Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 15 lutego 2013 r., sygn. akt II SA/Wa 1378/12, uchylił decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] czerwca 2012 r. oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Dyrektora Krajowej Szkoły Sądownictwa i Prokuratury z dnia [...] kwietnia 2012 r. w przedmiocie odmowy przyjęcia M. T. na aplikację sędziowską i prokuratorską.
Sąd I instancji przedstawił następujący stan faktyczny:
Dyrektor Krajowej Szkoły Sądownictwa i Prokuratury, decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r., odmówił przyjęcia M. T. na aplikację sędziowską i prokuratorską.
Minister Sprawiedliwości, po rozpatrzeniu odwołania M. T., decyzją z dnia [...] lutego 2011 r., utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] grudnia 2010 r.
WSA w Warszawie, po rozpoznaniu skargi M. T., wyrokiem z dnia 5 lipca 2011 r., sygn. akt II SA/Wa 701/11, ją oddalił.
NSA, po rozpoznaniu skargi kasacyjnej M. T., wyrokiem z dnia 10 stycznia 2012 r., sygn. akt I OSK 2010/11, uchylił wyrok o sygn. akt II SA/Wa 701/11 oraz decyzje organów obu instancji. W uzasadnieniu wyroku wskazano, że art. 26 ust. 3 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o Krajowej Szkole Sądownictwa i Prokuratury (dalej: u.K.S.S.P.) w brzmieniu obowiązującym w momencie podejmowania decyzji, należy interpretować zgodnie z regułami wykładni językowej, w świetle których przepis ten stanowi, iż o kolejności miejsca na liście klasyfikacyjnej aplikantów decyduje suma punktów uzyskanych przez aplikanta ze wszystkich sprawdzianów i ze wszystkich praktyk odbytych w czasie trwania aplikacji ogólnej.
Dyrektor Krajowej Szkoły Sądownictwa i Prokuratury, po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z dnia 30 kwietnia 2012 r., odmówił przyjęcia M. T. na aplikację sędziowską i prokuratorską.
Minister Sprawiedliwości, po rozpatrzeniu odwołania M. T., decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r., utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] kwietnia 2012 r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi M. T., uznał ją za zasadną. Podniesiono, że uchylenie wyrokiem o sygn. akt I OSK 2010/11 decyzji organów obu instancji wyczerpało przesłankę "uwzględnienia skargi", o której mowa w art. 29 ust. 6 u.K.S.S.P. Odesłanie zawarte w tym przepisie, nakazujące odpowiednie stosowanie art. 23 ust. 4 u.K.S.S.P., odnosi się do skutków uwzględnienia skargi przez sąd administracyjny oraz wynikającego z tego faktu obowiązku Dyrektora niezwłocznego wydania decyzji o przyjęciu na aplikację. "Odpowiednie" stosowanie powołanego art. 23 ust. 4 odnosi się jedynie do kwestii przeniesienia regulacji dotyczącej aplikacji ogólnej do aplikacji specjalistycznej. Nie oznacza to konieczności ustalania miejsca kandydata na liście według nowych obliczeń. Zawarty w art. 23 ust. 4 u.K.S.S.P. nakaz niezwłocznego wydania decyzji o przyjęciu na aplikację jest jednoznaczny i kategoryczny.
Niedopuszczalne jest ponowne prowadzenie postępowania w oparciu o przesłanki wskazane w art. 29 ust. 2 u.K.S.S.P. Podkreślono, że przepisy ustawy o Krajowej Szkole Sądownictwa i Prokuratury nie przewidują żadnych wyjątków zezwalających na odstąpienie od przewidzianej w art. 23 ust. 4 u.K.S.S.P. szczególnej procedury przyjęcia na aplikację. Wskazano, że rozstrzygnięcie organu w postępowaniu prowadzonym w oparciu o art. 29 ust. 6 w zw. z art. 23 ust. 4 u.K.S.S.P. ma charakter związany jedynie odnośnie przyjęcia na aplikację specjalistyczną. Wybór jej rodzaju dokonywany jest natomiast w ramach uznania administracyjnego. Oznacza to, że organ w ramach uznania administracyjnego decyduje, czy aplikant zostanie przyjęty na aplikację sądową, czy na aplikację prokuratorską. Wybór taki nie może jednak być dowolny, a musi wynikać z wszechstronnego i dogłębnego rozważenia wszystkich okoliczności faktycznych sprawy, w szczególności z wyważenia interesu społecznego i słusznego interesu obywatela. Organ zobowiązany jest ponadto wyjaśnić w uzasadnieniu decyzji, czym kierował się podejmując określone rozstrzygnięcie.
Skargę kasacyjną wniósł Minister Sprawiedliwości, żądając uchylenia wyroku WSA w Warszawie i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. Zarzucono naruszenie:
- • art. 153 P.p.s.a., ponieważ błędnie przyjęto, że organy administracyjne przy ponownym rozpatrzeniu sprawy nie były związane oceną prawną zawartą w wyroku o sygn. akt I OSK 2010/11. Organy zastosowały się tymczasem do wskazanej tam interpretacji 29 ust. 6 u.K.S.S.P.;
- • art. 29 ust. 6 w zw. z art. 23 ust. 4 u.K.S.S.P., ponieważ bezzasadnie przyjęto, że w przypadku uwzględnienia przez sąd administracyjny skargi aplikanta aplikacji ogólnej na decyzję w sprawie przyjęcia na aplikację specjalistyczną, organy administracji zobowiązane są w każdym przypadku przyjąć tego aplikanta na aplikację specjalistyczną;
- • art. 20, art. 22 w zw. z art. 23 ust. 4, art.
- 29. ust. 6 u.K.S.S.P., ponieważ błędnie uznano, że po uwzględnieniu skargi przez sąd administracyjny w trybie art. 29 ust. 6 u.K.S.S.P. organy administracyjne nie mają obowiązku ponownego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego co do spełniania przez kandydata na aplikację specjalistyczną przesłanek przyjęcia na tę aplikację.
Skargę kasacyjną wniósł również M. T., żądając uchylenia wyroku WSA w Warszawie i zasądzenia kosztów postępowania. Zarzucono naruszenie art. 23 ust. 4 w zw. z art. 29 ust. 6 u.K.S.S.P., ponieważ przyjęto, że w przedmiotowym postępowaniu organ korzystał z uznania administracyjnego co do wyboru aplikacji, na którą zostanie przyjęty absolwent aplikacji ogólnej. Organ, zgodnie z art. 28 ust. 1 u.K.S.S.P., jest związany wnioskiem aplikanta.
NSA, postanowieniem z dnia 20 maja 2014 r., sygn. akt I OSK 1038/13, w związku pytaniem, jakie składowi siedmiu sędziów zadano w sprawie o sygn. akt I OSK 1360/13, dotyczącej tego samego stanu prawnego, zawiesił postępowanie w przedmiotowej sprawie.
Następnie NSA przejął sprawę o sygn. akt I OSK 1360/13 do rozpoznania i wyrokiem z dnia 17 grudnia 2014 r,. sygn. akt I OPS 2/14 uchylił wyrok WSA w Warszawie oraz decyzje organów obu instancji.
NSA, z uwagi na ustanie przyczyn zawieszenia, postanowieniem z dnia 9 stycznia 2015 r., sygn. akt I OSK 1038/13, podjął postępowanie w sprawie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 poz. 270, ze zm.; dalej: P.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego i dlatego też, przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.
W skardze kasacyjnej podniesiono zarzuty naruszenie zarówno przepisów prawa materialnego, jak też przepisów postępowania. W takiej sytuacji, co do zasady, jako pierwsze podlegają rozpatrzeniu zarzuty naruszenia przepisów postępowania, ponieważ weryfikacja prawidłowości wykładni przepisów prawa materialnego dokonanej przez Sąd I instancji jest możliwa jedynie w przypadku stwierdzenia braku uchybień natury procesowej, mogących mieć istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. W przedmiotowej sprawie z zestawienia zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej oraz z treści jej uzasadnienia wynika jednak, że sformułowane w środku odwoławczym zarzuty powinny być rozpoznane łącznie. Zmierzają one bowiem w istocie do zakwestionowania dokonanej przez WSA w Warszawie wykładni art. 23 ust. 4 i art. 29 ust. 6 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o Krajowej Szkole Sądownictwa i Prokuratury (Dz.U. z 2012 r. poz. 1230; dalej u.K.S.S.P.) i ich niewłaściwego zastosowania.
W przedmiotowej sprawie zasadniczą kwestią jest to, czy w świetle art. 29 ust. 6 w zw. z art. 23 ust. 4 u.K.S.S.P., uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi na decyzję o odmowie przyjęcia na aplikację prokuratorską i sędziowską oznacza, że Dyrektor Krajowej Szkoły Sądownictwa i Prokuratury jest zobowiązany do wydania decyzji o przyjęciu na aplikację, bez potrzeby ponownego badania wniosku i prowadzenia w tym celu postępowania wyjaśniającego, w tym bez ponownej weryfikacji przesłanki związanej z umieszczeniem na liście klasyfikacyjnej aplikantów na dostatecznie wysokiej pozycji.
W postanowieniu z dnia 8 maja 2014 r., sygn. akt I OSK 1360/13, przedstawiono składowi siedmiu sędziów NSA do rozstrzygnięcia zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości, tj. czy w świetle przepisu art. 29 ust. 6 w zw. z art. 23 ust. 4 u.K.S.S.P., niezależnie od przyczyny uwzględnienia przez sąd administracyjny skargi na decyzję o odmowie przyjęcia na aplikację sędziowską lub prokuratorską, Dyrektor Krajowej Szkoły Sądownictwa i Prokuratury jest zobowiązany do wydania decyzji o przyjęciu na aplikację sędziowską lub prokuratorską, bez potrzeby ponownego badania wniosku kandydata i prowadzenia w tym celu postępowania administracyjnego.
NSA przejął do rozpoznania sprawę o sygn. akt I OSK 1360/13 i wyrokiem z dnia 17 grudnia 2014 r., sygn. akt I OPS 2/14 uchylił zaskarżony wyrok WSA w Warszawie oraz decyzje organów obu instancji. W uzasadnieniu wskazano, że "dla rozpoznawanej sprawy kluczowa jest kwestia wykładni art. 29 ust. 6 i art. 23 ust. 4 ustawy o Krajowej Szkole Sądownictwa i Prokuratury. Zgodnie z art. 29 ust. 6 tej ustawy, w przypadku uwzględnienia skargi wniesionej do wojewódzkiego sądu administracyjnego na decyzję Ministra Sprawiedliwości, wydaną na skutek odwołania od decyzji Dyrektora Krajowej Szkoły, w sprawie przyjęcia na aplikację sędziowską albo prokuratorską, przepis art. 23 ust. 4 stosuje się odpowiednio. W myśl art. 23 ust. 4 tej ustawy, w przypadku uwzględnienia skargi przez wojewódzki sąd administracyjny, Dyrektor Krajowej Szkoły wydaje niezwłocznie decyzję o przyjęciu na aplikację ogólną, którą aplikant odbywa zgodnie z indywidualnym programem ustalonym przez Dyrektora Krajowej Szkoły".
Podniesiono, że "nie kwestionując potrzeby ustalenia treści omawianych przepisów ustawy o Krajowej Szkole Sądownictwa i Prokuratury w oparciu o inne rodzaje wykładni niż językowa, podkreślenia wymaga, że przepis art. 29 ust. 6 w związku z art. 23 ust. 4 tej ustawy wyraźnie nakłada obowiązek wydania przez Dyrektora Krajowej Szkoły decyzji o przyjęciu na aplikację, a nie decyzji w sprawie przyjęcia na aplikację. Należy jednak mieć na uwadze, że specyfika spraw, w których rozstrzyga się o przyjęciu na aplikację, na podstawie ustawy o Krajowej Szkole Sądownictwa i Prokuratury, polega na tym, że podstawę rozstrzygnięć stanowią lista kwalifikacyjna – w przypadku aplikacji ogólnej albo lista klasyfikacyjna – w przypadku aplikacji sędziowskiej lub prokuratorskiej, ogłaszane w Biuletynie Informacji Publicznej. Z tą szczególną podstawą rozstrzygnięcia należy wiązać szczególne unormowanie przyjęte w art. 23 ust. 4 ustawy, które polega na tym, że w razie uwzględnienia skargi przez sąd administracyjny, Dyrektor Krajowej Szkoły wydaje decyzję o przyjęciu na aplikację.
Oznacza to, że w razie wadliwego sporządzenia listy klasyfikacyjnej (listy kwalifikacyjnej), w tym co do liczby punktów uzyskanych przez aplikanta (kandydata na aplikację ogólną) i jego miejsca na liście oraz uwzględnienia skargi przez sąd administracyjny z tego powodu, ma być podjęta decyzja o przyjęciu na aplikację, ponieważ nie jest możliwe sporządzenie nowej listy i określenie na nowo sumy punktów uzyskanych przez poszczególne osoby i ich miejsc na liście. Nie w każdym jednak przypadku uwzględnienia skargi Dyrektor Krajowej Szkoły zobowiązany jest więc do wydania decyzji o przyjęciu na aplikację specjalistyczną. Brak jest podstaw do wydania takiej decyzji w przypadku, gdy do uwzględnienia skargi doszło z przyczyn formalnych, np. w sytuacji, gdy zaskarżona decyzja była dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a. lub w innych przepisach".
W uzasadnieniu powołanego wyroku rozważono ponadto charakter prawny listy kwalifikacyjnej, o której mowa w art. 26 ust. 2 u.K.S.S.P. Stwierdzono, że "zgodnie z art. 26 ust. 2 ustawy o Krajowej Szkole Sądownictwa i Prokuratury, Dyrektor Krajowej Szkoły, w terminie 14 dni od zakończenia aplikacji ogólnej, ogłasza w Biuletynie Informacji Publicznej listę klasyfikacyjną aplikantów. Lista zawiera imiona, nazwiska aplikantów, z podaniem liczby punktów uzyskanych przez każdego aplikanta w trakcie aplikacji ogólnej, oraz liczby porządkowej wskazującej jego miejsce na liście. Osoba, która ukończyła aplikację ogólną oraz spełnia kryteria określone w art. 22 pkt 1-4 tej ustawy, może w terminie 14 dni od dnia ogłoszenia w Biuletynie Informacji Publicznej listy klasyfikacyjnej aplikantów, o której mowa w art. 26 ust. 2 ustawy, złożyć do Dyrektora Krajowej Szkoły wniosek o kontynuowanie szkolenia na aplikacji sędziowskiej lub prokuratorskiej.
Ponadto, zgodnie z ust. 2 tego artykułu, kandydaci na aplikację specjalistyczną przedstawiają dodatkowo zaświadczenia o zdolności do pełnienia obowiązków sędziego lub prokuratora (art. 28 ust. 1 i 2 ustawy). Przepis art. 29 ust. 1 ustawy stanowi, że Dyrektor Krajowej Szkoły wydaje decyzję w sprawie przyjęcia na aplikację sędziowską albo prokuratorską. Decyzję tę, zgodnie z art. 29 ust. 2 ustawy, wydaje się uwzględniając kolejność umieszczenia kandydatów na liście klasyfikacyjnej aplikantów, o której mowa w art. 26 ust. 2, do miejsca wyczerpania limitu przyjęć na te aplikacje. Wiążący charakter listy klasyfikacyjnej wynika z tego, że umieszczenie kandydata na tej liście na miejscach w ramach wyznaczonych limitów przyjęć na aplikację sędziowską i prokuratorską na dany rok szkoleniowy łączy się z uprawnieniem do przyjęcia na aplikację".
W przedmiotowej sprawie, do uwzględnienia skargi M. T. doszło na skutek stwierdzenia błędnego sposobu obliczania sumy punktów uzyskanych przez niego ze sprawdzianów i praktyk odbytych w czasie trwania aplikacji ogólnej, od której zależy kolejność na liście kwalifikacyjnej aplikantów, z uwagi na dokonaną przez organy wadliwą wykładnię przepisu art. 26 ust. 3 u.K.S.S.P. Wydaną w tej sprawie po raz pierwszy decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r. Dyrektor Krajowej Szkoły Sądownictwa i Prokuratury odmówił przyjęcia M. T. na aplikację prokuratorską i sędziowską, która została utrzymana w mocy decyzją z dnia [...] lutego 2011 r. WSA w Warszawie, wyrokiem z dnia 5 lipca 2011 r., sygn. akt II SA/Wa 701/11, oddalił skargę decyzję organu II instancji, natomiast NSA, wyrokiem z dnia 10 stycznia 2012 r., sygn. akt I OSK 2010/11, uchylił wyrok WSA w Warszawie oraz obie poprzedzające go decyzje administracyjne.
Powodem uwzględnienia skargi kasacyjnej było stwierdzenie naruszenia prawa, polegającego na błędnej wykładni przepisów odnoszących się do sposobu ustalania uzyskanych punktów i kolejności na liście klasyfikacyjnej aplikantów. Ocena NSA odnosiła się wyłącznie do kwestii wykładni art. 26 ust. 3 u.K.S.S.P. w brzmieniu sprzed nowelizacji, dokonanej ustawą z dnia 18 sierpnia 2011 r. o zmianie ustawy – Prawo o ustroju sądów powszechnych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. nr 203 poz. 1192).
Podnieść należy, że w przedmiotowej sprawie Sąd I instancji dokonał prawidłowej wykładni i właściwego zastosowania art. 29 ust. 6 w zw. z art. 23 ust. 4 u.K.S.S.P. Właściwie przyjęto, że w sprawie została wyczerpana przesłanka uwzględnienia skargi i brak było podstaw do ponownego prowadzenia przez organ postępowania w sprawie przyjęcia na aplikację prokuratorską i sędziowską oraz do ponownego obliczania punktów na podstawie "symulacji" listy klasyfikacyjnej. Trafnie wskazano, że odpowiednie stosowanie art. 23 ust. 4 u.K.S.S.P., o którym mowa w art. 29 ust. 6 tej ustawy, dotyczy jedynie kwestii "przeniesienia" regulacji dotyczącej aplikacji ogólnej zawartej w tym przepisie, do aplikacji specjalistycznej. Nie ma więc mowy o nakazaniu prowadzenia nowego postępowania i ustalania miejsca kandydata według nowych obliczeń i symulacji listy klasyfikacyjnej.
Dodatkowo zauważyć należy, że uprawnienia wynikające z ogłoszonej w roku 2010 listy klasyfikacyjnej aplikantów, którzy ukończyli aplikację ogólną 2009/2010 zostały już zrealizowane. Skutek związany z listą ogłoszoną w sprawie naboru w roku 2010 był jednorazowy. Zmiana listy i kolejności umieszczenia na liście aplikantów, którzy ukończyli aplikację ogólną 2009/2010, w drodze ponownego przeliczenia punktów nie jest więc obecnie dopuszczalna. W stosunku do osób, które swojego miejsca na liście nie zakwestionowały, wnosząc skargę do sądu administracyjnego, na podstawie ogłoszonej listy zostały wydane decyzje o przyjęciu lub odmowie przyjęcia na aplikację sędziowską lub prokuratorską. Z tych względów brak było podstaw do stworzenia przez organy w drodze "symulacji" nowej listy klasyfikacyjnej aplikantów.
Oznacza to, że uwzględnienie skargi kasacyjnej wyrokiem z dnia 2 marca 2012 r., sygn. akt I OSK 2010/11 powinno było doprowadzić do wydania decyzji o przyjęciu na aplikację oraz wykonania przez Dyrektora obowiązku ustalenia dla niego, zgodnie z art. 23 ust. 4 u.K.S.S.P., indywidualnego programu aplikacji.
Uznać więc należy, że zarówno zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 29 ust. 6 w zw. z art. 20, art. 22, art. 23 ust. 4 u.K.S.S.P. oraz przepisów postępowania, tj. art. 153 P.p.s.a., są niezasadne.
Podnieść należy, że również skarga kasacyjna M. T. nie jest zasadna. Zgodnie z art. 28 ust. 1 u.K.S.S.P. aplikant, który ukończył aplikację ogólną może złożyć wniosek o umieszczenie go na liście klasyfikacyjnej aplikantów. Dyrektor nie jest w żaden sposób związany wnioskiem, ponieważ, zgodnie z art. 29 ust. 2 u.K.S.S.P., decyzja o przyjęciu na określony rodzaj aplikacji jest wydawana wedle podstawowego kryterium, jakim jest miejsce, które zdobył aplikant na liście klasyfikacyjnej. Wniosek aplikanta o przyjęcie na określony rodzaj aplikacji ma charakter pomocniczy i służy ewentualnej korekcie miejsca aplikanta na liście, jeżeli jest to możliwe z punktu widzenia możliwości dalszego szkolenia oraz potrzeb sądów lub jednostek prokuratury.
Naczelny Sąd Administracyjny, z uwagi na powyższe, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.