Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy oddalił skargę M. K. i M. K. na sprecyzowaną w sentencji decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...].
Jak wynika z jego uzasadnienia wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym: skarżący wystąpili o przekształcenie użytkowania wieczystego działki nr [...] położonej w [...] przy ul. [...] (Kw nr [...]) w prawo własności, wskazując iż nabyli owo użytkowanie wieczyste umową z dnia [...] grudnia 2000 r. i byli użytkownikami wieczystymi w dniu [...] października 2005 r. Prezydent Miasta [...] decyzją z dnia [...] sierpnia 2017 r., wydaną na podstawie art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz. U. z 2012 r., poz. 83 ze zm.) – dalej zamiennie u.p.p.u.w. i ustawa przekształceniowa, odmówił uwzględnienia żądania. Zdaniem tego organu – w świetle wspomnianego przepisu i wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 10 marca 2015 r., sygn. akt K 29/13, podmiotami uprawnionymi do przekształcenia są osoby fizyczne będące w dniu wejścia w życie ustawy o przekształceniu, tj. w dniu 13 października 2005 r., użytkownikami wieczystymi nieruchomości zabudowanych na cele mieszkaniowe lub zabudowanych garażami albo przeznaczonych pod tego rodzaju zabudowę oraz nieruchomości rolnych.
Tymczasem przedmiotowa działka została oddana w użytkowanie wieczyste na mocy umowy z dnia 13 lutego 1985 r. w celu wzniesienia "warsztatu usługowego – ślusarstwo" i cel ten został osiągnięty. Przed wspomnianą datą nie doszło do zmiany sposobu użytkowania gruntu. Żaden z celów uprawniających do przekształcenia nie został spełniony. W ocenie organu nie ma znaczenia fakt, że w księdze wieczystej znaczono przeznaczenie gruntu na cel mieszkaniowy, gdyż tego rodzaju wpis nie jest objęty rękojmią wiary publicznej ksiąg wieczystych i nie ma charakteru wiążącego w tej sprawie.
W odwołaniu zasadzającym się na zarzutach naruszenia prawa materialnego i procesowego wnioskodawcy eksponowali wadę tego rozumowania, podnosząc aspekt przeznaczenia gruntu na cele mieszkaniowe i jego ujawnienia w księdze wieczystej w dacie nabycia przez nich użytkowania wieczystego spornej nieruchomości. Podważenie skutku tego wpisu uważali za uchybienie regule zawartej w art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 3 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece. W ich ocenie uprawnienie do przekształcenia przysługuje również osobom, które były użytkownikami gruntu przeznaczonego pod zabudowę mieszkaniową, niezależnie od aktualnego jego wykorzystania. Dlatego postulowali uchylenie decyzji organu I instancji.
Utrzymując w mocy to rozstrzygnięcie zaskarżoną decyzją Kolegium, mając na uwadze przytoczony w jej motywach stan faktyczny i prawny, podało iż skoro oddanie spornego terenu w użytkowanie wieczyste nastąpiło w celu wzniesienia warsztatu mechaniczno-ślusarskiego i cel ten zrealizowano, nadto brak jest dowodu na zmianę sposobu użytkowania, to grunt ten nie jest ani zabudowany ani przeznaczony na mieszkalnictwo, nie jest też zabudowany garażem ani nie stanowi nieruchomości rolnej. Przeto nie zostały spełnione przesłanki przekształceniowe. Przy czym, jego zdaniem, przeznaczenie to ma tylko znaczenie wówczas, gdy nieruchomość nie jest zabudowana. Wreszcie organ odwoławczy podał, iż w księdze wieczystej spornej działki sprostowano jej przeznaczenie oznaczając go jako przeznaczony pod zabudowę warsztatu usługowo-ślusarskiego.
Skargę na powyższą decyzję ostateczną złożyli M. K. i M. K., domagając się jej uchylenia i uchylenia decyzji organu I instancji. Zarzucili jej naruszenie przepisów postępowania, jak i prawa materialnego. Przede wszystkim podtrzymali pogląd, wedle którego przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności obejmuje zarówno nieruchomości faktycznie wykorzystywane na cele mieszkaniowe (zabudowane), jak też nieruchomości potencjalnie wykorzystywane na cele mieszkaniowe (przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową), niezależnie od rzeczywistego sposobu korzystania z nich. Podkreślili, że w dacie nabycia przez nich użytkowania wieczystego, jak i w dniu 13 października 2005 r., w księdze wieczystej widniał wpis o przeznaczeniu działki pod zabudowę domem mieszkalnym. Domniemanie jego prawidłowości nie zostało obalone. Eksponowana przez organ odwoławczy zmiana treści tego wpisu wówczas była nieprawomocna, a później została skutecznie zaskarżona. Nie podzielili też dalszej argumentacji organu odwoławczego.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazał na treść art. 1 ust. 1 ustawy przekształceniowej, wedle którego osoby fizyczne i prawne będące w dniu 13 października 2005 r. użytkownikami wieczystymi nieruchomości mogą wstąpić z żądaniem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności tych nieruchomości. Nadto na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 10 marca 2015 r., sygn. akt K 29/13, stwierdzający, że art. 1 ust. 1 i 3 u.p.p.u.w. w zakresie, w jakim przyznaje uprawnienie do przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności osobom fizycznym i prawnym, które nie miały tego uprawnienia przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 28 lipca 2011 roku o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 187, poz. 1110), jest niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, a ponadto w zakresie, w jakim dotyczy nieruchomości stanowiących własność jednostek samorządu terytorialnego, jest niezgodny z art. 165 ust. 1 Konstytucji, z kolei w zakresie, w jakim dotyczy nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa, nie jest niezgodny z art. 165 ust. 1 oraz art. 167 ust. 1 i 2 Konstytucji.
Skutkiem stwierdzenia przez Trybunał zakresowej niezgodności tego przepisu z Konstytucją brak jest możliwości przekształcenia w trybie administracyjnym prawa użytkowania wieczystego w prawo własności w sytuacji, gdy do dnia wejścia w życie ustawy nowelizującej z 2011 r., czyli na podstawie wcześniejszych przepisów, użytkownikowi wieczystemu nie przysługiwało to uprawnienie. Zachowują je zaś osoby, które je uzyskały przed tym dniem. Zatem przekształcenie może dotyczyć gruntów użytkowanych wieczyście zabudowanych na cele mieszkaniowe lub zabudowanych garażami albo przeznaczonych pod tego rodzaju zabudowę oraz nieruchomości rolnych. Skoro skarżący byli użytkownikami wieczystymi spornego terenu, to spełnili przesłankę podmiotową.
Natomiast w przekonaniu Sądu meriti nie spełnili przesłanki przedmiotowej. Wyraził bowiem pogląd, wedle którego przeznaczenie nieruchomości odnosi się wyłącznie do nieruchomości niezabudowanych. Jego zdaniem użyty w art. 1 ust. 1 ustawy przekształceniowej spójnik "albo" ma znaczenie rozłączne. A skoro tak, to charakter spornej nieruchomości determinuje jej stan z chwili wejścia w życie ustawy przekształceniowej. Jak wynika z treści umowy z dnia [...] lutego 1985 r. o oddanie jej w użytkowanie wieczyste, oddanie to nastąpiło w celu wzniesienia "warsztatu usługowego – ślusarstwo". Co zresztą zrealizowano w 1989 r. Zatem nie była ona przeznaczona na cel mieszkaniowy. Zmiana sposobu użytkowania nastąpiła po dniu wejścia w życie ustawy, po 13 października 2005 r. (w 2007 r. wydano pozwolenie na budowę).
W konsekwencji czego treść wpisu do księgi wieczystej w tej materii nie ma znaczenia dla wyniku sprawy. Z tej przyczyny skarga nie mogła odnieść skutku i jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.) – dalej: P.p.s.a.
Zaskarżając tenże wyrok w całości, skarżący zarzucili naruszenie prawa materialnego, a to art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, przez błędną jego wykładnię, jakoby nieruchomość zabudowana wyłącznie budynkiem niemieszkalnym nie mogła być uznana za nieruchomość przeznaczoną pod zabudowę mieszkaniową.
Na tej podstawie wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, ewentualnie rozpoznanie skargi oraz zasądzenie kosztów postępowania. Zrzekli się rozprawy.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej – wskazując na wykładnię gramatyczną, operatywną i celowościową oraz przytaczając argumenty językowe – sformułowano pogląd o braku podstaw do zawężania pojęcia nieruchomości przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową w ustawie przekształceniowej do nieruchomości dotąd niezabudowanych. W każdym razie nie prowadzi do takiej konkluzji, zdaniem autora skargi kasacyjnej – użycie w art. 1 ust. 1 u.p.p.u.w. spójnika "albo". Na tę okoliczność przywołano orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi. Skoro nadto istniejące wątpliwości należy rozstrzygać na korzyść strony, to ostateczny wniosek Sądu I instancji jawi się temuż autorowi jako błędny. Zatem zaskarżony wyrok nie powinien się ostać.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionej podstawy.
Na wstępie godzi się przypomnieć, że zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.
Przed odniesieniem się do jej zarzutów zauważyć nadto należy, że w myśl art. 176 § 2 P.p.s.a., poza warunkami, o których mowa w § 1, skarga kasacyjna powinna czynić zadość wymaganiom przewidzianym dla pisma strony oraz zawierać wniosek o jej rozpoznanie na rozprawie albo oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy. W niniejszej sprawie ziściły się warunki odstępstwa od zasady jawności i bezpośredniości postępowania, bowiem pełnomocnik skarżących kasacyjnie zrzekł się rozprawy, a pozostałe strony w terminie 14 dni od doręczenia skargi kasacyjnej nie zażądały przeprowadzenia rozprawy (art. 182 § 2 P.p.s.a.).
Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 P.p.s.a., a są to: naruszenie prawa materialnego i naruszenie przepisów postępowania. Przepis art. 174 pkt 1 tej ustawy przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć wadliwe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie dokonanie nieprawidłowej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania - może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w tym wypadku ustawa wymaga, aby skarżący kasacyjnie nadto wykazał możliwość istotnego wpływu wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.
W rozpoznawanej obecnie skardze kasacyjnej podniesiono zarzut naruszenia prawa materialnego, co oznacza niezakwestionowanie sfery procesowej zaskarżonego rozstrzygnięcia. Jest to równoznaczne z przesądzeniem dokonanych przez Sąd meriti ustaleń faktycznych, które stanowią wiążące oparcie dla oceny zarzutu kasacji. Wymaga przeto rozważenia, czy zasadnie przyjęto w zaskarżonym wyroku, iż w sprawie nie ziściła się przesłanka przedmiotowa przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności wskazana w art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, ale w brzmieniu pierwotnym tego przepisu – opublikowanym w Dz. U. z 2005 r., Nr 175, poz. 1459. Kwestią oczywistą jest bowiem, iż na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 10 marca 2015 r., sygn. akt K 29/13, pojawiła się konieczność oceny przesłanek warunkujących przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności w sposób wskazany w tym wyroku.
Takie stanowisko jest powszechne (por. m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 kwietnia 2016 r., sygn. akt I OSK 1569/14, z dnia 16 lutego 2017 r., sygn. akt I OSK 2105/16, z dnia 10 września 2019r., sygn. akt I OSK 2718/17, publ. CBOSA). Trybunał Konstytucyjny wspomnianym wyrokiem orzekł, że art. 1 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz. U. z 2012 r. poz.
83) w zakresie, w jakim przyznaje uprawnienie do przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności osobom fizycznym i prawnym, które nie miały tego uprawnienia przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 28 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 187, poz. 1110), jest niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, a ponadto w zakresie, w jakim dotyczy nieruchomości stanowiących własność jednostek samorządu terytorialnego, jest niezgodny z art. 165 ust. 1 Konstytucji, w zakresie, w jakim dotyczy nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa, nie jest niezgodny z art. 165 ust. 1 oraz art. 167 ust. 1 i 2 Konstytucji. Nie ma wątpliwości, iż wyrok ten – jakkolwiek obowiązuje od dnia ogłoszenia, nadto mimo, iż ma charakter zakresowy - wywołuje skutek w postaci niekonstytucyjności zakwestionowanych norm w określonym w nim zakresie, i to ex tunc, co wynika z jednolitego orzecznictwa, którego dlatego nie ma potrzeby tu cytować. Przypomnieć należy, że art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości przewidywał pierwotnie (do dnia wejścia w życie ustawy z dnia 28 lipca 2011 r.), iż z prawa przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności mogły skorzystać osoby fizyczne będące w dniu wejścia w życie ustawy użytkownikami wieczystymi nieruchomości zabudowanych na cele mieszkaniowe lub zabudowanych garażami albo przeznaczonych pod tego rodzaju zabudowę oraz nieruchomości rolnych. Ustawa z dnia 28 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw zmieniła m. in. art. 1 ust. 1 tej ustawy. Zgodnie z jego nową treścią z żądaniem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności mogły wystąpić osoby fizyczne i prawne będące w dniu 13 października 2005 r. użytkownikami wieczystymi nieruchomości. Rozszerzony został zatem znacznie zakres podmiotowy (przyznano uprawnienie osobom prawnym) i przedmiotowy (ustawodawca zrezygnował ze wskazania rodzajów nieruchomości, co do których użytkownik wieczysty mógł wystąpić z roszczeniem o przekształcenie), jaki uległ następnie zawężeniu na skutek omawianego wyroku Trybunału Konstytucyjnego, uznającego ten zabieg za nieuzasadnioną konstytucyjnie korzyść. Skutek tego wyroku został sprecyzowany w końcowym fragmencie jego uzasadnienia. Oznacza to, że z dniem wejścia w życie powyższego orzeczenia należy powrócić niejako do pierwotnego brzmienia ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Zatem pojawiła się konieczność zbadania, czy wnioskujący o przekształcenie spełniają przesłanki podmiotowe, a więc czy są uprawnieni do uzyskania tej korzyści, jak i przedmiotowe, tj. czy objęta żądaniem nieruchomość była zabudowana na cele mieszkaniowe lub zabudowana garażami albo przeznaczona pod tego rodzaju zabudowę oraz czy była to nieruchomość rolna. Dokonując oceny spełnienia tych przesłanek Sąd I instancji uznał, iż sporna nieruchomość w dniu 13 października 2005 r. nie była wykorzystywana na cele mieszkaniowe ani zabudowana garażami albo przeznaczona pod tego rodzaju zabudowę, nie była też nieruchomością rolną. Przyjął więc, że nie została spełniona przesłanka przedmiotowa. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowisko to zasługuje na aprobatę, znajdując potwierdzenie w zebranym w sprawie materiale dowodowym i prawidłowej wykładni normy prawnej mającej zastosowanie w sprawie. Nieruchomość objęta żądaniem jest (a raczej była w istotnej dla sprawy dacie) zabudowana budynkiem niemieszkalnym, a to wyklucza możliwość i potrzebę badania, czy jest przeznaczona na cele mieszkaniowe (poza sporem było zagadnienie garaży i rolnego przeznaczenia terenu). Późniejsze (po dacie wejścia w życie ustawy przekształceniowej, tj. po 13 października 2005 r.) zmiany w tej materii nie mają znaczenia dla wyniku sprawy, podobnie jak treść wpisu w tym przedmiocie do księgi wieczystej. Użycie spójnika "albo" w art. 1 ust. 1 u.p.p.u.w. (podobnie zresztą jak i spójnika "oraz") ma charakter rozłączny, odnoszący się do różnych stanów faktycznych, co oznacza, iż nieruchomości zabudowane na cele niemieszkalne nie podlegają przekształceniu nawet wówczas, gdyby były przeznaczone pod tego rodzaju zabudowę. Przesłanka przeznaczenia dotyczy tylko nieruchomości niezabudowanych. Takie stanowisko dominuje w orzecznictwie (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 listopada 2008 r., sygn. akt I OSK 1676/07, z dnia 14 kwietnia 2011 r., sygn. akt I OSK 918/10, z dnia 16 lutego 2017 r., sygn. akt I OSK 2105/16, publ. CBOSA). Podziela je Naczelny Sąd Administracyjny w obecnym składzie. Dlatego nie aprobuje odmiennej argumentacji zawartej w motywach kasacji rozpoznawanej w niniejszej sprawie. Godzi się też podkreślić, że przedmiotowe przekształcenie ma charakter wyjątkowy, jest bowiem odejściem od reguły stabilności stosunków prawnych, przeto obowiązujące w tym zakresie przepisy wymagają interpretacji zawężającej. Nie bez znaczenia jest wreszcie okoliczność, że obecnie wykluczona została możliwość przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności gruntów należących do jednostek samorządu terytorialnego.
W tym miejscu należy podnieść, że powołane w motywach skargi kasacyjnej orzeczenia nie są w stanie zanegować skutecznie prezentowanego dotąd stanowiska, gdyż pogląd wyrażony przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w wyroku z dnia 7 października 2010 r., sygn. akt II SA/Łd 924/10, nie został zaaprobowany przez Naczelny Sąd Administracyjny, który wyrokiem z dnia 7 grudnia 2011 r., sygn. akt I OSK 86/11, go uchylił i oddalił skargę. Natomiast drugi z przytoczonych wyroków tegoż Sądu (z dnia 5 kwietnia 2011 r., sygn. akt II SA/Łd 81/11), mimo iż nie został wzruszony w trybie instancyjnym (p. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 października 2012 r., sygn. akt I OSK 1166/11), to dotyczy nieadekwatnego dla niniejszej sprawy stanu.
W konsekwencji czego skarga kasacyjna nie mogła odnieść skutku. Co mając na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na zasadzie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji niniejszego wyroku.
- - ---------------------- 8