Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 22 września 2011 r. o sygn. akt II SA/Wa 1277/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę W. F. na uchwałę Zarządu Dzielnicy W. m. st. Warszawy z dnia [...] września 2009 r. nr [...] w przedmiocie nieumieszczenia na liście osób zakwalifikowanych do najmu lokalu socjalnego.
W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.
Zarząd Dzielnicy W. m. st. Warszawy uchwałą z dnia [...] września 2009 r. nr [...] w sprawie zatwierdzenia sposobu zadysponowania mieszkaniowym zasobem m. st. Warszawy nie wyraził zgody na umieszczenie W. F. na liście osób zakwalifikowanych do najmu lokalu socjalnego.
Pismem z dnia[...] czerwca 2010 r. W. F. wezwał organ do usunięcia naruszenia prawa w zakresie przedmiotowej uchwały.
W odpowiedzi na powyższe, Wydział Zasobów Lokalowych dla Dzielnicy W. pismem z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] wezwał stronę do uzupełnienia wniosku o aktualne zaświadczenie o dochodach za okres od dnia [...] grudnia 2009 r. do dnia [...] maja 2010 r. oraz o wskazanie miejsca zamieszkania, celem przedłożenia sprawy do oceny Komisji Mieszkaniowej, pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania.
Pismem z dnia [...] sierpnia 2010 r. W. F. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na uchwałę Zarządu Dzielnicy W.F m. st. Warszawy z dnia [...] września 2009 r. nr [...] w sprawie zatwierdzenia sposobu zadysponowania mieszkaniowym zasobem m. st. Warszawy. Skarga została złożona w Sądzie w dniu 5 sierpnia 2010 r.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, wyjaśniając, że skarżący – obywatel L., na terenie Rzeczypospolitej Polskiej przebywa na podstawie Karty Pobytu Obywatela UE, nie ma stałego miejsca zamieszkania, czasowo przebywał w noclegowni przy ul. B. [...], w 2005 roku posiadał meldunek czasowy w lokalu nr [...] przy ul. P. [...], jest osobą o znacznym stopniu niepełnosprawności, osiągającą dochód poniżej kryterium niedostatku. W dniu 1 lipca 2008 r. skarżący po raz pierwszy wystąpił do Wydziału Zasobów Lokalowych dla Dzielnicy W. z wnioskiem o zawarcie umowy najmu lokalu, uzasadniając wniosek trudną sytuacją mieszkaniową i złym stanem zdrowia. W dniu [...] lipca 2008 r. Komisja Mieszkaniowa zaopiniowała przedmiotowy wniosek negatywnie, a Zarząd Dzielnicy W. m. st. Warszawy uchwałą z dnia [...] sierpnia 2008 r. nr [...] nie wyraził zgody na umieszczenie go na liście osób zakwalifikowanych do zawarcia umowy najmu lokalu socjalnego. W dniu [...] sierpnia 2008 r. skarżący wniósł odwołanie, w którym podniósł, iż stara się o lokal komunalny, a nie socjalny. W dniu [...] września 2008 r. Komisja Mieszkaniowa podtrzymała swoją negatywną opinię z dnia [...] lipca 2008 r., a Zarząd Dzielnicy W. m. st. Warszawy w dniu [...] września 2008 r. podjął uchwałę nr [...], mocą której nie wyraził zgody na umieszczenie zainteresowanego na liście osób zakwalifikowanych do zawarcia umowy najmu lokalu socjalnego. W dniu [...] kwietnia 2009 r. wymieniony ponownie złożył wniosek o zawarcie umowy najmu lokalu socjalnego. Udzielając odpowiedzi, w dniu [...] maja 2009 r. Komisja Mieszkaniowa podtrzymała swoją negatywną decyzję, motywując ją trudną sytuacją mieszkaniową na terenie Dzielnicy, a Zarząd Dzielnicy W. m. st. Warszawy w dniu [...] czerwca 2009 r. podjął uchwałę nr [...], którą nie wyraził zgody na umieszczenie skarżącego na liście osób zakwalifikowanych do zawarcia umowy najmu lokalu socjalnego. W dniu [...] sierpnia 2009 r. zainteresowany wniósł kolejne odwołanie w sprawie, a Komisja Mieszkaniowa w dniu [...] września 2009 r. podjęła ponownie negatywną decyzję, albowiem poza pobytem w noclegowni przy ul. B. [...], skarżący nie zamieszkiwał na terenie Dzielnicy W., nie korzystał z pomocy ośrodków udzielających pomocy osobom bezdomnym, nie był objęty programem wychodzenia z bezdomności, nie wskazywał żadnego adresu, pod którym możliwe byłoby dokonanie oceny jego warunków mieszkaniowych. Zdaniem organu, skarżący starania o najem lokalu socjalnego powinien czynić w Dzielnicy B., gdzie posiadał ostatni meldunek, nie zaś w Dzielnicy W. Postanowieniem z dnia 1 lutego 2011 r. o sygn. akt I SA/Wa 1915/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę W. F. w rozpoznawanej sprawie, wskazując, że skarga została wniesiona z uchybieniem terminu, o którym mowa w art. 53 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Sąd wskazał, że skarga została złożona bezpośrednio w Sądzie w dniu 5 sierpnia 2010 r., a w dniu 18 sierpnia 2010 r. Sąd przekazał ją do organu. W przypadku wniesienia skargi bezpośrednio do Sądu, o zachowaniu terminu do jej wniesienia decyduje bowiem data nadania skargi przez Sąd na adres właściwego organu. WSA w Warszawie uznał, że skarga przesłana do organu przez Sąd w dniu 18 sierpnia 2010 r. została złożona po upływie ustawowego terminu.
Skarżący powyższe postanowienie uczynił przedmiotem skargi kasacyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego, który postanowieniem z dnia 26 maja 2011 r. o sygn. akt I OSK 819/11 uchylił zaskarżone postanowienie, podnosząc, że wnikliwego zbadania wymaga kwestia nadania skargi na adres organu, albowiem z wyjaśnień skarżącego, zawartych w piśmie z dnia [...] kwietnia 2011 r., wynika, że skarga wpłynęła do Urzędu Dzielnicy W. m. st. Warszawy i została zarejestrowana w dniu 9 sierpnia 2010 r.
Pismem z dnia 27 lipca 2011 r. WSA w Warszawie wezwał organ do nadesłania oryginału skargi W. F. z dnia 4 sierpnia 2010 r. wraz z dokumentem wskazującym na datę jej nadania.
W odpowiedzi na wezwanie, przy piśmie z dnia 3 sierpnia 2011 r. organ nadesłał do Sądu oryginał skargi wraz z kopertą, w której została ona nadana na adres organu w dniu 5 sierpnia 2010 r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, ponownie rozpoznając sprawę, uznał, że skarga została wniesiona w terminie, albowiem zestawiając datę doręczenia skarżącemu odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa – 7 lipca 2010 r., z datą wniesienia skargi do Sądu za pośrednictwem organu – 5 sierpnia 2010 r., termin, o którym mowa w art. 53 § 2 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, został zachowany. Natomiast, przechodząc do merytorycznych rozważań, Sąd zaznaczył, że istota sprawy sprowadzała się do oceny tego, czy istniały przesłanki do odmowy umieszczenia skarżącego na liście osób zakwalifikowanych do najmu lokalu socjalnego.
WSA w Warszawie wskazał, że źródłem prawa, na podstawie którego dokonuje się kwalifikacji osób do najmu lokalu socjalnego, jest § 12 uchwały Rady m. st. Warszawy z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...], zgodnie z którym umowa najmu lokalu socjalnego może być zawarta z osobą, która: nie posiada tytułu prawnego do lokalu, w miejscu jej zamieszkiwania występuje zagęszczenie poniżej 6 m2 powierzchni mieszkalnej, znajduje się w niedostatku. Norma ta określa przesłanki, od spełnienia których uzależniona jest możliwość zakwalifikowania osoby do najmu lokalu socjalnego. Osoba, której można przyznać lokal socjalny, musi spełniać wymienione kryteria. Przesłanki te muszą występować łącznie. To zaś – zdaniem Sądu – prowadzi do konkluzji, iż organ, rozpoznając wniosek strony, musi poczynić odpowiednie ustalenia w tym zakresie, co wymaga współudziału strony. Organ nie jest bowiem w stanie samodzielnie ustalić faktycznego miejsca zamieszkiwania wnioskodawcy, wszak prawodawca uzależnił możliwość przyznania lokalu socjalnego od ustalenia, że w miejscu zamieszkiwania strony występuje zagęszczenie poniżej 6 m2 powierzchni mieszkalnej. Strona musi więc wskazać miejsce, w którym zamieszkuje. Brak wskazania miejsca zamieszkania udaremnia poczynienie przez organ ustalenia w zakresie występowania drugiej z ww. przesłanek, co uniemożliwia przyznanie lokalu socjalnego.
W ocenie Sądu, skarżący nie wskazał miejsca swojego faktycznego, aktualnego zamieszkiwania, co oznacza, że organ nie był w stanie ustalić, czy wnioskodawca spełnia kryteria opisane w § 12 omawianej uchwały Rady m. st. Warszawy, w szczególności w zakresie zagęszczenia osób w miejscu jego zamieszkania. Organ nie naruszył więc prawa przy wydawaniu zaskarżonego rozstrzygnięcia. Skoro bowiem przesłanki z ww. uchwały muszą występować łącznie, uniemożliwienie przez stronę organowi ustalenia jednej z nich sprawia, iż nie jest możliwe przyznanie takiej osobie prawa do lokalu socjalnego.
Sąd zaznaczył przy tym, że bez znaczenia dla sprawy pozostaje to, czy w trybie § 12 przedmiotowej uchwały organ musi, czy też może przyznać lokal socjalny, gdyż do czasu aż strona poda organowi informacje na temat swojego aktualnego miejsca zamieszkania, tj. do czasu spełnienia przez stronę wszystkich przesłanek opisanych w przepisie § 12 uchwały, ta problematyka nie wpływa na treść rozstrzygnięcia.
Dlatego też, uznając zarzuty skargi za nieuzasadnione, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, stosując art. 151 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oddalił skargę.
Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego złożył W. F., wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według obowiązujących norm.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. § 12 uchwały Rady m. st. Warszawy z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...], poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na uznaniu, że kwestia ustalenia zagęszczenia powierzchni mieszkalnej poniżej 6 m2 w miejscu zamieszkiwania osoby zainteresowanej jest okolicznością istotną dla przyznania skarżącemu lokalu socjalnego oraz uznanie, że skarżący uniemożliwił organowi ustalenie, czy spełnia minimalne kryteria umożliwiające przyznanie mu lokalu w przedmiotowej sprawie, podczas gdy skarżący jest osobą bezdomną, która wskazała organowi jedynie miejsce pobytu czasowego, co również wynika z okoliczności faktycznych i materiału zebranego w sprawie.
Ponadto autor skargi kasacyjnej postawił zarzut naruszenia przepisów postępowania, co – w jego ocenie – miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 3 § 1 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez oddalenie skargi w sytuacji, w której skarżący wykazał w skardze, że merytoryczna decyzja organu wydana została z naruszeniem prawa, gdyż w przeciwieństwie do ustaleń organu, skarżący spełniał warunki do zakwalifikowania go w poczet osób uprawnionych do przyznania lokalu socjalnego.
Zdaniem autora skargi kasacyjnej, Sąd I instancji w sposób nieprawidłowy przeprowadził kontrolę działalności organu administracji publicznej, mając bowiem przesłanki do uchylenia jego rozstrzygnięcia, przyjął, że skarżący nie spełnia warunków do przyznania mu lokalu socjalnego, kiedy zmiana miejsc pobytu osób bezdomnych nie może być przyczyną negatywnej weryfikacji.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Podstawy te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny wskazanych w skardze podstaw kasacyjnych.
Skarga kasacyjna analizowana pod tym kątem nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, co sprawia, że nie zasługuje na uwzględnienie.
Przedstawione w podstawach kasacyjnych zarzuty dotyczą zarówno naruszenia prawa materialnego, jak i procesowego. W takiej sytuacji w pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutów naruszenia prawa procesowego, gdyż tylko w przypadku prawidłowo przeprowadzonego postępowania przez Sąd I instancji, możliwe było wydanie zaskarżonego wyroku.
Zarzut podniesiony w tym zakresie dotyczy naruszenia art. 3 § 1 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zdaniem autora skargi kasacyjnej, uchybienie przez Sąd I instancji tym przepisom miało polegać na nieuwzględnieniu skargi, pomimo wykazania, że merytoryczne rozstrzygnięcie organu podjęte zostało z naruszeniem prawa, gdyż w przeciwieństwie do ustaleń organu, skarżący spełniał warunki do zakwalifikowania go w poczet osób uprawnionych do przyznania lokalu socjalnego.
W związku z tak sformułowanym zarzutem, należy wyjaśnić, że naruszenie przepisów postępowania może stanowić podstawę kasacyjną, ale jedynie w przypadku, gdy naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi), co oznacza, że na stronie skarżącej ciąży obowiązek wykazania, że gdyby nie doszło do zarzucanego naruszenia procedury, to wyrok, jaki by zapadł, byłby zupełnie odmiennej treści. Tymczasem autor skargi kasacyjnej nie wykazał takiej zależności ani w samej podstawie zarzutu, ani w jego uzasadnieniu. Niewykazanie rzeczonej zależności wynika jednak z faktu, że Sąd I instancji w pełni zasadnie uznał, iż wydane w sprawie rozstrzygnięcie jest zgodne z prawem, a przedstawione w motywach zaskarżonego wyroku przepisy prawa, jak również ich prawidłowa wykładnia i zastosowanie, nie dają podstaw do jego kwestionowania.
W myśl art. 75 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, władze publiczne prowadzą politykę sprzyjającą zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych obywateli, w szczególności przeciwdziałają bezdomności, wspierają rozwój budownictwa socjalnego oraz popierają działania obywateli zmierzające do uzyskania własnego mieszkania. Jednakże obowiązek władz publicznych, który wynika z tego przepisu, musi korespondować z zasadą sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji RP), co w pełni uzasadnia konieczność weryfikowania sytuacji faktycznych zainteresowanych osób pod kątem spełniania warunków umożliwiających przyznanie im lokalu socjalnego. Przesłanki, jakie zostały ujęte w § 12 uchwały Rady m. st. Warszawy z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...], od spełnienia których uzależniona jest możliwość przyznania lokalu socjalnego, mają służyć właśnie realizacji konstytucyjnej zasady zapobiegania bezdomności, a przede wszystkim mają pozwolić na ocenę zasadności wniosków o przydział lokalu socjalnego. W tym celu umiejscowienie osoby zainteresowanej na liście oczekujących na przydział lokalu socjalnego zostało obwarowane m.in. koniecznością wykazania przez nią, że w miejscu jej zamieszkiwania występuje zagęszczenie poniżej 6 m2 powierzchni mieszkalnej. Warunek ten ma podwójne znaczenie prawne, albowiem nie tylko pozwala na merytoryczną ocenę zasadności wniosku o przydział lokalu socjalnego, ale także daje podstawę do oceny właściwości miejscowej organu administracji (organu władzy publicznej). Wbrew twierdzeniu autora skargi kasacyjnej, zmiana miejsc pobytu osób bezdomnych, jak zresztą każdej z osób, jest więc nader istotna. Nie można bowiem doprowadzić do takiej sytuacji, że osoba zainteresowana, choćby była bezdomna, poprzez fakt przebywania w różnych miejscach, w różnych Dzielnicach m. st. Warszawy, uzyska jednocześnie prawo przydziału lokalu socjalnego w każdej z Dzielnic. Byłoby to nie do pogodzenia ze wspomnianą zasadą sprawiedliwości społecznej. Toteż każda zainteresowana przydziałem lokalu socjalnego osoba winna wykazać, gdzie i w jakich warunkach zamieszkuje, ewentualnie, w jakich warunkach i gdzie przebywa, wskazując adres miejsca swego pobytu, przy czym w przypadku osoby bezdomnej będzie to miejsce, w którym koncentruje się jej codzienne życie.
Tymczasem, jak wynika ze sprawy, skarżący, poza wcześniejszym pobytem w noclegowni przy ul. B. [...], nie zamieszkiwał na terenie Dzielnicy W., nie korzystał z pomocy ośrodków udzielających pomocy osobom bezdomnym, nie był objęty programem wychodzenia z bezdomności, nie wskazywał żadnego adresu, pod którym możliwe byłoby dokonanie oceny jego warunków mieszkaniowych w tej Dzielnicy. Powoływanie się przez skarżącego na okoliczność jedynie czasowego pobytu w ośrodkach noclegowych w różnych miejscach, bądź zamieszkiwania w przyczepie kampingowej, parkowanej także w różnych miejscach, lub przebywania "czasami u siostry" jest niewystarczające, by przyjąć, że skarżący zamieszkuje jedynie na terenie Dzielnicy W., i że to Zarząd Dzielnicy W. m. st. Warszawy jest właściwym w sprawie. W takiej sytuacji organ trafnie wskazuje, że skarżący starania o najem lokalu socjalnego winien czynić w Dzielnicy B., gdzie posiadał ostatni meldunek, nie zaś w Dzielnicy W.. Autor skargi kasacyjnej, wprawdzie nie wprost, ale również dostrzega, że dla umiejscowienia skarżącego na liście osób oczekujących na przydział lokalu socjalnego ma znaczenie to, gdzie przebywa i w jakich warunkach żyje, zważywszy że W. F. w Warszawie przebywa od 2002 roku, a kwestie te są istotne dla ustalenia zarówno właściwości organu, jak i oceny tych warunków.
Należy także wyjaśnić stronie skarżącej, że właściwym do przyznania kosztów nieopłaconej pomocy prawnej, świadczonej z urzędu, jest Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (art. 209, art. 210, art. 250, art. 258 § 2 pkt 8 i § 3 oraz art. 259 i art. 260 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 listopada 2007 r. o sygn. akt I GSK 144/07, LEX nr 365811). Stosownie do § 20 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.), pełnomocnik winien złożyć Sądowi I instancji stosowne oświadczenie, o jakim mowa w tym przepisie.
Z tych względów, Naczelny Sąd Administracyjny, działając w oparciu o art. 184 cyt. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł, jak w sentencji wyroku.