Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z 7 marca 2018 r. sygn. akt II SA/Bd 1142/17, po rozpoznaniu skargi L. M., uchylił decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w B. z [...] lipca 2017 r. nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję tego organu z [...] maja 2017 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej.
W uzasadnieniu Sąd przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy:
Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w B. decyzją z [...] maja 2017 r. nr [...], powołując się na art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. poz. 1948 ze zm.), powoływanej dalej jako "Przepisy wprowadzające", złożył L. M. - funkcjonariuszowi Służby Celnej propozycję określającą następujące warunki pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej w Izbie Administracji Skarbowej w B.:
- rodzaj służby: służba stała;
- stopień służbowy: inspektor
- stanowisko służbowe: ekspert Służby Celno-Skarbowej, zaliczane do kategorii eksperckich stanowisk służbowych funkcjonariuszy;
- jednostka organizacyjna KAS: [...] Urząd Celno-Skarbowy w T., Delegatura w T.;
- komórka organizacyjna: [...] Oddział Celny w G.;
- miejsce pełnienia służby; [...],[...];
- uposażenie:
- uposażenie zasadnicze według mnożnika [...] kwoty bazowej ustalonej w ustawie budżetowej;
- dodatek za stopień służbowy według mnożnika [...] kwoty bazowej ustalonej w ustawie budżetowej;
- dodatek za wieloletnią służbę w wysokości wynoszącej po dwóch latach służby 2% miesięcznego uposażenia zasadniczego; dodatek ten wzrasta o 1% za każdy następny rok służby aż do osiągnięcia 20% uposażenia zasadniczego po 20 latach służby oraz o 0,5% za każdy następny rok służby – łącznie do wysokości 25% po 30 latach służby;
Organ wskazał, że zaproponowane warunki słuzby, po ich przyjęciu będą obowiązywać od [...] czerwca 2017 r. Jednocześnie pouczył, że zgodnie z art. 170 ust. 2 ustawy wprowadzającej w terminie 14 dni od dnia otrzymania propozycji, strona powinna złożyć pisemne oświadczenie o przyjęciu albo odmowie jej przyjęcia. Niezłożenie oświadczenia w tym terminie jest równoznaczne z odmową przyjęcia propozycji służby. W przypadku odmowy przyjęcia propozycji, zgodnie z art. 170 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy, stosunek służbowy wygaśnie po upływie 3 miesięcy, licząc od miesiąca następującego po miesiącu, w którym strona złoży oświadczenie o odmowie przyjęcia propozycji służby lub upłynie termin do złożenia oświadczenia, jednak nie później niż [...] sierpnia 2017 r.
- M. w dniu [...] maja 2017 r. złożyła oświadczenie o przyjęciu powyższych warunków. Następnie złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy wnosząc o uchylenie ww. decyzji Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w B. w części dotyczącej punktu 3 i określenie stanowiska starszego eksperta, uwzględnienie kryteriów określonych w art. 165 ust. 7 Przepisów wprowadzających oraz wytycznych Szefa Krajowej Administracji Skarbowej zawartych w pismach z [...] lutego oraz [...] kwietnia 2017 r. Jednocześnie zarzuciła organowi rażące naruszenie art. 165 ust. 3 Przepisów wprowadzających oraz art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23), powoływanej dalej jako "K.p.a.".
Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w B. decyzją z [...] lipca 2017 r. nr [...] utrzymał w mocy swoją decyzję z [...] maja 2017 r. Organ wskazał, że przedstawiając warunki pełnienia służby kierował się przesłankami określonymi w art. 165 ust. 7 Przepisów wprowadzających, tj. posiadanymi przez L. M. kwalifikacjami, przebiegiem jej dotychczasowej służby, a także dotychczasowym miejscem zamieszkania. Organ podniósł ponadto, że Przepisy wprowadzające nie przewidują, oprócz gwarancji określonych art. 169 ust. 1, żadnych zabezpieczeń dotyczących zachowania dotychczasowych warunków pełnienia służby, takich jak stanowisko służbowe lub wysokość uposażenia funkcjonariusza służby celnej. Ustawodawca nie zastrzegł w tym wypadku, że mają być to warunki odpowiednie. Kwestia ta została pozostawiona swobodnemu uznaniu organu administracji. Zmiany w strukturze administracji podatkowej, kontroli podatkowej i Służby Celnej pociągnęły za sobą również zmiany regulacji prawnych dotyczących zasad wynagradzania pracowników zatrudnionych w strukturach Krajowej Administracji Skarbowej i uposażeń funkcjonariuszy pełniących służbę w Służbie Celno-Skarbowej. Propozycje pełnienia służby musiały być dostosowane do tych zmian.
- M. wniosła na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy wnosząc o jej uchylenie w części dotyczącej stanowiska eksperta celnego i uposażenia oraz określenie stanowiska starszego eksperta celnego wraz z odpowiednim mnożnikiem kwoty bazowej przewidzianym dla stanowiska starszego eksperta. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie art. 7 K.p.a. przez niepodjęcie czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego oraz słusznego interesu strony. Podała ponadto, że przy ponownym wydawaniu decyzji organ nie uwzględnił przedstawionych przez nią dodatkowych informacji, czym naruszył także art. 8 K.p.a. Wskazała, że z zaskarżonej decyzji wynika, że Dyrektor Izby Administracji Skarbowej może dowolnie rozstrzygać w sprawach ze stosunku służbowego, co stanowi nadinterpretację art. 165 ust. 7 Przepisów wprowadzających i narusza art. 107 § 3 K.p.a. W jej ocenie rażącym naruszeniem prawa było nieuwzględnienie art. 165 ust. 7 Przepisów wprowadzających, który przy składaniu propozycji pracy lub służby nakazuje uwzględnienie posiadanych kwalifikacji, przebiegu dotychczasowej służby i miejsca zamieszkania.
W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w B. wniósł o jej oddalenie. Organ podniósł, że w toku postępowania podjęte zostały wszystkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, przy uwzględnieniu interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. Przy rozstrzyganiu sprawy wziął pod uwagę zarówno akta sprawy, jak i stanowisko skarżącej oraz przedłożone przez nią dokumenty. W jego ocenie niezgodne z treścią żądania załatwienie sprawy samo w sobie nie przesądza o naruszeniu zasady prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie uczestników do władzy publicznej. Ponadto uzasadnienie zaskarżonej decyzji zawiera wszystkie niezbędne elementy.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wskazanym na wstępie wyrokiem uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w B. z [...] maja 2017 r. nr [...]. Sąd wskazał, że analiza art. 165 i art. 169 Przepisów wprowadzających nie pozostawia wątpliwości, że ustawodawca w ramach reformy administracji skarbowej, zagwarantował dotychczasowym funkcjonariuszom w sprawach dotyczących ich stosunków służbowych stosowanie w okresie przejściowym przepisów dotychczasowych, a funkcjonariuszowi, który otrzymał propozycję pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej – zagwarantował stopień służbowy równorzędny do dotychczasowego i ciągłość ich służby oraz to, że propozycja zawierająca nowe warunki pełnienia służby, będzie uwzględniała posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania. Sąd przyznał, że reforma administracji skarbowej spowodowała konieczność dostosowania zasobu kadrowego do nowych uwarunkowań strukturalnych i nałożonych zadań, jednak działania te nie mogą być dowolne i arbitralne. Zastosowanie trzech kryteriów wymienionych w art. 165 ust. 7 Przepisów wprowadzających jest obligatoryjne w każdej indywidualnej sprawie. Kryteria te zostały określone w sposób wyczerpujący i nie jest dopuszczalne uzasadnianie składanych propozycji innymi, pozaustawowymi okolicznościami. Zastosowanie tych kryteriów musi zaś znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji w przedmiocie propozycji ustalającej nowe warunki pełnienia dalszej służby przez funkcjonariusza. Sąd Wojewódzki podkreślił, że jedynie prawidłowo zredagowane uzasadnienie, zgodnie z art. 107 § 3 K.p.a., pozwala poznać motywy organu rozstrzygającego indywidualną sprawę oraz daje możliwość pełnej weryfikacji decyzji w postępowaniu sądowym. Tymczasem złożona skarżącej propozycja z [...] maja 2017 r., poza wskazaniem zaproponowanych warunków służby i przywołaniem art. 165 ust. 7 Przepisów wprowadzających, nie zawiera uzasadnienia ani faktycznego ani prawnego, indywidualizującego warunki pełnienia służby. Oznacza to, że sprawa nie została należycie wyjaśniona i oceniona. Ponadto Sąd uznał, że z uwagi na komplementarny i związany charakter poszczególnych elementów propozycji pełnienia służby, mimo wniosku o uchylenie decyzji jedynie "w części dotyczącej stanowiska eksperta celnego i uposażenia" oraz określenie stanowiska starszego eksperta wraz z odpowiednim mnożnikiem kwoty bazowej przewidzianym dla stanowiska starszego eksperta, dla prawidłowego rozpoznania przez właściwy organ całości sprawy – konieczne było uchylenie wydanych w tej sprawie decyzji w całości.
Sąd wskazał ponadto, że w dniu odwołania skarżącej, będącej funkcjonariuszem Służby Celnej, ze stanowiska zastępcy dyrektora izby celnej obowiązywało rozporządzenie Ministra Finansów z dnia 18 maja 2010 r. w sprawie stanowisk służbowych funkcjonariuszy celnych, trybu awansowania oraz dokonywania zmian na stanowiskach służbowych (Dz. U. z 2016 r. poz. 334 ze zm.), powoływane dalej jako "rozporządzenie z dnia 18 maja 2010 r.". Zdaniem Sądu I instancji na zmianę nabytych przez skarżącą uprawnień związanych z kontynuacją i ciągłością jej służby nie może wpływać okoliczność, że od 1 marca 2017 r. weszło w życie rozporządzenie Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 27 lutego 2017 r. w sprawie stanowisk służbowych funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej, trybu awansowania oraz dokonywania zmian na stanowiskach służbowych (Dz. U. poz. 444), powoływane dalej jako "rozporządzenie z dnia 27 lutego 2017 r." W dniu wejście w życie tego ostatniego aktu skarżąca była już bowiem skutecznie odwołana z kierowniczego stanowiska służbowego w Służbie Celnej oraz nie została wyznaczona na żadne stanowisko kierownicze w Służbie Celno-Skarbowej. Tym samym do sytuacji faktycznej, w której znalazła się skarżąca od 1 marca 2017 r., nie mógł mieć zastosowania § 9 ust 1 i 2 nowego rozporządzenia, ponieważ nie została ona odwołana z żadnego stanowiska w nowej zreformowanej strukturze – Służbie Celno-Skarbowej. Zastosowanie zatem powinny znaleźć przepisy rozporządzenia z dnia 18 maja 2010 r. jako przepisy dotychczasowe, w rozumieniu art. 165 ust. 3 Przepisów wprowadzających, w odniesieniu do wyznaczenia skarżącej stanowiska służbowego po odwołaniu jej ze stanowiska zastępcy dyrektora izby celnej.
Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w B. wniósł od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:
- naruszenie prawa materialnego:
- art. 165 ust. 7 Przepisów wprowadzających przez uznanie, że organ nienależycie zastosował kryteria określone w tym przepisie sięgając po inne pozaustawowe okoliczności, uzasadniające złożoną funkcjonariuszowi propozycję dalszej służby;
- § 10 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 w związku z § 8 pkt 2 rozporządzenia z dnia 18 maja 2010 r. przez niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że przepisy te mają zastosowanie w niniejszej sprawie, jako dotychczasowe w odniesieniu do zaproponowania skarżącej adekwatnych dla skutku odwołania ze stanowiska służbowego warunków dalszego pełnienia służby;
- naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy:
- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r. poz.1369; obecnie Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", oraz w związku z art. 169 ust. 4 Przepisów wprowadzających i art. 107 § 3, art. 7, art. 11, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. polegające na niezasadnym uchyleniu decyzji obu instancji wskutek błędnego przyjęcia, że naruszają one wymienione przepisy K.p.a. w stopniu uzasadniającym ich wyeliminowanie z obrotu prawnego z uwagi na brak uzasadnienia faktycznego i prawnego;
- art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w związku z art. 135 P.p.s.a. oraz w związku z art. 165 ust. 7 Przepisów wprowadzających, a także § 10 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 w związku z § 8 pkt 2 rozporządzenia z dnia 18 maja 2010 r. polegające na niezasadnym uchyleniu decyzji obu instancji wskutek błędnego przyjęcia, że doszło do naruszenia tych przepisów.
W uzasadnieniu podniósł, że wbrew stanowisku Sądu I instancji, składając skarżącej propozycję pełnienia służby wziął pod uwagę posiadane kwalifikacje. Są one adekwatne do wymagań na zaproponowanym stanowisku. Ponadto przebieg dotychczasowej służby uzasadniał przedłożenie takiej właśnie propozycji. Zdaniem organu uzasadnienie zaskarżonej decyzji zawiera wystarczająco indywidualizujące okoliczności przyznania dodatku kontrolerskiego, jego wysokości, jak również daty początkowej. Przepisy rozporządzenia z dnia 18 maja 2010 r. miały zastosowanie wyłącznie w okresie przejściowym, tj. do dnia wskazanego w przyjętej przez skarżącą propozycji. Odwołując skarżącą ze stanowiska zastępcy dyrektora izby celnej istotnie należało wyznaczyć jej, i to w czasie obowiązywania tego aktu normatywnego tj. do dnia 28 lutego 2017 r., stanowisko nie niższe niż starszego eksperta służby celnej.
Skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie od skarżącej na rzecz organu kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Jednocześnie zrzekł się rozprawy.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną L. M. wniosła o jej oddalenie oraz przeprowadzenie rozprawy. Podniosła, że składając jej propozycję służby organ nie zastosował kryteriów przewidzianych w art. 165 ust. 7 Przepisów wprowadzających oraz § 10 ust. 1 i 2 pkt 1 w związku z § 8 pkt 2 rozporządzenia z dnia 18 maja 2010 r. i oparł swoją decyzję na subiektywnej własnej ocenie oraz niewłaściwej interpretacji przepisów prawa.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej.
Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.
Sąd I instancji powołując się na przepis art. 60 Konstytucji RP i orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego słusznie podkreślił, że dokonując wykładni Przepisów wprowadzających, należy mieć na uwadze to, że stosunek służbowy funkcjonariuszy jest objęty dalej idącymi gwarancjami trwałości niż klasyczne reguły stabilizacji stosunku pracy, a strona skarżąca, będąc funkcjonariuszem publicznym, może oczekiwać, że w świetle art. 2, art. 7 i art. 60 Konstytucji RP, art. 165 ust. 7 Przepisów wprowadzających, a także art. 7 in fine K.p.a., że przedstawione jej nowe warunki pełnienia służby, co do zasady nie powinny być gorsze niż te, na jakich pełniła służbę dotychczas, chyba, że zaistniały okoliczności to uzasadniające. Stanowiący podstawę wydania zaskarżonej decyzji art. 165 ust. 7 Przepisów wprowadzających co prawda pozostawia kwestie zachowania dotychczasowych warunków służby swobodnemu uznaniu Dyrektora Izby Administracji Skarbowej, jednak nie oznacza to dowolności co do rozstrzygnięcia tej kwestii. Przepis ten zawiera kryteria, które winien uwzględnić organ i którymi ma się kierować przy składaniu funkcjonariuszowi propozycji dalszego pełnienia służby. Są to posiadane kwalifikacje, przebieg dotychczasowej służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania. Jak to trafnie zauważył Sąd I instancji, w przypadku zwrotów nieostrych mamy do czynienia z ich wykładnią i interpretacją oraz oceną stanu faktycznego, do którego ma być odnoszona norma prawna. Tym samym w sytuacji, gdy w sprawie występują niedookreślone przesłanki podjęcia decyzji, to uzasadnienie powodów przyjęcia przez organ stosujący prawo danego rozumienia określonego pojęcia, musi być bardzo szczegółowe, pełne i przekonujące. Formułowanie ocen w tym zakresie winno być dokonywane po wszechstronnym i wnikliwym rozważeniu całokształtu materiału dowodowego. W związku z tym odniesienie się do kryteriów określonych w art. 165 ust. 7 Przepisów wprowadzających oraz rozważenie ich w treści decyzji jest obligatoryjne i indywidualne w każdej sprawie. Przez pryzmat indywidualizacji i konkretyzacji tych kryteriów dokonuje się bowiem zobiektywizowana ocena przydatności konkretnej osoby do realizacji zadań w Krajowej Administracji Skarbowej. Tylko zaś w takim przypadku można uznać, że organ działał w granicach prawa, a nie na zasadzie dowolności, bądź arbitralności.
Zgodzić należy się ze skarżącym kasacyjnie organem, że ustawodawca nie zagwarantował funkcjonariuszom zachowania warunków pełnienia służby, a nawet tego, że mają to być warunki odpowiednie. Organ ustalając funkcjonariuszowi nowe warunki służby powinien mieć na względzie cele reformy organów administracji celnej i skarbowej, wynikający z tego zmieniony zakres nowotworzonej służby i związane z tym nowe zasady kształtowania uposażeń, dodatków, ich wysokość oraz nowy wykaz stanowisk służbowych. Jednak, jak już wskazano wyżej, organ powinien dążyć, aby co do zasady warunki pełnienia służby przez poszczególnych funkcjonariuszy nie uległy pogorszeniu, chyba że zachodzą okoliczności uzasadniające pogorszenie tych warunków. Skoro ustawodawca w sposób jasny określił w art. 165 ust. 7 Przepisów wprowadzających okoliczności, które powinny być brane pod uwagę przy określaniu nowych warunków pełnienia służby oraz kwestie te poddał kontroli instancyjnej i sądowej, co wynika wprost z art. 169 ust. 4, 6, i 7 tej ustawy, to nie sposób zgodzić się ze stanowiskiem skarżącego kasacyjnie organu, że nie ma podstaw do uznania, że propozycja służby powinna spełniać wymagania formalne decyzji administracyjnej określone w art. 107 K.p.a. Przyjęcie stanowiska organu o braku podstaw do zamieszczania w zaskarżonej decyzji uzasadnienia prawnego i faktycznego w zasadzie czyniłoby kontrolę sądową tej decyzji iluzoryczną. Stanowiska przyjętego przez Sąd I instancji nie podważa przedstawiona w uzasadnieniu skargi kasacyjnej specyfika regulacji postępowania w zakresie przedstawienia funkcjonariuszowi propozycji służby ani tym bardziej niedewolutywny charakter propozycji pełnienia służby. Stosownie bowiem do art. 169 ust. 6 Przepisów wprowadzających do postępowań w tym przedmiocie stosuje się wprost przepisy K.p.a. Zatem zastosowanie znajdują w szczególności przepisy związane z postępowaniem dowodowym, w tym art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. Zatem budzi zdziwienie twierdzenie autora skargi kasacyjnej, że "w zasadzie nie ma tu miejsca (w kontrolowanym postępowaniu) na postępowanie dowodowe". Oczywiste jest, że organ wydając zaskarżoną decyzję zobowiązany jest przeprowadzić postępowanie dowodowe adekwatne do specyfiki rozpoznawanej sprawy. Tak jak wskazał organ, powinien w szczególności wziąć pod rozwagę dowody znajdujące się w aktach osobowych funkcjonariusza. W dalszej części uzasadnienia skargi kasacyjnej organ stwierdził zresztą, że przeprowadził postępowanie dowodowe w sposób prawidłowy w oparciu o akta osobowe, dokonując oceny zgromadzonych w sprawie materiałów w ramach swobodnej oceny dowodów. Z konieczności zastosowania się do wymogów art. 107 § 3 K.p.a. wynika w szczególności obowiązek zindywidualizowania podstaw określenia warunków pełnienia służby. Obowiązek ten zachodzi szczególnie w sytuacji pogorszenia warunków pełnienia służby przez funkcjonariusza. Wbrew stanowisku Dyrektora Izby Administracji Skarbowej nie jest wystarczające powołanie się tylko na interes społeczny, ale rozważeniu podlegać musi także interes funkcjonariusza.
Przechodząc do oceny zarzutów naruszenia przepisów postępowania wskazać trzeba, że analiza zaskarżonej decyzji prowadzi do wniosku, że Sąd I instancji zasadnie zarzucił organowi naruszenie art. 107 § 3 w związku z art. 7, art. 11, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. Przy czym należy tu zaznaczyć, że sądy administracyjne kontrolują zgodność z prawem zaskarżonej decyzji. Zatem próba zwalczania stanowiska Sądu I instancji poprzez przedstawienie w skardze kasacyjnej częściowej argumentacji uzasadniającej przedstawioną funkcjonariuszowi propozycję pełnienia służby, nie może konwalidować braków tej decyzji i nie mogła wpłynąć na skuteczność skargi kasacyjnej.
W kontrolowanej sprawie organ przedstawił funkcjonariuszowi propozycję służby, w której zmienił warunki, na jakich pełniła dotychczas służbę, w tym przede wszystkim zakwestionowane przez nią stanowisko służbowe eksperta Służby Celno-Skarbowej, a także związane z tym wskaźniki uposażenia. Zatem mając na względzie stanowisko Sądu kasacyjnego w zakresie wykładni wskazanych wyżej przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, za Sądem I instancji należy powtórzyć, że w zaskarżonej decyzji organ nie podał, jakimi konkretnie przesłankami, określonymi w art. 165 ust. 7 Przepisów wprowadzających, kierował się w niniejszej sprawie, a także nie uzasadnił, stosownie do art. 107 § 3 K.p.a., obiektywnych przyczyn, z powodu których zmienił elementy stosunku służbowego. Za taką przyczynę nie może być uznane ogólnikowe stwierdzenie organu zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że Przepisy wprowadzające, oprócz postanowień art. 169 ust. 1, żadnych zabezpieczeń dotyczących zachowania dotychczasowych warunków pełnienia służby nie zawierają oraz że kwestia ta została pozostawiona swobodnemu uznaniu organu administracji. Trafnie stwierdził także Sąd I instancji, że w zaskarżonej decyzji trudno doszukać się konkretyzacji przyjętych kryteriów, a tym bardziej indywidualizacji wydanej decyzji. Sformułowania w niej zawarte mają wyłącznie charakter ogólny i nie sposób na ich podstawie ustalić, jakie okoliczności wzięto pod uwagę przy składaniu skarżącej propozycji. Ponadto organ w decyzji w ogóle nie odniósł się do zarzutów podniesionych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, w tym do okoliczności dotyczących kwalifikacji i doświadczenia zawodowego funkcjonariusza. Organ co prawda wskazał, że reforma administracji skarbowej ma na celu m.in. zwiększenie efektywności Służby Celno-Skarbowej przy maksymalizacji obciążenia kadr oraz poprawienie jej działania w zakresie transparentności i jednolitości strukturalnej, jednak świadczy to o tym, że wziął pod uwagę przede wszystkim potrzeby pracodawcy. Nie wyjaśnił jednak, jakimi przesłankami kierował się uwzględniając przede wszystkim interes społeczny, a nie słuszny interes strony skarżącej, o którym mowa w art. 7 K.p.a. W rezultacie należy stwierdzić, że Dyrektor Izby Administracji Skarbowej nie uzasadnił podstaw prawnych i faktycznych dla każdego z zaproponowanych warunków pełnienia służby, zwłaszcza tych, których obowiązujące przepisy nie kształtują wiążąco wprost, lecz regulują pewien zakres uznania, w ramach ustawowych kryteriów, dla organu stosującego to prawo w indywidualnym przypadku. Naczelny Sąd Administracyjny stanowczo stwierdza, że wbrew wywodom autora skargi kasacyjnej zaskarżona decyzja i ją poprzedzająca zatraciły wymiar indywidualny i nie spełniają zawartych w ustawie kryteriów. Dyrektor Izby ustalił funkcjonariuszowi warunki pełnienia służby w sposób dowolny, nie pozbawiony arbitralności.
W kontekście wytkniętej powyżej arbitralności w działaniu organu należy rozpatrywać zarzut naruszenia prawa materialnego § 10 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 w związku z § 8 pkt 2 rozporządzenia z dnia 18 maja 2010 r. Zgodnie z § 8 pkt 2 tego rozporządzenia zmiana na stanowisku służbowym odbywa się przez odwołanie ze stanowiska z kategorii stanowisk kierowniczych. W myśl § 10 ust. 1 pkt 1 w przypadku wskazanej zmiany funkcjonariuszowi wyznacza się stanowisko służbowe nie niższe niż zajmowane przed awansem na stanowisko z kategorii stanowisk kierowniczych. W przypadku gdy funkcjonariusz przed awansem zajmował stanowisko służbowe niewymienione w załączniku nr 1 do rozporządzenia (wykaz stanowisk służbowych), funkcjonariuszowi wyznacza się stanowisko służbowe nie niższe niż stanowisko służbowe starszego eksperta Służby Celnej – w przypadku odwołania ze stanowiska służbowego (...) zastępcy dyrektora izby celnej (...). Rozporządzenie to obowiązywało do 28 lutego 2017 r., kiedy to zostało zastąpione rozporządzeniem z 27 lutego 2017 r. - w związku z wejściem w życie ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej. Zgodnie z art. 165 ust. 3 in fine Przepisów wprowadzających w sprawach wynikających ze stosunku pracy i stosunku służbowego stosuje się przepisy dotychczasowe. A zatem w okresie przejściowym od 1 marca 2017 r. do dnia weryfikacji funkcjonariusza w trybie art. 170 Przepisów wprowadzających, maksymalnie do 31 sierpnia 2017 r., stosowało się przepisy ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1799). W okresie tym, tak jak to przyznał organ w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, skarżącej należało wyznaczyć stanowisko nie niższe niż stanowisko starszego eksperta Służby Celnej. Również w okresie tym organ, zgodnie z art. 165 ust. 7 Przepisów wprowadzających, złożył skarżącej propozycję pełnienia służby. W chwili składania skarżącej propozycji pełnienia służby, tj. [...] maja 2017 r., skarżąca nie zajmowała już stanowiska kierowniczego. Z niekwestionowanych ustaleń organu wynika bowiem, że skarżąca została odwołana ze stanowiska Zastępcy Dyrektora Izby Celnej w T. na podstawie art. 27 ust. 6 ustawy o Służbie Celnej w związku z art. 160 ust. 1 pkt 4 Przepisów wprowadzających, zgodnie z którym znosi się dyrektorów izb celnych. Organ składając skarżącej propozycję pełnienia służby nie mógł zatem zastosować wobec niej obowiązujących w okresie przejściowym przepisów § 10 ust. 1 i 2 pkt 1 rozporządzenia z dnia 18 maja 2010 r. Rozporządzenie z dnia 27 lutego 2017 r. formalnie obowiązywało od 1 marca 2017 r., jednakże praktycznie – ze względu na materię, której dotyczy (wyznaczenie na stanowisko w służbie Celno-Skarbowej, tryb awansowania i dokonywania zmian na stanowiskach służbowych) - mogło być stosowane wobec funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej dopiero po przyjęciu przez nich propozycji pełnienia służby. Przepisy § 9 ust. 1 i 2 pkt 2 tego rozporządzenia, które wprowadzają podobne zasady wyznaczania stanowisk służbowych w razie odwołania funkcjonariusza ze stanowiska z grupy stanowisk kierowniczych, jak poprzednio obowiązujące rozporządzenie, nie mogły być zatem stosowane wobec skarżącej, gdyż nie zajmowała już stanowiska kierowniczego. Dodać też trzeba, że rozporządzenie z dnia 27 lutego 2017 r. nie zawiera żadnych przepisów przejściowych i dostosowujących. Wyłączną podstawą prawną propozycji pełnienia służby skarżącej był zatem art. 165 ust. 7 Przepisów wprowadzających. W tym zakresie rację należy przyznać więc skarżącemu kasacyjnie organowi. Jednakże nie można się zgodzić z jego stanowiskiem, że skoro ustawodawca gwarancje zachowania dotychczasowych warunków pełnienia służby ograniczył wyłącznie do stopnia służbowego i nie zastrzegł takich gwarancji dla pozostałych warunków pełnienia służby, to działania organu mogą być arbitralne. Istnieje zasadnicza różnica miedzy arbitralnością działania a działaniem w ramach swobodnego uznania administracyjnego. W odniesieniu do spraw związanych z omawianą reformą ustawodawca wskazał w art. 165 ust. 7 Przepisów wprowadzających kryteria, którymi właściwy organ powinien kierować się składając funkcjonariuszowi pisemną propozycję pełnienia służby, a mianowicie musi ona uwzględniać posiadane kwalifikacje, przebieg dotychczasowej służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania. W nawiązaniu zatem do ustalenia, że skarżąca w chwili składnia propozycji pełnienia służby powinna zajmować stanowisko starszego eksperta Służby Celnej, organ powinien był wykazać dlaczego w nowotworzonej formacji takiego stanowiska nie może jej wyznaczyć. Jest to tym bardziej istotne, że zasady wyznaczania stanowiska w służbie, w razie odwołania ze stanowiska kierowniczego, obowiązywały zarówno w poprzednim stanie prawnym i obecnym oraz miały taki sam gwarancyjny charakter dla sytuacji funkcjonariusza. Należy więc oczekiwać od organu, że wykaże - w razie uznania, że od tych zasad wyznaczania stanowiska służbowego powinien odstąpić – powody wskazania niższego stanowiska służbowego, a co za tym idzie ustalania niższego uposażenia, z pominięciem tych zasad. Dopiero wówczas można byłoby uznać, że organ zważył nie tylko interes służby, ale także interes skarżącej. Takich wyjaśnień ani zaskarżona decyzja ani poprzedzająca ją decyzja jednak nie zawierają. Jak wskazano już wcześniej nie może konwalidować braków decyzji przedstawienie w skardze kasacyjnej argumentacji odnośnie do złożonej skarżącej propozycji pełnienia służby i tym samym nie może to wpłynąć na skuteczność skargi kasacyjnej.
Reasumując, lakoniczność uzasadnienia zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji oraz wskazane wyżej uchybienia uniemożliwiają kontrolę zgodności z prawem, ponieważ nie sposób poznać na podstawie takiego uzasadnienia, przesłanek działania organu, szczególnie w zakresie pogorszenia warunków pełnienia służby funkcjonariuszowi. Brak możliwości oceny prawidłowości zaskarżonej decyzji, powoduje, że uchybienia te miały wpływ na wynik sprawy. W rezultacie Sąd I instancji prawidłowo zastosował art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c P.p.s.a.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżony wyrok, pomimo częściowo błędnego uzasadnienia, odpowiada prawu, dlatego na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.