Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 7 października 2021 r. oddalił skargę L. B. i Z. S. (Skarżący) na postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi (Minister) z [...] marca 2021 r., w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia.
Skarżące zaskarżyły powyższy wyrok skargą kasacyjną w całości zarzucając mu:
- Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a naruszenie prawa materialnego w postaci:
- 28 k.p.a., poprzez jego błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe uznanie, iż Skarżące będące następcami prawnymi M. G. pozbawionego własności nieruchomości położonej w miejscowości R. na podstawie orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w J. z dnia [...] lutego 1955 r. o przejęciu na własność Skarbu Państwa nieruchomości położonych m. in. we wsi R. nie posiadają przymiotu strony postępowania we wszczęciu postępowania administracyjnego o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w J. z dnia [...] lutego 1955 r. o przejęciu na własność Skarbu Państwa nieruchomości położonych m. in. we wsi R., w sytuacji gdy poprzednik prawnych Skarżących M. G. był do czasu przesiedlenia na wschód na tereny obecnej U. po zakończeniu II wojny światowej mieszkańcem wsi R. i posiadał w niej majątek nieruchomy, który to został następnie przejęty na własność Skarbu Państwa,
- art. 61 a § 1 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię i w konsekwencji niezastosowanie tego artykułu, polegające na uznaniu, iż Skarżące będące następcami prawnymi M. G. pozbawionego własności nieruchomości położonej w miejscowości R. na podstawie orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w J. z dnia [...] lutego 1955 r. o przejęciu na własność Skarbu Państwa nieruchomości położonych m. in. we wsi R., nie posiadają przymiotu strony postępowania we wszczęciu postępowania administracyjnego o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w J. z dnia [...] lutego 1955 r. o przejęciu na własność Skarbu Państwa nieruchomości położonych m, in. we wsi R., w sytuacji gdy poprzednik prawny Skarżących M.G. był do czasu przesiedlenia na wschód po zakończeniu II wojny światowej mieszkańcem wsi R. i posiadał w niej majątek nieruchomy, który to został następnie przejęty na własność Skarbu Państwa,
- Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez niezastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w związku z art. 151 p.p.s.a., polegającą na nieuzasadnionym oddaleniu skargi na postanowienie Ministra z [...] października 2021 r., pomimo tego, iż przedmiotowe postanowienie narusza art. 28 i art. 61 a § 1 k.p.a.
Skarżące wniosły o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, oraz zasądzenie na ich rzecz kosztów postępowania, zgodnie z przedłożonym spisem kosztów, a w razie jego braku według norm prawem przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku.
Przed ustosunkowaniem się zarzutów skargi kasacyjnej przypomnieć należy istotę zaistniałego w sprawie sporu.
Skarżące wnioskiem z [...] sierpnia 2020 r. wystąpiły o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w J. z [...] lutego1955 r. (bez numeru) o przejęciu na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości ziemskich wraz z przynależnościami o powierzchni 5,876 ha, położonych we wsiach O., G., W., R. i Ż., w gromadzie K. w części dotyczącej nieruchomości należących do ich poprzednika prawnego – M. G. Skarżące do akt administracyjnych sprawy złożyły zaświadczenie z Archiwum Państwowego we L. z którego wynika, iż przed przesiedleniem ich poprzednik prawny był w miejscowości R. właścicielem nieruchomości o łącznej powierzchni 18 ha, w tym 5 ha gruntów ornych oraz domu mieszkalnego o pow. 180 m3, stajni o pow. 120 m3 i stodoły o pow, 140 m., kontrakt kupna z [...] czerwca 1907 r. na podstawie którego ich poprzednik prawny zakupił we wsi R. nieruchomości objęte Lwh [...], [...], i [...] ks. grunt R., dokument w postaci dekretu przyznania spadku po P. B. na rzecz M. G. oraz uchwałę o wpisanie przyznanych dekretem dziedziczenia nieruchomości na rzecz M. Gr. w tym wymienionych wprost parcel gruntowych w Lwh [...], [...] i [...] ks, grunt. R. Przedstawione zostały również dokumenty potwierdzające następstwo prawne Skarżących po M. G. Organy obu instancji uznały, że Skarżące nie wykazały interesu prawnego do wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności orzeczenia. Nie wykazały bowiem, by ich poprzednikowi prawnemu w dacie wydania orzeczenia przysługiwało prawo własności nieruchomości, których prawo własności przejęte zostało na rzecz Skarbu Państwa.
Stanowisko to podzielił Sąd Wojewódzki oddalając skargę.
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej oparto na obu podstawach kasacyjnych, wymienionych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., to jest: na obrazie prawa materialnego oraz na istotnym naruszeniu przepisów postępowania, tym niemniej skoro w obu podstawach kasacyjnych wskazano na naruszenie tych samych przepisów to jest: art. 28 k.p.a. oraz 61a § 1 k.p.a. zarzut oparty na art. 145 §1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a., a więc na przepisach mających charakter jedynie wynikowy (z których pierwszy nie był w ogóle stosowany w tym przypadku w przez Sąd Wojewódzki), to powyższe uzasadniało łączne odniesienie się przez skład orzekający do wszystkich, wspomnianych wyżej, zarzutów kasacyjnych.
Sąd kasacyjny zwraca uwagę w tym miejscu, że o ile przepis art. 28 k.p.a. rzeczywiście uznawany jest za przepis o charakterze materialnym, to już art. 61a § 1 k.p.a. uznać należy za przepis procesowy regulujący formę odmowy wszczęcia postępowania oraz przypadki w których organ jest zobowiązany do wydania takiego rozstrzygnięcia. Przepis art. 61a § 1 k.p.a. wadliwie został zatem określony w petitum skargi kasacyjnej jako przepis prawa materialnego. Tym niemniej, wobec powiązania go z przepisami p.p.s.a. możliwe było odniesienie się przez Sąd kasacyjny do zarzutu jego naruszenia.
Nie budzi sporu w doktrynie prawa administracyjnego, że podstawową przesłanką uzasadniającą wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania jest złożenie wniosku przez podmiot mniemający przymiotu strony (por. A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2023, art. 61a). Istota sporu zatem w niniejszej sprawie sprowadzała się do odpowiedzi na pytanie, czy organy – a za nimi Sąd Wojewódzki – prawidłowo przyjęli, że Skarżącym nie przysługiwał przymiot strony.
W sprawach o stwierdzenie nieważności decyzji legitymację do żądania wszczęcia postępowania ma nie tylko strona postępowania zakończonego wydaniem decyzji, której ma dotyczyć stwierdzenie jej nieważności, lecz także każdy podmiot, który twierdzi, że decyzja ta dotyczy jego interesu prawnego lub obowiązku albo którego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności tej decyzji (por.: wyrok NSA z 23 czerwca 2022 r. I OSK 2185/21).
Skarżące podnosząc w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 28 k.p.a nie powiązały go z żadnym przepisem prawa materialnego. Tymczasem, sam przywołany przez nich art. 28 k.p.a. nie stanowi źródła interesu prawnego, źródłem interesu prawnego jest bowiem przepis prawa materialnego przewidujący, że w danej sytuacji prawnej określonemu podmiotowi przysługują pewne prawa lub obowiązki.
W przypadku orzeczenia administracyjnego skutkującego odjęciem prawa własności, źródłem interesu prawnego jest art. 140 k.c.
Oznacza to, że Skarżące zobowiązane były do wykazania, że ich poprzednikowi prawnemu przysługiwało prawo własności do nieruchomości objętej orzeczeniem z [...] lutego 1955 r. i to w dacie jego wydania.
W niniejszej sprawie zarówno organy obu instancji jak i Sąd Wojewódzki uznali, że Skarżącym nie przysługuje przymiot strony, nie wykazały one bowiem, by ich poprzednikowi prawnemu przysługiwało prawo własności do nieruchomości objętych działaniem orzeczenia z [...] lutego 1955 r.
Uzasadnienie skargi kasacyjnej wskazuje, że w ocenie Skarżących ustalenia te są wadliwe, jednak Skarżące nie podniosły żadnych zarzutów zmierzających do zakwestionowania ustaleń faktycznych, które stały się dla organów podstawą do przyjęcia, że nie wykazały one przysługiwania im przymiotu strony. Jak już wyżej wskazano, Sąd kasacyjny rozpoznaje skargę kasacyjną w granicach podniesionych zarzutów, nie jest zobowiązany ani uprawniony do odkodowywania na podstawie uzasadnienia skargi kasacyjnej jakie to przepisy naruszone zostały w ocenie skarżącego kasacyjnie przez sąd pierwszej instancji.
Sąd kasacyjny zobowiązany jest zatem do dokonania oceny zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej w odniesieniu do przyjętego przez Sąd pierwszej instancji stanu faktycznego sprawy. Sąd ten, jak wynika z uzasadnienia podzielił stanowisko organów, zgodnie z którym przedstawione przez Skarżące dokumenty nie potwierdzają przysługiwania im przymiotu strony, nie potwierdzają bowiem, by M.G. był [...] lutego 1955 r. właścicielem gruntów, które przejęte zostały na podstawie orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w J. Skoro ustalenia te nie zostały zakwestionowane w skardze kasacyjnej stwierdzić należy, że Sąd nie naruszył art. 61a § 1 k.p.a. uznając za prawidłową odmowę wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia z [...] lutego 1955 r. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności tego orzeczenia mogło się bowiem toczyć wyłącznie na wniosek osoby, która w związku z tym orzeczeniem utraciła prawo własności nieruchomości. Tymczasem w niniejszej sprawie jak wynika z uzasadnienia skargi kasacyjnej, Skarżące oczekiwały od organów administracji, że to one w toku postępowania ustalą jakim obecnie nieruchomościom odpowiadają nieruchomości nabyte przez ich poprzednika prawnego w 1907 r. i objęte Lwh [...], [...] i [...] księgi gruntowej R. jak również ustalą, czy nieruchomości te objęte były orzeczeniem z [...] maja 1955 r. (str. 5 uzasadnienia skargi kasacyjnej). Innymi słowy, Skarżące oczekiwały, że organy przeprowadzą postępowanie mające na celu ustalenie, iż przysługuje im przymiot strony.
Stanowisko to było oczywiście wadliwe. Nie jest rzeczą organu poszukiwanie dowodów mających na celu ustalenie przysługiwania interesu prawnego podmiotowi żądającemu wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności danego aktu administracyjnego. To podmiot wnioskujący o wszczęcie takiego postępowania zobowiązany jest do wykazania, że jego interesu prawnego dotyczył kwestionowany akt administracyjny.
Biorąc zatem powyższe pod uwagę Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. Uzasadnienie zostało sporządzone stosownie do treści art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., zgodnie z którym uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę podniesionych w niej zarzutów.
W niniejszej sprawie pełnomocnik skarżących kasacyjnie – na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. – zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o jej przeprowadzenie, stąd też rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.