Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 23 października 2012 r., I SA 1384/12 oddalił skargę J. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z [...] grudnia 2009 r., nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej m. st. Warszawy z [...] lutego 1956 r., nr [...] o odmowie ustanowienia prawa własności czasowej do nieruchomości położonej w Warszawie przy ul. [...], ozn. nr hip. [...]. W uzasadnieniu Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja została wydana w postępowaniu nadzorczym, w którym obowiązkiem organu było zbadanie, czy kontrolowane orzeczenie nie było dotknięte jedną z wad wskazanych w art. 156 § 1 k.p.a. Natomiast w tym postępowaniu organ nie ustosunkowuje się do wniosku o przyznanie prawa własności czasowej, albowiem może to nastąpić jedynie w postępowaniu zwykłym.
Przez pojęcie "rażącego naruszenia prawa", o jakim mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., należy rozumieć naruszenie wyraźne, niebudzącej wątpliwości interpretacyjnych normy prawa materialnego – w niniejszej sprawie są to art. 1, art. 7 i art. 8 dekretu z 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279). Chodzi o takie sytuacje, gdy zestawienie treści aktu prawnego z treścią przepisu prowadzi w sposób niebudzący wątpliwości do wniosku, że pozostają one w sprzeczności. Natomiast naruszenie przepisów proceduralnych może stanowić podstawę stwierdzenia nieważności badanego aktu, jeżeli zostało wyszczególnione w art. 156 § 1 k.p.a. (np. wydanie decyzji z naruszeniem przepisów o właściwości).
W konsekwencji inne naruszenia przepisów proceduralnych nie mogą być kwalifikowane jako wyczerpujące dyspozycję art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. Stąd ocena postępowania dowodowego, także jego uzupełnienie, może nastąpić jedynie w ramach postępowania odwoławczego, a także w toku postępowania, o którym mowa w art. 145 k.p.a. (zob. wyrok NSA z 9 września 2010 r., I OSK 1472/09).
Prawidłowe jest stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego, że kontrolowane w postępowaniu nadzorczym orzeczenie z [...] lutego 1956 r. nie jest dotknięte wadami wskazanymi w art. 156 § 1 k.p.a. Kolegium zastosowało się do treści przepisu art. 153 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; zwanej dalej "p.p.s.a."), uwzględniając wskazania co do dalszego postępowania zawarte w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 23 grudnia 2008 r. (I SA/Wa 1353/08). Organ nadzoru prawidłowo ustalił, że cała nieruchomość nr hip. [...] znajdowała się w strefie planistycznej "tereny przeznaczone pod kolejowe urządzenia komunikacyjne". Ustalenia te organ poczynił na podstawie dokumentów przekazanych przy piśmie Urzędu Miasta Warszawy Biura Geodezji i Katastru – Wydział ds. Ewidencji Gruntów i Budynków z 26 czerwca 2009 r., tj. wydruku z mapy z zaznaczonymi granicami dawnej działki nr hip. [...], kopii planu miejscowego nr 75 Biura Odbudowy Stolicy z naniesionymi granicami dawnej działki, informacji z ewidencji gruntów.
Prawidłowo Kolegium oceniło, że wykorzystanie gruntu przez dotychczasowych właścicieli nie dałoby się pogodzić z ustalonym przeznaczeniem gruntu zgodnie z obowiązującym planem, a nie jak podnosili skarżący, planem "opracowywanym". W dacie wydania orzeczenia z [...] lutego 1956 r. obowiązywał plan miejscowy nr 75 Biura Odbudowy Stolicy, zatwierdzony uchwałą Prezydium Rady m.st. Warszawy z 5 marca 1945 r., opublikowany 14 marca 1945 r. w Monitorze Polskim Nr A-14. Uchwalenie tego planu i jego obowiązywanie miało umocowanie prawne w przepisach ustawy z 3 lipca 1947 r. o odbudowie m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 52 poz. 268) i rozporządzeniu Ministra Odbudowy z 11 grudnia 1947 r. w sprawie trybu postępowania przy sporządzaniu planów zagospodarowania przestrzennego dla obszaru m. st. Warszawy i Warszawskiego Zespołu Miejskiego oraz zawieszenia rozpatrywania wniosków o zmianę przeznaczenia terenów i dokonywania inwestycji na tym obszarze (Dz. U. Nr 52, poz. 268).
Na podstawie art. 1 ustawy utworzono Naczelną Radę Odbudowy m. st. Warszawy, która ustalała zasady, programy i projekty odbudowy stolicy, koordynowała pracę nad odbudową (art. 2 ustawy). Zgodnie z art. 6 ustawy prace, dotyczące sporządzania regionalnych i miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego oraz planowania gospodarczego na obszarze m. st. Warszawy i Warszawskiego Zespołu Miejskiego, wykonywało Biuro Odbudowy Stolicy, podległe Ministrowi Odbudowy. Natomiast art. 9 ustawy stanowił, że plany zagospodarowania przestrzennego m. st. Warszawy i Warszawskiego Zespołu Miejskiego, uchwalone przez Naczelną Radę Odbudowy m. st. Warszawy, uzyskują moc obowiązującą z dniem ogłoszenia w Monitorze Polskim. Na podstawie art. 13 ustawy zostało wydane rozporządzenie z 11 grudnia 1947 r., które w § 8 stanowiło, że plan regionalny uzyskuje moc obowiązującą z dniem ogłoszenia w Monitorze Polskim obwieszczenia Przewodniczącego Naczelnej Rady Odbudowy m. st.
Warszawy o uchwaleniu planu. Plan nr 75 (dotyczący przedmiotowej nieruchomości) ogłoszony został w Monitorze Polskim z 14 marca 1949 r. Nr A-14, poz. 200. Zarówno powołana wyżej ustawa jak i rozporządzenie obowiązywały w dacie wydania kontrolowanego w postępowaniu nadzorczym orzeczenia administracyjnego. Ustawa utraciła moc 31 grudnia 1964 r., a rozporządzenie 14 sierpnia 1961 r. Obowiązywał w dacie orzekania także plan nr 75. Zgodnie z nim teren dawnej nieruchomości nr hip [...] przeznaczony był pod kolejowe urządzenia komunikacyjne. Oznacza to, że korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela nie dało się pogodzić z przeznaczeniem gruntu w planie zagospodarowania obowiązującym w dacie wydania orzeczenia. Nie ma przy tym znaczenia kwestia ówczesnego, późniejszego oraz obecnego sposobu wykorzystywania nieruchomości, gdyż art. 7 ust. 2 dekretu odnosił się do planu obowiązującego w dacie wydania orzeczenia dekretowego.
Zatem należało uznać, że orzeczenie Prezydium Rady Narodowej m. st. Warszawy nie jest dotknięte wadami wskazanymi w art. 156 § 1 k.p.a., co czyni niezasadnymi zarzuty skargi odnośnie naruszenia przez Kolegium przepisu art. 7 ust. 2 dekretu oraz art. 156 § 2 k.p.a.
Niezasadny jest także zarzut naruszenia art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i 4 k.p.a. Organ prawidłowo wyjaśnił stan faktyczny sprawy w zakresie koniecznym do oceny legalności kontrolowanej decyzji, prowadził postępowanie nadzorcze w sposób nienaruszający obiektywnie zaufania stron do władzy publicznej, wyczerpująco zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy. Jednocześnie organ nie powoływał się na fakty powszechne znane oraz fakty znane organowi z urzędu, które nie wymagają dowodu, a więc nie naruszył art. 77 § 4 k.p.a.
Od tego wyroku wniesiono skargę kasacyjną, zaskarżając go w całości i zarzucając Sądowi naruszenie:
- 1. przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na treść zaskarżonego orzeczenia, a mianowicie:
- - art. 3 § 1 i 2 w związku z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 151 p.p.s.a. poprzez nieuzasadnione oddalenie skargi, podczas, gdy obowiązkiem Sądu było dokonanie w oparciu o akta sprawy kontroli zaskarżonych decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie pod względem zgodności z prawem i w oparciu o dokonane przez NSA w wyroku z 24 maja 2012 r., I OSK 746/11 wskazania co do postępowania;
- - art. 153 p.p.s.a. poprzez niezastosowanie się przez Sąd do oceny prawnej i wskazań NSA w cyt. wyroku I OSK 746/11;
- - art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez ograniczenie się przez Sąd jedynie do rozpoznania podniesionych przez stronę skarżącą zarzutów i wniosków, mimo, że obowiązkiem Sądu było również uwzględnienie z urzędu innych okoliczności ujawnionych w toku prowadzonego postępowania, jeżeli uzasadniałyby one uwzględnienie skargi;
- - art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie;
- - art. 7, art. 8 i art. 77 § 1 i 4 k.p.a. poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego oraz brak wnikliwej oceny i kontroli zebranego w sprawie materiału dowodowego, w tym przede wszystkim brak niezbędnej analizy obowiązującego w dacie wydania orzeczenia dekretowego planu zagospodarowania przestrzennego; a także
- 2. prawa materialnego, a to art. 7 ust. 2 dekretu z 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy poprzez jego błędną wykładnię, w szczególności poprzez niewzięcie pod uwagę innych okoliczności dotyczących kwestii niezgodnego z prawem rozpoznania wniosku "dekretowego", tj. określenia "plan opracowywany" w zestawieniu z utratą od 1 stycznia 1951 r. mocy obowiązującej planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego nr 75 Biura Odbudowy Stolicy, stanowiącego podstawę do wydania decyzji odmownej.
Wskazując na powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z [...] sierpnia 2009 r., nr [...] oraz z [...] grudnia 2009 r., nr [...], ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania.
W uzasadnieniu tej skargi kasacyjnej podniesiono, że Prezydium Rady Narodowej m. st. Warszawy nie bez przyczyny posłużyło się w wydawanym rozstrzygnięciu pojęciem "planu opracowywanego", ponieważ jedyną podstawą odmowy uwzględnienia wniosku złożonego w trybie art. 7 ust. 2 dekretu z 26 października 1945 r., mogła być niemożność pogodzenia korzystania z terenu nieruchomości przez dotychczasowego właściciela z przeznaczeniem tego terenu w prawomocnie uchwalonym i obowiązującym planie zabudowy. Powołanie w uzasadnieniu decyzji "opracowywanego planu zagospodarowania" jako przyczyny odmowy, nie spełnia zaś dekretowych przesłanek do odmowy prawa własności czasowej, a ponadto powoduje konieczność wnikliwego rozważenia i zbadania, czy miejscowy plan BOS-u nr 75 rzeczywiście obowiązywał w dniu wydania kwestionowanego orzeczenia Prezydium. Plan ten, uchwalony przez Naczelną Radę Odbudowy m.st. Warszawy, wykonany w Biurze Odbudowy Stolicy - tzw. BOS, uzyskał moc obowiązującą zgodnie z § 8 i § 16 rozporządzenia Ministra Odbudowy z 11 grudnia 1947 r. w sprawie trybu postępowania przy sporządzaniu planów zagospodarowania przestrzennego dla obszaru m.st.
Warszawy i Warszawskiego Zespołu Miejskiego oraz zawieszenia rozpatrywania wniosków o zmianę przeznaczenia terenów i dokonywania inwestycji na tym obszarze (Dz. U. Nr 74, poz. 479) z dniem ogłoszenia w Monitorze Polskim obwieszczenia Przewodniczącego Naczelnej Rady Odbudowy m.st. Warszawy o uchwaleniu planu.
W roku 1950 nastąpiła zmiana systemu sprawowania władzy w Polsce. Strukturę samorządową zmieniono na system rad narodowych ustawą z 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej (Dz. U. Nr 14, poz. 130), zaś w administracji rządowej wprowadzono szereg zmian kompetencyjnych. Uchwalona została ustawa z 30 grudnia 1950 r. o organizacji władz i instytucji w dziedzinie budownictwa (Dz. U. Nr 58, poz. 523), która weszła w życie z dniem 1 stycznia 1951 r., czego następstwem była m. in. utrata mocy obowiązującej ustawy z 3 lipca 1947 r. o odbudowie Warszawy i powrót planowania przestrzennego w Warszawie do procedur ustalonych w cyt. dekrecie z 2 kwietnia 1946 r. Kwestionowane orzeczenie zostało wydane w dniu [...] lutego 1956 r. W tym dniu nie obowiązywała już ustawa o odbudowie Warszawy, a plany zagospodarowania przestrzennego opracowywane były na podstawie przepisów dekretu z 2 kwietnia 1946 r. o planowym zagospodarowaniu przestrzennym kraju.
W związku z powyższym, od 1 stycznia 1951 r. ustało również obowiązywanie planów BOS-u, bowiem odpadła ich podstawa prawna. Zatem, w dacie wydania kwestionowanego orzeczenia, tj. [...] lutego 1956 r. obowiązywał na tym terenie plan zagospodarowania m. st. Warszawy z 1931 r., który nie był przedmiotem badania organu administracyjnego rozpatrującego sprawę przedmiotowej nieruchomości warszawskiej położonej przy ul. [...]. Aktualny stan zagospodarowania tej nieruchomości również nie pozostaje bez wpływu na rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie. Działka hipoteczna, która w mniemaniu organu nadzoru oraz sądu administracyjnego przeznaczona została pod zabudowę urządzeń kolejowych pozostaje nadal zabudowana przedwojennym budynkiem mieszkalnym. Na terenach sąsiadujących nie powstały żadne urządzenia służące komunikacji kolejowej.
W konsekwencji przyjąć należy, że kwestionowane w niniejszej sprawie orzeczenie administracyjne Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie z [...] lutego 1956 r., nr [...] naruszało prawo w sposób rażący.
Wojewódzki Sąd Administracyjny powinien był zbadać w pełnym zakresie zgodność z prawem kwestionowanej decyzji administracyjnej. Sąd może bowiem uwzględnić skargę, mając na uwadze inne uchybienia niż przytoczone w skardze, jak również może, np. stwierdzić nieważność zaskarżonego aktu, mimo że skarżący wnosił o jego uchylenie. Brak związania sądu granicami skargi powoduje, że "sąd ma obowiązek rozpatrzyć sprawę rozstrzygniętą zaskarżoną decyzją z punktu widzenia zgodności z prawem całego postępowania administracyjnego" (por. wyrok NSA z 26 maja 1998 r., II SA 915/97 i 919/97, OSP 1999, z. 4, poz. 79 z glosą J. Borkowskiego, tamże, s. 204 i n.).
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W postępowaniu przed NSA prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 § 1 p.p.s.a.). NSA jako sąd II instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie.
Skarga kasacyjna nie mogła być uwzględniona, albowiem podniesione w niej zarzuty przeciwko zaskarżonemu wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie nie są trafne.
Zarzut naruszenia art. 153 p.p.s.a. poprzez niezastosowanie się przez Sąd do oceny prawnej i wskazań NSA, zawartych w wyroku z 24 maja 2012 r., I OSK 746/11 jest chybiony. W powyższym wyroku Naczelny Sąd Administracyjny zawarł następującą ocenę prawną: "w tej sprawie zachodzi więc sprzeczność pomiędzy sentencją wyroku, przyjętą podstawą prawną i jej wyjaśnieniem. Oznacza to, że Sąd pierwszej instancji obowiązek przeprowadzenia kontroli wykonał w sposób niewłaściwy naruszając zarówno przepisy art. 1 § 1 i 2 ustawy ustrojowej z dnia 25 lipca 2002 r. jak i art. 134 § 1 i art. 141 § 4 oraz art. 151 p.p.s.a.". W zaskarżonym wyroku istnieje pełna zgodność między sentencją wyroku, a przyjętą podstawą prawną i jej wyjaśnieniem, co oznacza, że Sąd I instancji zastosował się do oceny prawnej zawartej w wyroku z 24 maja 2012 r., I OSK 746/11, dokładnie wyjaśniając stan faktyczny sprawy oraz dokonując wnikliwej oceny i kontroli zebranego w sprawie materiału dowodowego, co czyni nieuzasadnionym zarzut naruszenia art. 7, art. 8 i art. 77 § 1 i 4 k.p.a.
Także zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 7 ust. 2 dekretu z 26 października 1945 r. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie jest bezzasadny. Wbrew twierdzeniu skarżącego kasacyjnie ustawa z 30 grudnia 1950 r. o organizacji władz i instytucji w dziedzinie budownictwa nie derogowała ustawy z 3 lipca 1947 r. o odbudowie m. st. Warszawy. W rzeczywistości ta ostatnia ustawa utraciła moc wiążącą z dniem 31 grudnia 1964 r. Trafnie więc przyjął Sąd I instancji, że w dacie wydania orzeczenia z [...] lutego 1956 r. obowiązywał plan miejscowy nr 75 Biura Odbudowy Stolicy, zatwierdzony uchwałą Prezydium Rady m.st. Warszawy z 5 marca 1945 r., opublikowany 14 marca 1945 r. w Monitorze Polskim Nr A-14 i, że orzeczenie to nie zapadło z rażącym naruszeniem prawa.
Powyższa konstatacja czyni także nietrafnym zarzut naruszenia art. 134 p.p.s.a.
Wreszcie za całkowicie gołosłowny należało uznać zarzut uchybienia art. 3 § 1 i 2 w związku z art. 1 § 1 i 2 ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 151 p.p.s.a. poprzez nieuzasadnione oddalenie skargi. Pierwszy z tych przepisów stanowi, że "sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie". Natomiast unormowania zawarte w tym drugim przepisie określają właściwość sądów administracyjnych stanowiąc, że sprawują one wymiar sprawiedliwości między innymi przez kontrolę administracji publicznej (§ 1), oraz kryterium, pod jakim kontrola ta jest sprawowana (§ 2).
Niezależnie od tego zauważyć należy, że art. 1 § 1 i § 2 powołanej ustawy ustrojowej wyznacza jedynie ramy kontroli sądowej. Nie określa natomiast reguł postępowania sądowoadministracyjnego, albowiem te zawarte są w ustawie p.p.s.a.
Sam fakt rozpoznania przedmiotowej sprawy i wydania wyroku przez Wojewódzki Sąd Administracyjny świadczy więc o tym, że nie doszło do naruszenia powołanych przepisów. Określona przez ustawę kontrola została przez ten Sąd w stosunku do zaskarżonej decyzji zrealizowana. Polegała ona na wyjaśnieniu problemu zgodności tej decyzji z prawem, a zatem na zbadaniu kwestii jej legalności. Zwieńczeniem zrealizowanego aktu wymiaru sprawiedliwości było wydanie zaskarżonego wyroku. Wydanie wyroku niezgodnego z oczekiwaniem strony skarżącej nie może być utożsamiane z uchybieniem powołanym normom.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za niemającą usprawiedliwionych podstaw i na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.