Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 26 marca 2021 r., I SA/Wa 131/20, oddalił skargę V. S.A. z/s w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z 20 listopada 2019 r. nr KOC/7041/Go/19, utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta m.st. Warszawy z 16 października 2019 r. nr 15/BM/WMM/2019 odmawiającą stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. przez S. w W. prawa użytkowania wieczystego gruntu położonego w W. przy ul. [..], stanowiącego część o powierzchni 120 m2 działki nr [..] o powierzchni 969 m2, KW nr [..], wraz z przeniesieniem prawa własności budynku i innych urządzeń znajdujących się na tym gruncie.
W skardze kasacyjnej Spółka zaskarżyła wyrok Sądu I instancji w całości, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, wg norm przepisanych. Skarżąca kasacyjnie zrzekła się przy tym przeprowadzenia rozprawy.
Sądowi I instancji zarzucono naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 80 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. polegające na dowolnej, a nie swobodnej i wszechstronnej, analizie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, przez błędną ocenę zgromadzonych w sprawie dowodów, wyrażającą się w błędnym przyjęciu, że skarżąca nie wykazała, że w dniu 5 grudnia 1990 r. jej poprzednikowi prawnemu przysługiwało prawo zarządu nieruchomością.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że stwierdzenie ustanowienia prawa zarządu nie musi wynikać z nazwy ani treści sentencji decyzji. O ustanowieniu zarządu świadczyć może całokształt postanowień decyzji, która w poszczególnych punktach odnosi się do uprawnień przyznanych jej adresatom. Tego rodzaju sytuacja miała miejsce w przedmiotowej sprawie, co pominięte zostało przez Sąd I instancji. Jednocześnie nie sposób zgodzić się z zapatrywaniem organu I instancji, zaakceptowanym następnie przez Kolegium oraz Wojewódzki Sąd Administracyjny, jakoby decyzja dotyczyła wyłącznie pomieszczeń, a nie gruntu, w związku z czym nie można tu mówić o oddaniu w zarząd. Skarżąca kasacyjnie wskazała, że w późniejszym protokole z 20 lutego 1961 r. z czynności przekazania byłej kotłowni wskazano, że "czynne urządzenia cieplne pozostają w trwale wydzielonej, dotychczas użytkowanej części budynku, przez zamurowanie otworu drzwi prowadzących z przepompowni do pomieszczeń byłej kotłowni". Dodatkowo organ I instancji w treści decyzji, na str. 2, powołał się na pismo z 28 czerwca 2012 r. znak: UD-XVII-WAiB-U.6724.80.2012.KKO Wydziału Architektury i Budownictwa dla Dzielnicy W., który to dokument wskazuje, że budynek byłej kotłowni składa się z trzech oddzielonych od siebie części. Sąd I instancji dokonując kontroli prawidłowości decyzji organów, przy ocenie prawidłowości oceny stanu faktycznego pod kątem wykazania istnienia "prawa zarządu", powinien był wziąć pod uwagę tak realia, jak i kontekst historyczny towarzyszący wydaniu decyzji Nr 11/27 Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie z 22 lutego 1960 r. w sprawie rozdziału pomieszczeń po byłych kotłowniach centralnego ogrzewania. W ocenie skarżącej kasacyjnie, korzystanie z trwale wydzielonej, oddzielonej, a więc odrębnej części budynku, świadczy o wykonywaniu zarządu nie tylko nad pomieszczeniami, ale również nad tą częścią nieruchomości. W powiązaniu z faktem, że uprawnienie do korzystania wynika z treści decyzji administracyjnej wydanej ponad 50 lat temu, w zupełnie innych realiach społeczno-gospodarczych oraz w systemie "jednolitej własności państwowej", z faktu "powierzenia kotłowni do dalszego korzystania" wynika ustanowienie prawa zarządu na rzecz poprzednika prawnego skarżącej. Tym samym, zdaniem skarżącej kasacyjnie, dokonując oceny przedstawionego materiału dowodowego z pominięciem wskazanych wyżej okoliczności, zarówno organy jak i Sąd dopuściły się naruszenia zasady swobodnej i wszechstronnej oceny dowodów przez wyciągnięcie błędnych i niepoprawnych wniosków z przedstawionego materiału dowodowego i przyjęciu, że skarżąca nie wykazała, że w dniu 5 grudnia 1990 r. jej poprzednikowi prawnemu przysługiwało prawo zarządu nieruchomością.
Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259, dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Stosownie do przepisu art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej.
Rozpoznana w tych granicach skarga kasacyjna nie podlega uwzględnieniu.
Skarga kasacyjna oparta została na zarzucie naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 80 k.p.a. Zgodnie z art. 80 k.p.a., organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Zupełność materiału dowodowego nie została zakwestionowana, natomiast kwestią sporną jest prawidłowość jego oceny na okoliczność wykazania, że poprzednik prawny skarżącej legitymował się prawem zarządu nieruchomością w dniu 5 grudnia 1990 r. Zarzut niewłaściwej oceny materiału dowodowego dotyczy w szczególności oceny decyzji nr 11/27 z 22 lutego 1960 r.
Można zgodzić się z tezą skargi kasacyjnej, że modelowo ocena poszczególnych dowodów zebranych w danej sprawie pod kątem ich miarodajności czy wynikających z nich wniosków może, a czasami powinna brać pod uwagę okoliczności ich powstania, upływ czasu (to szczególnie przy dowodach z zeznań świadków) czy nawet standardy działania organów władzy publicznej i poziom kultury prawnej i politycznej w danym okresie. W orzecznictwie sądów administracyjnych takie stanowisko bywa wyrażane i Naczelny Sąd Administracyjny je uznaje, krytycyzm tego rodzaju mieści się w granicach swobodnej oceny dowodów. W okolicznościach niniejszej sprawy nie ma ono jednak zastosowania.
Prawodawca uregulował, w jaki sposób organ właściwy stwierdza istnienie prawa zarządu. W tym zakresie w sprawie znajdowało zastosowanie rozporządzenie Rady Ministrów z 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu (Dz. U. nr 23, poz. 120), w szczególności zaś katalog środków dowodowych określony w § 4 tego rozporządzenia. Znamienne przy tym jest, że jeżeli chodzi o decyzje będące podstawą do stwierdzenia prawa zarządu, prawodawca ograniczył ich katalog do decyzji o przekazaniu nieruchomości w zarząd, decyzji o przekazaniu nieruchomości w użytkowanie, jeżeli została wydana przed dniem 1 sierpnia 1985 r., decyzji o naliczeniu lub aktualizacji opłat z tytułu zarządu nieruchomością, decyzji o naliczeniu lub aktualizacji opłat z tytułu użytkowania nieruchomości, jeżeli została wydana przed dniem 1 sierpnia 1985 r. (§ 4 ust. 1 pkt 1, 2, 6 i 7 rozporządzenia). Także odpis z księgi wieczystej, stwierdzającej prawo zarządu lub prawo użytkowania nieruchomości, stanowi dowód prawa zarządu.
Ten katalog w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego znajduje uzasadnienie w tym, w jaki sposób uprzednio i pod rządami kolejnych aktów prawnych było regulowane nabywanie przez państwowe osoby prawne tytułu do władania gruntami państwowymi. Regulując "uwłaszczenie" państwowych i komunalnych osób prawnych na majątku państwowym i komunalnym ustawodawca ograniczył możliwość dowodzenia legitymowania się przez podmiot uwłaszczany prawem zarządu. Ma to swoje uzasadnienie w tym, że nabycie prawa użytkowania wieczystego z mocy prawa na podstawie art. 2 ust. 1 i 2 ustawy z 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r., nr 83, poz. 373 ze zm.) dotyczyło nie wszystkich nieruchomości pozostających w faktycznym władaniu państwowych i komunalnych osób prawnych, ale wyłącznie tych, którymi jednostki te władały na określonej podstawie prawnej. Analogiczną przesłankę dotyczącą posiadania gruntów w zarządzie zawiera art. 200 ust. 1 z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2023 r., poz. 344) dalej u.g.n. który znajdował zastosowanie w niniejszej sprawie. Stosunki własnościowe w obrębie sektora państwowego były regulowane w przeszłości w zróżnicowany sposób. Pod rządami ustawy z 1961 r o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz. U. z 1969 r., nr 22, poz. 159 ze zm.) formą władania przez państwowe osoby prawne gruntami państwowymi było użytkowanie, ustanawiane w drodze decyzji (art. 8). W następnej kolejności, na podstawie ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r., nr 30, poz. 127 ze zm.) dalej u.g.g.w.n., nieruchomości państwowe były oddawane państwowym osobom prawym w drodze decyzji w zarząd. Przepis art. 80 ust. 2 tej ustawy stwarzał możliwość posiadaczom gruntów państwowych lub gminnych, którzy w dniu 1 sierpnia 1988 r. nie legitymowali się dokumentami o przekazaniu gruntów w formie przewidzianej, uregulowania stanu prawnego, a decyzja wydawana w tym przedmiocie stanowiła podstawę dokonania wpisu w księdze wieczystej. Także dodany z dniem 8 grudnia 1994 r. przepis art. 80 ust. 1a u.g.g.w.n. dawał możliwość uzyskania prawa do gruntu tym podmiotom, które na dzień 5 grudnia 1990 r. nie legitymowały się stosownymi dokumentami o przekazaniu gruntów.
W konsekwencji katalog środków dowodowych wskazanych w § 4 rozporządzenia z 10 lutego 1998 r., służących wykazaniu prawa zarządu na dzień 5 grudnia 1990 r. został przez prawodawcę ograniczony, co dało też podstawę do postawienia w orzecznictwie trafnej tezy, że prawa zarządu nie można domniemywać. Trafne jest stanowisko Sądu I instancji, że warunkiem potwierdzenia przesłanki nabycia z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. prawa użytkowania wieczystego gruntu stanowiącego własność Skarbu Państwa lub gminy było potwierdzenie prawa zarządu w sposób określony w rozporządzeniu.
Prawidłowa jest także ocena, że decyzja z 22 lutego 1960 r., nr 11/27 nie jest zarówno żadną z decyzji, o jakich mowa w § 4 ust. 1, jak też żadnym z innych dokumentów, jakie zostały wymienione w § 4 ust. 1 rozporządzenia. Zawarty w decyzji zwrot o "przyjęciu do wiadomości pozostawienia w zarządzie S. kotłowni obecnie nieczynnych, a stanowiących rezerwę cieplną (załącznik nr 3 do decyzji)" nie daje podstaw do uznania, że w ten sposób ustanowiono tego rodzaju prawo na nieruchomości gruntowej, nie pozwala też zidentyfikować podstawy prawnej tego prawa. Zgodnie z określonym w niej przedmiotem, decyzja ta dotyczy rozdziału pomieszczeń po byłych kotłowniach, nie stanowi zatem wadliwej oceny tego dowodu stwierdzenie, że nie jest jego przedmiotem kwestia tytułu do władania gruntem i ustanowienia prawa zarządu do określonego gruntu. Odmawiając uznania tak szerokich skutków wynikających z tej decyzji Sąd I instancji trafnie powołał się na argumentację przedstawioną przez Trybunał Konstytucyjny w wyrokach z 22 listopada 1999 r., U 6/99 i z 9 kwietnia 2002 r., U 10/00. Decyzje, które w bezpośredni sposób nie ustanawiają prawa zarządu do określonej nieruchomości gruntowej, jak też nie powołują się na taką decyzję (jak w przypadku decyzji o naliczeniu lub aktualizacji opłaty), nie mogą stanowić samodzielnej podstawy do stwierdzenia prawa zarządu. Stanowisko to jest w orzecznictwie utrwalone i Naczelny Sąd Administracyjny je podziela. Zarzut naruszenia art. 80 k.p.a. nie znajduje zatem potwierdzenia, uwzględnienie całokształtu zebranego w sprawie materiału dowodowego zasadnie doprowadziło organy do wniosku, że przesłanka nabycia prawa użytkowania wieczystego z mocy ustawy nie została wykazana, Sąd I instancji nie miał podstaw do zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.
Mając na uwadze podane argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji o oddaleniu skargi kasacyjnej. Podstawą do rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym był przepis art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. Uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego zostało sporządzone z uwzględnieniem przepisu art. 193 in fine p.p.s.a., zgodnie z którym uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej.