administracyjnych, które dotąd zapadły w tej sprawie – ze względu na brak uczestnictwa skarżącego w każdym z tych postępowań sądowoadministracyjnych. W ocenie skarżącego tylko uchylenie wszystkich tych wyroków zapewni mu właściwą obronę jego praw i właściwe rozpoznanie sprawy od nowa – bez związania Sądu uprzednimi wyrokami. Podniesiono, że pomimo, iż każdy z cytowanych wyroków sądów administracyjnych dotyczył jedynie kwestii czy decyzję w sprawie zwrotu winien wydać organ pierwszej, czy drugiej instancji, organy administracji opierając się na zawartych tam wskazaniach, de facto przesądziły wynik sprawy. Organy te w relacji do argumentów użytych w odwołaniach najczęściej odwołują się do mocy wiążącej wskazań uzasadnień wyroków sądów administracyjnych, np. nie przeprowadziły dowodu z nowego operatu, uznając go za niecelowy w świetle wskazanych orzeczeń, wbrew ich wyraźnej treści.
Skarżący podtrzymał wszystkie argumenty odwołań poprzednich najemców, do głównych z nich zaliczając wybudowanie pawilonów i miejsc parkingowych przy tych pawilonach z celem decyzji o wywłaszczeniu, nieaktualność operatu wyceniającego nakłady na tę nieruchomość, niezgodność wydanych decyzji z prawomocną decyzją o pozwoleniu na budowę, niemożność zwrotu części działki bez fizycznego podziału znajdujących się na niej pawilonów, itd.
Skarżący podniósł, że wynajmuje lokal od P. M. i R. S., którzy nigdy nie poinformowali go o prowadzonym postępowaniu. Gdyby miał taką informację wcześniej, być może nie podpisałby z nimi umowy najmu. Podano, że skarżący w przedmiotowym lokalu prowadzi sprzedaż mebli i po tak długim okresie działania w jednym miejscu, ma stałych klientów. Zaś konieczność ewentualnej przeprowadzki oznaczałaby niewątpliwy spadek obrotów oraz stratę środków i starań związanych z przystosowaniem lokalu do jego potrzeb.
Wskazał, że dopiero Wojewoda Małopolski w postępowaniu zakończonym decyzją z [...] grudnia 2017 r. uchylającą uprzednią decyzję Starosty z [...] marca 2017 r. i przekazującą sprawę do ponownego rozpoznania podjął działania zmierzające do ustalenia prawidłowego kręgu uczestników postępowania, a i tak wynikło to dopiero na skutek wyroku NSA z 9 marca 2016 r. i zawartych tam wskazań. Wcześniej takie działania nie były podejmowane przez organy prowadzące sprawę, co jest ewidentnym naruszeniem art. 10 § 1 k.p.a., a co uniemożliwiło skarżącemu udział w postępowaniu i obronę jego praw. W ten sposób organy naruszyły także art. 28 do 30 k.p.a., uniemożliwiając stronie udział w tym postępowaniu. Skarżący wniósł zatem o dopuszczenie go do udziału w postępowaniu w przedmiocie zwrotu nieruchomości.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga o wznowienie postępowania sądowego nie zasługuje na uwzględnienie.
W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że postępowanie w przedmiocie wznowienia postępowania nie jest zwykłym postępowaniem sądowym, ani też postępowaniem ze skargi kasacyjnej, lecz ma ono charakter nadzwyczajny, gdyż może doprowadzić do wzruszenia prawomocnego orzeczenia sądu administracyjnego. Ze względu na wyjątkowy charakter tego postępowania muszą być zachowane wymogi określone w dziale VII ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Przepis art. 280 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325; dalej jako p.p.s.a.) stanowi, że sąd bada na posiedzeniu niejawnym, czy skarga jest wniesiona w terminie i czy opiera się na ustawowej podstawie wznowienia. W braku jednego z tych wymagań sąd wniosek odrzuci. W myśl art. 281 p.p.s.a. sąd rozstrzyga przede wszystkim o dopuszczalności wznowienia i jeżeli brak jest ustawowej podstawy wznowienia lub termin do wniesienia skargi nie został zachowany, odrzuca skargę o wznowienie.
Sąd może jednak po rozważeniu stanu sprawy połączyć badanie dopuszczalności wznowienia z rozpoznaniem sprawy. Podkreślenia przy tym wymaga, że badanie o jakim mowa w ww. przepisach, nie jest badaniem zasadności skargi o wznowienie. Celem tego badania jest bowiem stwierdzenie, czy spełnione zostały warunki formalne, które umożliwiają rozpatrzenie samej skargi o wznowienie postępowania.
W myśl art. 276 p.p.s.a., do postępowania ze skargi o wznowienie postępowania stosuje się odpowiednio przepisy o postępowaniu przed sądem pierwszej instancji, jeżeli przepisy poniższe nie stanowią inaczej. Jednakże, gdy do wznowienia postępowania właściwy jest Naczelny Sąd Administracyjny, stosuje się odpowiednio art. 175 p.p.s.a. Skarga o wznowienie postępowania złożona w niniejszej sprawie spełnia powyższy wymóg albowiem sporządzona została przez profesjonalnego pełnomocnika będącego adwokatem.
Zgodnie z art. 277 p.p.s.a. skargę o wznowienie postępowania wnosi się w terminie trzymiesięcznym. Termin ten liczy się od dnia, w którym strona dowiedziała się o podstawie wznowienia, a gdy podstawą jest pozbawienie możności działania lub brak należytej reprezentacji - od dnia, w którym o orzeczeniu dowiedziała się strona, jej organ lub jej przedstawiciel ustawowy. W przedmiotowej sprawie T. R. informację m. in. o orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 marca 2016 r., sygn. akt I OSK 1324/14 uzyskał 1 sierpnia 2018 r., zaś skarga o wznowienie postępowania została złożona 31 października 2018 r., co oznacza, że termin przewidziany w powyższym przepisie został zachowany.
Stwierdzić zatem należy, że w niniejszej sprawie skarga o wznowienie postępowania została wniesiona w ustawowym terminie (art. 277 p.p.s.a) i została oparta na ustawowej podstawie wznowienia (art. 271 pkt 2 p.p.s.a.), jest zatem dopuszczalna.
Jak już wyżej wskazano, w podstawie wniesionej skargi o wznowienie postępowania T. R. powołał przepis art. 271 pkt 2 p.p.s.a., twierdząc, że zarówno przed organami administracji publicznej, jak i przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym oraz Naczelnym Sądem Administracyjnym pozbawiony został możności działania bowiem bez własnej winy nie brał udziału w tych postępowaniach - nie wiedział o nich, pomimo że powinien w nich brać udział w charakterze strony jako najemca nieruchomości, której dotyczyły postępowania wymienione w skardze o wznowienie postępowania. Tym samym z uwagi na naruszenie przepisów prawa przez organy, a następnie przez sądy administracyjne wnioskodawca podniósł, że pozbawiony został możliwości działania i obrony swoich praw.
Przepis art. 271 pkt 2 p.p.s.a. stanowi, że można żądać wznowienia postępowania z powodu nieważności, jeżeli strona nie miała zdolności sądowej lub procesowej albo nie była należycie reprezentowana lub, jeżeli wskutek naruszenia przepisów prawa, była pozbawiona możności działania. Mając na uwadze powyższe stwierdzić należy, że aby doszło do wznowienia postępowania na ww. podstawie dotyczącej naruszenia przepisów postępowania, wskutek których strona była pozbawiona możliwości działania, muszą zostać spełnione łącznie trzy przesłanki: a) w sprawie doszło do naruszenia przepisów postępowania, b) strona została pozbawiona możności działania bez własnej winy oraz c) bezpośrednią i wyłączną przyczyną pozbawienia strony możności działania było naruszenie przepisów prawa. Dodać należy, że istotnym dla stwierdzenia, czy zachodzi uzasadniona przesłanka wznowienia przewidziana w art. 271 p.p.s.a. jest okoliczność, czy wskazywana przesłanka wznowienia jest następstwem zdarzeń powstałych w samym postępowaniu sądowoadministracyjnym, czy też w postępowaniu administracyjnym, w którym ostatecznie rozstrzygnięto co do istoty sprawę administracyjną.
Jeżeli przesłanki wznowienia są następstwem zdarzeń powstałych w samym postępowaniu administracyjnym, wówczas to postępowanie powinno być wznowione, o ile sprawa administracyjna została ostatecznie zakończona. Natomiast gdy przesłanki wznowienia są następstwem faktów mających miejsce w postępowaniu sądowoadministracyjnym, to wtedy można mówić o wznowieniu tego postępowania (por. wyrok NSA z dnia 11 maja 2011 r., sygn. akt II GSK 501/10).
Jak wynika z uzasadnienia skargi inicjującej niniejsze postępowanie zarzuty w niej przedstawione dotyczą okoliczności mających miejsce w toku postępowania administracyjnego (naruszenie art. 10, art. 27 do 30, art. 7 k.p.a.), które z przyczyn oczywistych nie mogą uzasadniać zaistnienia przesłanki wznowienia postępowania sądowoadministracyjnego. Żądając wznowienia tego postępowania strona może powoływać tylko te przesłanki, które są następstwem zdarzeń powstałych w postępowaniu przed sądem administracyjnym. W związku z tym wszelkie uchybienia przepisom postępowania, które miały miejsce w postępowaniu administracyjnym mogą ewentualnie uzasadniać wznowienie tego postępowania, nie zaś postępowania sądowoadministracyjnego.
Wskazać również należy, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym kwestie udziału stron i uczestników postępowania na prawach strony zostały uregulowane w art. 32 i 33 p.p.s.a. Zgodnie z art. 32 p.p.s.a. w postępowaniu w sprawie sądowoadministracyjnej stronami są skarżący oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi. Z kolei przepis art. 33 § 1 p.p.s.a. stanowi, że osoba, która brała udział w postępowaniu administracyjnym, a nie wniosła skargi, jeżeli wynik postępowania sądowego dotyczy jej interesu prawnego, jest uczestnikiem tego postępowania na prawach strony.
Natomiast w myśl art. 33 § 2 p.p.s.a. udział w charakterze uczestnika może zgłosić również osoba, która nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym, jeżeli wynik tego postępowania dotyczy jej interesu prawnego. Tak więc z uregulowań zawartych w art. 32 i 33 p.p.s.a. wynika, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym poza skarżącym i organem mogą brać udział także inne podmioty, które ustawa uznaje za uczestników postępowania na prawach strony. Przy czym ustawodawca wyraźnie powiązał przesłanki uzyskania statusu uczestnika postępowania sądowoadministracyjnego z mocy prawa ze statusem, jaki konkretny podmiot miał w uprzednio prowadzonym postępowaniu administracyjnym.
Zatem osobom, które brały udział w postępowaniu administracyjnym, które nie wniosły skargi, a których interesu prawnego dotyczy wynik postępowania sądowego, udział w postępowaniu przed sądem administracyjnym przysługuje z mocy prawa z chwilą wszczęcia takiego postępowania. Ich udział jest obligatoryjny w przeciwieństwie do fakultatywnego udziału pozostałych uczestników, tj. osób, o których stanowi art. 33 § 2 p.p.s.a. Aby być uczestnikiem postępowania w przypadku uregulowanym w art. 33 § 2 p.p.s.a. nie wystarczy sam fakt, że wynik postępowania dotyczy jego interesu prawnego, ale konieczne jest zgłoszenie swego udziału do czasu zamknięcia rozprawy. Tylko w takim wypadku sąd może orzec o dopuszczeniu konkretnego podmiotu do udziału w postępowaniu w charakterze uczestnika. Gdyby konkretne osoby swego udziału w postępowaniu sądowym nie zgłosiły, to bezzasadny jest zarzut, że Sąd pominął te osoby, nawet jeżeli przysługiwał im status strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. w postępowaniu administracyjnym, w sytuacji gdy w tym postępowaniu nie brały udziału.
W świetle powyższego skoro wnoszący skargę o wznowienie postępowania sądowego nie brał udziału w postępowaniu administracyjnym, to nie miał też statusu uczestnika postępowania w postępowaniu sądowoadministracyjnym i Sąd nie był zobowiązany do zawiadomienia go o toczącym się postępowaniu w oparciu o art. 33 § 1 p.p.s.a. Wątpliwości nie budzi też fakt, że T. R. w postępowaniu sądowoadministracyjnym zakończonym prawomocnym wyrokiem z 9 marca 2016 r., sygn. akt I OSK 1324/14 nie zgłosił swego udziału w trybie przewidzianym w art. 33 § 2 p.p.s.a. Zatem sądy administracyjne obu instancji nie były zobowiązane także w oparciu o ten ostatnio wskazany przepis zawiadamiać wnoszącego skargę o wznowienie postępowania o toczącym się postępowaniu sądowoadministracyjnym. Przy czym nie ma tutaj znaczenia podnoszona przez T. R. okoliczność, że przysługiwał mu w oparciu o art. 28 k.p.a. status strony w postępowaniu administracyjnym.
Jak wskazano bowiem powyżej, badanie zaistnienia przesłanki wznowienia postępowania sprowadza się do badania czy przesłanka ta jest następstwem zdarzeń powstałych w samym postępowaniu sądowym, czy też wyłącznie w postępowaniu administracyjnym. A zatem w sprawie prowadzonej pod sygn. akt I OSK 1324/14 Naczelny Sąd Administracyjny nie naruszył art. 33 p.p.s.a., co w konsekwencji powoduje, że brak jest podstaw do przyjęcia, iż w rozpoznawanej sprawie naruszono art. 271 pkt 2 p.p.s.a. Wnioskodawca nie wykazał bowiem, aby wskutek naruszenia prawa przez Sąd został pozbawiony możności działania w postępowaniu sądowoadministracyjnym, o którego wznowienie wnosi.
Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny, w oparciu o art. 282 § 2 p.p.s.a., oddalił jako niezasadną skargę o wznowienie postępowania sądowego.