Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z 5 czerwca 2018 r., sygn. akt IV SA/Wa 608/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, dalej również jako "WSA", oddalił skargę Prezydenta Miasta [...] wykonującego zadania starosty z zakresu administracji rządowej, dalej jako "Prezydent Miasta", na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa, dalej jako "Minister" z dnia [...] grudnia 2017 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego.
Powyższa decyzja została wydana wskutek odwołania Prezydenta Miasta od decyzji z [...] kwietnia 2017 r., znak: [...] wydanej przez Wojewodę [...], w której stwierdził on nieważność decyzji Prezydenta Miasta z [...] grudnia 2011 r., znak: [...] umarzającej postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania za nieruchomość położoną w [...], przy ul. [...], stanowiącą działkę nr [...] o pow. [...] m2.
Wydając zaskarżoną decyzję z [...] grudnia 2017 r., Minister uznał, że Prezydent Miasta, wykonujący zadania starosty z zakresu administracji rządowej (który wydał decyzję z [...] grudnia 2011 r., o umorzeniu postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania) niezależnie od tego, czy działa jako organ gminy, czy jako organ który wydał decyzję w pierwszej instancji, nie ma interesu prawnego w niniejszej sprawie, a w konsekwencji nie jest stroną niniejszego postępowania. W ocenie Ministra decyzja Wojewody [...] z [...] kwietnia 2017 r. została doręczona Prezydentowi Miasta [...], wykonującemu zadania starosty z zakresu administracji rządowej, ponieważ w postępowaniu nadzorczym kontroli podlegała wydana przez ten organ decyzja z [...] grudnia 2011 r., znak: [...], a nie dlatego, że organ ten został uznany za stronę postępowania.
Od decyzji Ministra z [...] grudnia 2017 r., Prezydent Miasta wniósł skargę do WSA.
W uzasadnieniu powołanego na wstępie wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, że Prezydent Miasta, pełniący funkcję starosty może mieć interes prawny w sprawach dotyczących gospodarowania nieruchomościami Skarbu Państwa położonymi na terenie danego miasta na prawach powiatu, jednak dotyczy to spraw, w których postępowanie prowadzone jest przez inne organy. Natomiast w przedmiotowej sprawie Prezydent Miasta nie występował w charakterze strony, ale organu wyposażonego w kompetencje do władczego rozstrzygnięcia sprawy indywidualnej i wydania decyzji administracyjnej w I instancji. Skoro zaś skarżący orzekał jako organ I instancji w postępowaniu zwykłym, to fakt ten wyklucza jego legitymację do występowania w charakterze strony posiadającej własny interes w rozumieniu art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.), dalej jako "k.p.a.", w postępowaniu nadzorczym prowadzonym w stosunku do tej decyzji.
Skarżący Prezydent Miasta wniósł od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości. W skardze kasacyjnej zarzucił naruszenie:
- 1. przepisów prawa materialnego, tj.:
- a) art. 28 k.p.a. w zw. z art. 11 ust. 1 i art. 132 ust. 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2016 r., poz. 2147 ze zm.), dalej jako "u.g.n.", poprzez błędne przyjęcie, że Skarb Państwa, w imieniu którego działa Prezydent Miasta, wykonujący zadania starosty z zakresu administracji rządowej, nie jest stroną postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] grudnia 2011 r., orzekającej o umorzeniu postępowania o ustalenie i wypłatę odszkodowania, wskutek czego Skarb Państwa został pozbawiony możliwości obrony swoich praw w postępowaniu nadzorczym, którego wynik w sposób bezpośredni dotyczy jego interesów majątkowych,
- 2. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.), dalej jako "p.p.s.a.", w zw. z art. 16 § 1 zd. 2 k.p.a. poprzez pominięcie, że postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji jest odrębnym postępowaniem o charakterze nadzwyczajnym i nie stanowi kontynuacji postępowania zakończonego decyzją Prezydenta Miasta, wykonującego zadania starosty z zakresu administracji rządowej z dnia [...] grudnia 2011 r., czego skutkiem było błędne przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie Prezydent Miasta, wykonujący zadania starosty z zakresu administracji rządowej działa jako organ I instancji, podczas gdy w istocie pełni on rolę reprezentanta strony, tj. Skarbu Państwa, którego interesu prawnego to postępowanie bezspornie dotyczy,
- b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 8 k.p.a. poprzez bezpodstawne różnicowanie sytuacji prawnej Skarbu Państwa w postępowaniach o stwierdzenie nieważności decyzji o odszkodowaniu z tytułu wywłaszczenia nieruchomości ze względu na organ orzekający w przedmiocie odszkodowania, czego skutkiem jest pozbawienie Skarbu Państwa możliwości obrony swoich praw w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji wydanej na podstawie u.g.n. przy jednoczesnym braku wątpliwości co do legitymacji skargowej Skarbu Państwa w postępowaniach o stwierdzenie nieważności decyzji wydanych na podstawie wcześniejszych aktów prawnych przez wskazane w tych aktach organy.
W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie, uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie, a także zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Prezydent Miasta podniósł, że WSA w swojej ocenie prawnej pominął, że postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji w przedmiocie odszkodowania z tytułu wywłaszczenia nieruchomości nie stanowi kontynuacji owego postępowania, ale jest postępowaniem odrębnym o charakterze nadzwyczajnym, co oznacza że występuje on w nim jako strona, a nie w charakterze organu I instancji. Dalej wskazał, że powyższe błędne rozumowanie Sądu doprowadziło do pozbawienia Skarbu Państwa możliwości obrony swoich praw w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji o odszkodowaniu z tytułu wywłaszczenia.
Ponadto Prezydent Miasta uznał, że konsekwencją stanowiska WSA jest bezpodstawne różnicowanie sytuacji prawnej Skarbu Państwa w postępowaniach o stwierdzenie nieważności decyzji o odszkodowaniu z tytułu wywłaszczenia nieruchomości ze względu na organ orzekający w przedmiocie odszkodowania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
- 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
- 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Kwestią sporną w niniejszej sprawie jest zagadnienie legalności umorzenia postępowania odwoławczego zainicjowanego przez Prezydenta Miasta z uwagi na brak po jego stronie interesu prawnego w niniejszej sprawie, a w konsekwencji uznanie, że nie jest stroną niniejszego postępowania. W rozpoznawanej sprawie Prezydent Miasta z jednej strony jest bowiem organem wykonującym zadania z zakresu administracji publicznej, a z drugiej strony reprezentuje Skarb Państwa.
W skardze kasacyjnej zawarto jeden zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 28 k.p.a. w zw. z art. 11 ust. 1 i art. 132 ust. 5 u.g.n., w którym zarzuca się błędne przyjęcie, że Skarb Państwa, w imieniu którego działa Prezydent, nie jest stroną postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] grudnia 2011 r., orzekającej o umorzeniu postępowania o ustalenie i wypłatę odszkodowania.
Zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Art. 11 ust. 1 u.g.n. stanowi, że z zastrzeżeniem wyjątków wynikających z przepisów niniejszej ustawy oraz odrębnych ustaw, organem reprezentującym Skarb Państwa w sprawach gospodarowania nieruchomościami jest starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, a organami reprezentującymi jednostki samorządu terytorialnego są ich organy wykonawcze. Z kolei zgodnie z art. 132 ust. 5 u.g.n. do zapłaty odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości, za szkody powstałe wskutek zdarzeń, o których mowa w art. 120, do zapłaty ceny nabycia części nieruchomości, o której mowa w art. 113 ust. 3, a także do zapewnienia nieruchomości zamiennej jest zobowiązany, z zastrzeżeniem ust. 6 i 8, starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, jeżeli wywłaszczenie następuje na rzecz Skarbu Państwa, albo organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego, jeżeli wywłaszczenie następuje na rzecz tej jednostki.
Zdaniem NSA, w niniejszej sprawie skarżący kasacyjnie nie wykazał zaistnienia w przedmiotowej sprawie objętej postępowaniem nadzorczym jego interesu prawnego lub uprawnienia. W orzecznictwie jednolicie przyjmuje się, że organy administracyjne w związku ze swoją działalnością, nie mają interesu prawnego we wnoszeniu skargi do sądu (por. m.in. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 stycznia 2011r., sygn. akt II FSK 2500/10, Lex nr 742360, postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 stycznia 2012r., sygn. akt II OSK 2428/11). Konsekwentnie należy przyjąć, że organ który prowadził postępowanie w sprawie zakończonej wydaniem decyzji administracyjnej nie może być jednocześnie stroną tego postępowania na etapie postępowania odwoławczego. Nie ulega bowiem wątpliwości, że w postępowaniu zwykłym Prezydent Miasta pełnił funkcję organu administracji publicznej – wykonywał bowiem zadania starosty z zakresu administracji rządowej – podejmującego władcze rozstrzygnięcie w formie decyzji administracyjnej.
Skarga do WSA złożona w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego, została wniesiona przez organ rozstrzygający w postępowaniu zwykłym jako organ I instancji, w sytuacji, gdy prawidłowość wydanego przezeń rozstrzygnięcia była przedmiotem oceny przez właściwe organy nadzoru w kontrolowanym obecnie przez Sądy postępowaniu. Innymi słowy Prezydent nie jest stroną niniejszego postępowania nadzorczego. Skarżącym (stroną) nie może być organ administracji publicznej, którego akt administracyjny był przedmiotem oceny w toku instancji administracyjnej.
Przedmiotowa sprawa jest analogiczna do szeroko omawianego zagadnienia legitymacji jednostki samorządu terytorialnego do bycia stroną postępowania prowadzonego przez jej organ wykonawczy, które to zagadnienie budziło szereg wątpliwości (choć przy tym dużo bardziej jednoznaczna, ponieważ decyzja została wydana przez ten sam organ, który następnie zaskarżył decyzję). W uchwale siedmiu sędziów NSA z 16 lutego 2016 r., I OPS 2/15 (której celem było wyeliminowanie rozbieżności i rozwianie wszelkich w tym zakresie wątpliwości) stwierdzono, że powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego. Za niedopuszczalną uznano wykładnię przepisów prawa, zgodnie z którą jednostka samorządu terytorialnego realizując poprzez swoje organy powierzone jej zadania z zakresu administracji publicznej, najpierw jest władna w sposób władczy i jednostronny kształtować sytuację prawną podmiotów od niej niezależnych, a następnie jest uprawniona do wnoszenia środków zaskarżenia od podejmowanych przez te organy decyzji.
Analiza orzecznictwa jednoznacznie wskazuje, że obecnie jest to jedyne akceptowane w judykaturze rozstrzygnięcie. Oznacza to, że jeżeli sprawę rozstrzygał organ administracji będący jednocześnie organem wykonawczym jednostki samorządu terytorialnego, jednostka ta nie ma interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. do bycia stroną postępowania.
Dodatkowo w uchwale siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 maja 2003 r., sygn. akt OPS 1/03 przyjęto, że rola jednostki samorządu terytorialnego w postępowaniu administracyjnym jest wyznaczona przepisami prawa materialnego. Jednostka samorządu terytorialnego jako osoba prawna może być stroną postępowania administracyjnego i wówczas organy ją reprezentujące będą broniły jej interesu prawnego, korzystając z gwarancji procesowych, jakie przepisy k.p.a. przyznają stronom postępowania administracyjnego. Ustawa może jednak organowi jednostki samorządu terytorialnego wyznaczyć rolę organu administracji publicznej w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3 k.p.a. Wtedy organ taki będzie niejako bronił interesu jednostki samorządu terytorialnego w formach właściwych dla organu prowadzącego postępowanie. Z tego względu powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej, niezależnie od tego, czy nastąpiło to na mocy ustawy, czy też w drodze porozumienia, wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego, czy też sądowoadministracyjnego (wyrok NSA z 18 listopada 2016, I OSK 3225/15).
Z kolei Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 29 października 2009 r., sygn. akt K 32/08, orzekł, że odmowa przyznania jednostce samorządu terytorialnego prawa do uczestniczenia w postępowaniu sądowoadministracyjnym oraz prawa wnoszenia skarg do sądów administracyjnych w sytuacji, gdy rozpatrywał sprawę i wydał decyzję w pierwszej instancji, jest zgodna z art. 165 Konstytucji.
Przechodząc dalej, nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. p.p.s.a., w zw. z art. 16 § 1 zd. 2 k.p.a., którego to naruszenia organ upatruje w niedostrzeżeniu przez WSA, że postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji jest odrębnym postępowaniem o charakterze nadzwyczajnym, a tym samym nie stanowi kontynuacji postępowania zakończonego wydaną przez ten organ decyzją.
Wbrew twierdzeniom skarżącego przy rozważaniu przedmiotowego zagadnienia nie ma znaczenia czy postępowanie prowadzone jest w trybie zwykłym czy nadzwyczajnym (zob. wyrok NSA z 23 października 2018 r., I OSK 2277/16, wyrok NSA z 14 marca 2017 r., II OSK 1777/15). Procedowanie w trybie nadzwyczajnym nie powoduje, że organ administracji publicznej traci cechę organu, który orzekał w sprawie, tyle że w trybie zwykłym.
Z przyczyn powyższych nie mógł również zostać uwzględniony zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 8 k.p.a., do którego to naruszenia w ocenie skarżącego doszło przez bezpodstawne różnicowanie sytuacji prawnej Skarbu Państwa (co w ocenie skarżącego skutkuje pozbawieniem Skarbu Państwa możliwości obrony swoich praw) w postępowaniach o stwierdzenie nieważności decyzji o odszkodowaniu z tytułu wywłaszczenia nieruchomości ze względu na organ orzekający w przedmiocie odszkodowania.
Skoro bowiem w orzecznictwie utrwalone jest stanowisko, zgodnie z którym jednostka samorządu terytorialnego nie może być stroną w postępowaniu, w którym jej organ wydawał decyzję, to Naczelny Sąd Administracyjny nie znajduje uzasadnienia, dla którego Skarb Państwa należałoby traktować w odmienny, bardziej uprzywilejowany sposób.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 184 p.p.s.a.