Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 20 czerwca 2018 r. (sygn. akt II SA/Ke 342/18), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach – orzekając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: "p.p.s.a.") – oddalił skargę J. S. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] grudnia 2017 r. o ustaleniu odszkodowania w wysokości [...] zł, za udział J. S. wynoszący [...] części (związany z własnością lokalu nr [...]) w prawie własności nieruchomości gruntowej, położonej w obrębie [...] miasta [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha - przejętej z mocy prawa przez Gminę [...] – pod realizację inwestycji drogowej.
W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w całości, J. S. zarzucił Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Kielcach naruszenie:
- 1. art. 21 ust. 2 Konstytucji w zw. z przepisem art 18 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 roku o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych poprzez aprobatę przez Sąd I instancji decyzji organu II instancji, który uznał za zasadne przyznanie przez organ I instancji odszkodowania nieodpowiadającego rzeczywistej wartości udziału [...] części (związanego z własnością lokalu nr [...]) w prawie własności nieruchomości gruntowej, oznaczonej w ewidencji gruntów m. [...] jako działka nr [...] o pow. [...] ha w obr. [...] położona w [...] przy ulicy [...],
- 2. art. 7 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. - poprzez akceptację przez Sąd I instancji decyzji organu II instancji, który uznał za zasadną decyzję organu I instancji, która nie została wydana w oparciu o całokształt materiału dowodowego tj. decyzja organu I instancji wydana została w oparciu o opinię biegłego nieuwzględniającą rzeczywistej wartości nieruchomości gruntowej, oznaczonej w ewidencji gruntów m. [...] jako działka nr [...] o pow. [...] ha w obr, [...] położona w K. przy ulicy [...],
- 3. art. 7 k.p.a. w zw. z art. 75 k.p.a. - poprzez zaaprobowanie przez Sąd I instancji niepodjęcia przez organy I i II instancji wszystkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy tj. nieprzeprowadzenia dowodu z znajdujących się w posiadaniu organu I instancji dokumentów określających wartość nieruchomości położonych w [...], w obr. [...], przy ulicy [...] (umów sprzedaży zawieranych przez Gminę [...], której przedmiotem były rzeczone nieruchomości) skutkujące wydaniem decyzji o oparciu o opinię biegłego nieuwzględniającą rzeczywistej wartości nieruchomości gruntowej, oznaczonej w ewidencji gruntów m. [...] jako działka nr [...] pow. [...] ha w obr. [...]położona w [...] przy ulicy [...].
Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, skarżący wnosił o zmianę zaskarżonego wyroku poprzez uwzględnienie skargi albo uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji - wraz z zasądzeniem zwrotu kosztów postępowania za obie instancje.
Ponadto skarżący wnosił o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.
Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona.
Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału z dnia 29 grudnia 2020 r. - wydanym na zasadzie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1842 ze zm.) – sprawa została skierowana na posiedzenie niejawne, gdyż przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można było jej przeprowadzić na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) - Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, z urzędu zaś bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyła się do zbadania zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów.
Skarga kasacyjna nie zawiera uzasadnionych podstaw a przede wszystkim nie została ona w sposób poprawny – pod względem formalnym – skonstruowana. Autor skargi kasacyjnej nie określił bowiem, które z podniesionych w niej zarzutów mają charakter materialnoprawny a które procesowy, choć - zgodnie z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. - obrazę prawa materialnego można zarzucić tylko poprzez jego wadliwą wykładnię lub wadliwe zastosowanie. Tymczasem, formułując zarzut oparty na art. 21 ust. 2 Konstytucji w zw. z przepisem art 18 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 roku o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (bez podania przy tym miejsca publikacji tej ustawy), autor skargi kasacyjnej uzasadniał go nie tyle błędną wykładnią (lub zastosowaniem) powyższych przepisów, a aprobatą (cyt.): "przez Sąd I instancji decyzji organu II instancji, który uznał za zasadne przyznanie przez organ I instancji odszkodowania nieodpowiadającego rzeczywistej wartości udziału 6661/418491 części (związanego z własnością lokalu nr [...]) w prawie własności nieruchomości gruntowej, oznaczonej w ewidencji gruntów m. [...] jako działka nr [...] o pow. [...] ha w obr. [...] położona w [...] przy ulicy [...]", co czyniło ten zarzut całkowicie niezrozumiałym.
Pozostałe zarzuty oparte zostały na naruszeniu art. 7, "art. 75" i art. 80 k.p.a. a zatem na przepisach procesowych. Po myśli jednak art. 174 pkt 2 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu przepisów postępowania, ale tylko wtedy, gdy uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Tej ostatniej okoliczności autor skargi kasacyjnej w ogóle zaś nie powołał ani też jej nie wykazał.
Wyjaśnić natomiast trzeba, że skarga kasacyjna jest środkiem odwoławczym, który cechuje wysoki stopień sformalizowania (vide: "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz" pod red. Prof. Romana Hausera i prof. Marka Wierzbowskiego, Wyd. C.H. Beck, Warszawa 2011 r. str. 595) i z tego powodu przy jej sporządzaniu obowiązuje tzw. przymus adwokacko-radcowski. Oprócz wskazania w skardze kasacyjnej konkretnych przepisów prawa (w tym właściwej jednostki redakcyjnej, gdy dany artykuł dzieli się na mniejsze jednostki oraz aktów prawnych, w którym się powołane przepisy znajdują wraz z miejscem ich publikacji) a naruszenia których to przepisów – zdaniem autora skargi - dopuścił się Sąd I instancji, należy zatem precyzyjnie wyjaśnić, na czym polegało – w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną - w danym przypadku uchybienie przez zaskarżony wyrok konkretnemu przepisowi. Sąd Kasacyjny bowiem nie może sam skargi kasacyjnej ani poprawiać, ani orzekać na zasadzie domyślania się.
W związku z powyższym i biorąc pod uwagę wskazane na wstępie zarzuty kasacyjne oraz towarzyszącą im argumentację, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że ich istota w analizowanej sprawie sprowadzała się do zakwestionowania przez skarżącego prawidłowości i kompletności materiału dowodowego na podstawie, którego została wydana zaskarżona do Sądu Wojewódzkiego decyzja, w tym w szczególności nie uwzględnienia danych, wynikających z aktów notarialnych przedłożonych organom przez J. S..
Zgodnie z art. 75 § 1 k.p.a., jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W myśl zaś art. 80 k.p.a. organ stwierdza, że to, czy dana okoliczność została udowodniona organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego. Przepisy te stanowią rozwinięcie ogólnej zasady postępowania administracyjnego wyrażonej w art. 7 k.p.a., stanowiącym, że w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli.
Odnosząc powyższe do stanu sprawy wskazać wypada, że z uwagi na wydanie przez Prezydenta Miasta [...] decyzji z dnia [...] czerwca 2017 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej dla zadania pn.: "Budowa drogi publicznej stanowiącej przedłużenie ulicy [...] w [...]", obejmującego m.in. działkę nr [...] o pow. [...] ha, położoną w obrębie [...] miasta [...], która to decyzja stała się ostateczna z dniem 1 sierpnia 2017 r., ten sam organ, decyzją z dnia [...] grudnia 2017 r. – orzekając na zasadzie art. 12 ust. 4 pkt 2, ust. 4a, ust. 4f i ust. 5, art. 18 ust. 1, a także art. 23 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 1496 ze zm.) – ustalił odszkodowanie w wysokości [...] zł, za udział J. S. wynoszący [...] części (związany z własnością lokalu nr [...]) w prawie własności w/w nieruchomości gruntowej. Decyzja organu I instancji została zaś utrzymana w mocy przez Wojewodę [...] (decyzja z dnia [...] marca 2018 r.) a wniesioną na nią przez J. S. skargę, zaskarżonym wyrokiem, Sąd Wojewódzki oddalił.
W sprawie nie sporne było, że ustalenie powyższego odszkodowania nastąpiło w oparciu o dowód, dopuszczony przez Prezydenta Miasta [...] w postaci operatu szacunkowego, sporządzonego w dniu 28 września 2017 r. przez rzeczoznawcę majątkowego – C. H..
Z operatu tego wynikało, że wyceniana działka nr [...] nie była zabudowana, kształtem przypominała trapez o jednym nieregularnym boku. Została wydzielona z działki zabudowanej domami mieszkalnymi wielorodzinnymi, wokół których tereny były zagospodarowane. Na dzień wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej występowały na niej składniki budowlane przewidziane do rozbiórki (fragment ciągu pieszego wykonany z kostki betonowej o pow. 27 m2 oraz oświetlenie terenu latarniami parkowymi na słupach stalowych zasilane linią kablową podziemną - 1 latarnia). Nieruchomość nie była objęta miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, natomiast zgodnie ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta [...], zatwierdzonym uchwałą Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] października 2000 r. nr [...] ze zmianami, działka nr [...], położona była na terenie zabudowy mieszkaniowej z przewagą zabudowy niskiej intensywności o określonej wysokości z usługami podstawowymi. Ponadto dla omawianej nieruchomości nie została wydana decyzja o warunkach zabudowy.
Wyceniając powyższą nieruchomość, rzeczoznawca majątkowy w pierwszej kolejności przeanalizowała rynek nieruchomości drogowych i w wyniku tej analizy stwierdziła, że ceny transakcyjne tego typu nieruchomości kształtowały się w przedziale od 150 zł do 320 zł za 1m2. Średnia cena transakcyjna w wyselekcjonowanym zbiorze ukształtowała się na poziomie 219 zł za 1m2. Analizując rynek nieruchomości o przeznaczeniu pod budownictwo mieszkaniowe niskiej intensywności z usługami podstawowymi, rzeczoznawca stwierdziła zaś, że średnia cena z całego zbioru w obrocie nieruchomości o takim przeznaczeniu wynosiła 350 zł za 1m2. W związku z tym wskazała, że cel wywłaszczenia nie powodował w tym przypadku zwiększenia wartości nieruchomości, a w związku z tym wartość rynkowa prawa własności szacowanej nieruchomości określona została według aktualnego sposobu użytkowania.
Ponadto biegła wyodrębniła cechy rynkowe, mające wpływ na wartość nieruchomości i ich wagi oraz określiła wartość jednego metra kwadratowego gruntu na poziomie 359,66 zł. W konsekwencji wartość nieruchomości została oszacowana na łączną kwotę 54.026 zł, w tym: wartość rynkowa gruntu – 50.352 zł, a wartość odtworzeniową składników budowlanych - 3.674 zł. Ustalone odszkodowanie zostało przyznane stronie odpowiednio do posiadanego udziału, tj. za [...]części - [...] zł.
W związku z tym należy stwierdzić, że ustalenie odszkodowania w niniejszej sprawie nie było dowolne bo zostało oparte na dowodzie z opinii biegłego, co do której nie zgłoszono zarzutów dotyczących jej formalnej poprawności.
Wprawdzie J. S., wnosząc odwołanie od decyzji organu I instancji dołączył do niego akty notarialne dotyczące transakcji, które – jego zdaniem - świadczyły o tym, że przyznane mu odszkodowanie było za niskie, ale jak zostało to wyjaśnione w toku postępowania odwoławczego, transakcje, wynikające aktów notarialnych z dnia 28 lutego 2017 r. (Rep. Nr [...]) i z dnia 14 lipca 2017 r. (Rep. Nr [...]) nie mogły być przyjęte do porównań, ponieważ objęte nimi nieruchomości przede wszystkim nie spełniały warunku podobieństwa do działki będącej przedmiotem operatu szacunkowego. Nieruchomości te posiadały bowiem różny stan planistyczny, gdyż sugerowane transakcje dotyczyły nieruchomości z wydanymi warunkami zabudowy dla realizacji pięciu budynków mieszkalnych wielorodzinnych, a więc decyzja zastępowała w tych przypadkach plan miejscowy, podczas, gdy szacowana działka gruntu położona była na terenie, dla którego nie obowiązywał planu i nie była wydana decyzja o warunkach zabudowy.
Postanowienia natomiast zawarte w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego były na tyle ogólne, że mogły zostać wydane różne warunki jej zagospodarowania. Ponadto ceny 1 metra kwadratowego nieruchomości objętych aktami notarialnymi z dnia 28 lutego i z dnia 14 lipca 2017 r., podane zostały w tych aktach w kwotach brutto, tj. [...]zł/m² i [...]zł/m², podczas gdy w kwotach netto wynoszą one odpowiednio [...]zł/m² i [...]zł/m².
Poza tym brak było także podobieństwa pomiędzy nieruchomościami objętymi tymi aktami, a nieruchomością szacowaną w niniejszej sprawie, co do wielkości powierzchni.
Akt notarialny z dnia 26 lutego 2018 r. Rep. Nr [...] dotyczył zaś transakcji dokonanej w okresie późniejszym od daty wyceny.
Z tych powodów skład orzekający uznał, że stanowisko Sądu Wojewódzkiego, który, analizując treść przepisów regulujących zasady dokonywania wyceny i sporządzania operatu szacunkowego, podzielił pogląd Wojewody, że operat szacunkowy, na podstawie którego ustalono w tej sprawie odszkodowanie był prawidłowy i zgodny z obowiązującymi przepisami prawa, było w pełni uzasadnione. W szczególności, ustalona tym operatem wartość nieruchomości gruntowej, stanowiącej działkę nr [...], nie została w żaden sposób podważona poprzez treść przedłożonych przez stronę dowodów, w postaci w/w aktów notarialnych. Zaprezentowane więc w skardze kasacyjnej stanowisko skarżącego należało uznać jedynie za polemikę z uzasadnionym poglądem Sądu I instancji.
Z tych powodów zarzuty kasacyjne oparte na art. 7, art. 75 i art. 80 k.p.a. należało uznać za nieuzasadnione.
Dodać też trzeba, iż nikt nie kwestionował w analizowanej sprawie, że jak przewiduje to art. 21 ust 2 Konstytucji RP, wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem oraz, iż w świetle art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, wysokość odszkodowania, o którym mowa w art 12 ust 4a, ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania. Czym innym jednak jest wykładnia treści normatywnej tych przepisów a czym innym twierdzenie, że w danym stanie faktycznym nie ustalono prawidłowo wysokości należnego (słusznego) odszkodowania.
W niniejszej zaś sprawie, jak wyżej to zostało wyjaśnione, skoro podstawą ustalenia odszkodowania była wartość rynkowa nieruchomości, ustalona w zgodzie z szczegółowymi, poprawnie zastosowanymi przepisami prawa materialnego, to nie można było mówić o naruszeniu konstytucyjnej zasady słusznego odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość.
Uznając zatem skargę kasacyjną za nieskuteczną, Naczelny Sąd Administracyjny – z mocy art. 184 p.p.s.a. – orzekł jak w sentencji.