Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 17 września 2010 r., sygn. akt I OSK 413/10

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 8 grudnia 2009 r., sygn. akt II SA/Ol 973/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalił skargę A. Z. na decyzję Wojewody Warmińsko – Mazurskiego z dnia [...] września 2009 r. nr [...] w przedmiocie statusu bezrobotnego.

Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Decyzją z dnia [...] lipca 2009 r. Starosta Bartoszycki uznał A. Z. z dniem 25 czerwca 2009 r. za osobę bezrobotną oraz odmówił mu przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych od dnia 25 czerwca 2009 r.

W uzasadnieniu podniesiono, że z powodu rozwiązania stosunku pracy (służby) z winy A. Z., prawo do zasiłku zgodnie z art. 75 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2008 r. Nr 69, poz. 415 ze zm.) przysługiwać mu będzie po upływie 180 dni od dnia zarejestrowania w powiatowym urzędzie pracy.

Po rozpatrzeniu odwołania A. Z., Wojewoda Warmińsko – Mazurski decyzją z dnia [...] września 2009 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu stanowisko Starosty Bartoszyckiego, podkreślając, ze przepisy ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy mają charakter regulacji bezwzględnie obowiązujących i nie uprawniają organów administracji do uznaniowego przyznawania prawa do zasiłku dla bezrobotnych. Organ w nawiązaniu do kwestii wycofania przez A. Z. wniosku o przyznanie statusu bezrobotnego podkreślił, że zgodnie z art. 33 ust. 4 pkt 6 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, starosta pozbawia statusu bezrobotnego osobę, która złoży wniosek o pozbawienie tego statusu.

Skargę na tę decyzję wniósł A. Z., zarzucając organom naruszenie art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 11, art. 28, art. 35 § 1 i 2, art. 61 § 1 i § 3, art. 75 § 1 i 2 k.p.a. Wskazał też na naruszenie art. 7, art. 107 § 3 oraz art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalając skargę na powyższą decyzję podniósł, iż z A. Z. stosunek służbowy został rozwiązany w trybie art. 39 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 26 kwietnia 1996 r. o Służbie Więziennej, to jest wymierzona została mu kara dyscyplinarna wydalenia ze służby. Powyższa okoliczność w sposób jednoznaczny potwierdzona została świadectwem służby wystawionym przez Dyrektora Aresztu Śledczego w B. Świadectwo służby zostało co prawda sprostowane, lecz czynność ta została dokonana przed wydaniem decyzji przez organ I instancji i pozostawała, w ocenie Sądu bez wpływu na wydane rozstrzygnięcie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie podkreślił również, że rozpatrując odwołanie A. Z. Wojewoda Warmińsko – Mazurski zapewnił mu w pełni realizację praw przysługujących osobie ubiegającej się o przyznanie zasiłku dla bezrobotnych, a skarżący może złożyć wniosek o pozbawienie go statusu osoby bezrobotnej. Sąd zwrócił uwagę również, że odwołaniu od decyzji organu I instancji skarżący wnosił o uznanie jego osoby za osobę o statusie bezrobotnego, jednak pozostała treść odwołania świadczy, że był on zainteresowany wydaniem przez organ odwoławczy decyzji merytorycznej.

Odnosząc się do zarzutów naruszenia przepisów postępowania to Sąd I instancji uznał, że jedynym zarzutem, który można podzielić to lakoniczność uzasadnienia decyzji wydanej przez organ I instancji. Jeżeli jednak nawet lakoniczność tego uzasadnienia uznać za błąd, to został on naprawiony przez organ II instancji, który w sposób właściwy uzasadnił swoje rozstrzygnięcie.

W ocenie WSA organy administracji rozpoznając sprawę stały na straży praworządności, natomiast zasada pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa w żadnym przypadku nie może się wyrażać w wydawaniu decyzji błędnych merytorycznie, ale zgodnych z żądaniem strony. To samo stwierdzenie Sąd odniósł do zarzucanych naruszeń przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, w szczególności z art. 7 i 8 kpa.

Za niezasadny uznano również zarzut naruszenia art. 67, 79 i 86 k.p.a., bowiem w sprawie nie przeprowadzano oględzin, nie przesłuchiwano świadków, a także nie było konieczności przesłuchiwania skarżącego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł A. Z., domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i stwierdzenia nieważności decyzji organu I i II instancji, ewentualnie uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania.

Wnoszący skargę kasacyjną przedmiotowemu wyrokowi zarzucił naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na treść orzeczenia, tj.:

1. art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej powoływanej jako P.p.s.a., wobec bezzasadnego oddalenia skargi;
2. art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. oraz art. 135 P.p.s.a. wobec tego, iż przepisy te nie zostały zastosowane w stanie faktycznym i prawnym pomimo naruszenia przez organy art. 75 ust. 2 pkt 3 oraz art. 33 ust. 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucji rynku pracy w zw. z art. 105 § 2 k.p.a., a także art. 104 § 2, art. 138 § 1 pkt 1, art. 9, art. 6, art. 7, art. 8 i art. 11 k.p.a.;
3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) P.p.s.a. oraz art. 135 P.p.s.a. wobec tego, iż przepisy te nie zostały zastosowane w stanie faktycznym i prawnym pomimo naruszenia przez organy:

• art. 105 § 2 k.p.a. w zw. z art. 33 ust. 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucji rynku pracy;
• art. 75 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 75 ust. 2 pkt 3 w zw. z art. 71 ust. 1 pkt 1 i 2 lit. a) ustawy o promocji zatrudnienia i instytucji rynku pracy;

4. art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) P.p.s.a. wobec tego, iż przepis ten nie został zastosowany pomimo naruszenia przez organ art. 10 § 1 k.p.a.;
5. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. wobec tego, iż przepis ten nie został zastosowany w stanie faktycznym i prawnym pomimo naruszenia przez organy:

• art. 105 § 2 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a. i art. 61 § 1 i 3 k.p.a. w zw. z art. 33 ust. 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucji rynku pracy;
• art. 105 § 1 i art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez nieumorzenie postępowania, w sytuacji gdy zachodziły ku temu przesłanki oraz z naruszeniem art. 9 k.p.a.;
• art. 107 § 3 k.p.a. poprzez przyjęcie, iż zaskarżone decyzje odpowiadają prawu, mimo stwierdzenia w zaskarżonym orzeczeniu, iż cechuje je lakoniczność;
• zasad ogólnych postępowania administracyjnego wyrażonych w art. 6, art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a.;

6. art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez nieodniesienie się należycie w zaskarżonym wyroku do większości zarzutów skargi;
7. art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 P.p.s.a., bowiem Sąd I instancji nie dochował wymaganej tym przepisem staranności przy przedstawianiu stanu sprawy;
8. art. 134 § 1 P.p.s.a. wobec tego, iż Sąd I instancji, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną nie wyszedł poza ich granice, mimo iż w danej sprawie powinien i mógł to uczynić, gdyż skarga podlegała ocenie w pełnym zakresie;
9. art. 75 ust. 2 pkt 3 w zw. z art. 33 ust. 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucji rynku pracy poprzez przyjęcie, że zasiłek dla bezrobotnego w dniu rejestracji, gdy ten spełnia do niego faktyczne i prawne przesłanki, może być ustalony dopiero po okresie 180 dni i tylko wtedy gdy osoba będzie nadal osobą o statusie bezrobotnego, podczas gdy z powołanego art. 33 ust. 2 wynika, że zasiłek ten skarżącemu należało przyznać i ustalić z dniem rejestracji, bowiem spełniał przesłanki do jego przyznania, lecz wypłatę jego dokonać po 180 dniach od dnia rejestracji i o ten też okres jego pobieranie skrócić;
10. art. 33 ust. 4 pkt 6 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucji rynku pracy w zw. z art. 105 § 2 k.p.a. Nie można się bowiem zgodzić, że przepis art. 33 ust. 4 pkt 6 powołanej ustawy wskazuje na to, że gdy strona rezygnuje na podstawie art. 105 § 2 k.p.a. z decyzji organu I instancji wydawanej wyłącznie na jej wniosek, to organ nie jest uprawniony do podjęcia z urzędu realizacji jej żądania, odnośnie w/w rezygnacji, na innym przepisie niż wskazanym w art. 33 ust. 4 pkt 6;
11. poprzez pominięcie przez Sąd orzekający art. 33 ust. 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucji rynku pracy w zw. z art. 105 § 2 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) P.p.s.a.;
12. poprzez pominięcie przez Sąd orzekający art. 156 § 1 pkt 2 i 7 w zw. z art. 105 § 1 i art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie dokonał bowiem prawidłowej wykładni przepisów prawa materialnego mających zastosowanie w sprawie, a przy wyrokowaniu dochował wszystkich wymogów procesowych określonych w przepisach ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

W uzasadnieniu wyroku Sąd przedstawił w sposób odpowiadający art. 141 § 4 P.p.s.a. stan faktyczny sprawy, wynikający ze zgromadzonego przez organy orzekające materiału dowodowego. Uzasadnienie wyroku zawiera wszystkie elementy wskazane w powołanym przepisie, w tym również wskazanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia, wraz z pogłębioną ich interpretacją. Kwestionowany przez skarżącego brak szczegółowego odniesienia się do wszystkich zarzutów zawartych w skardze i skoncentrowanie się tylko na kwestiach, które mają w sprawie znaczenie nie stanowi uchybienia, które miałoby istotny wpływ na wynik sprawy.

Ponadto, zarzut naruszenia art. 1 § 2 ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 3 § 2 P.p.s.a. w powiązaniu z art. 151, 145 § 1 pkt 1 lit. a), b) i c) oraz art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. nie może odnieść zamierzonego skutku. Naruszenie art. 1 P.u.s.a. nie może bowiem stanowić samoistnej podstawy naruszenia przepisów bez wskazania konkretnej normy procesowej, która została naruszona. Przepis ten ma charakter ustrojowy i określa funkcje pełnione przez sądy administracyjne. Nie reguluje on natomiast postępowania przed sądem administracyjnym i z tego względu nie może stanowić samoistnej podstawy naruszenia przepisów postępowania sądowoadministracyjnego.

Z kolei, odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 3 § 2 P.p.s.a, wyjaśnić należy, że powołanie w skardze kasacyjnej naruszenia przez Sąd I instancji przepisu prawa w sytuacji, gdy jest on złożony z kilku jednostek redakcyjnych, nie stanowi prawidłowego sformułowania podstawy kasacyjnej. Należało zatem określić dokładnie, który z punktów art. 3 § 2 P.p.s.a. został naruszony i na czym to naruszenie polegało oraz jego wpływ na treść kwestionowanego wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny nie może bowiem, samodzielnie konkretyzować zarzutu skargi kasacyjnej ani uściślić bądź w inny sposób go korygować.

Niezasadny jest także zarzut naruszenia art. 145 §1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. Stosownie do treści art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Natomiast norma wynikająca z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. wymaga aby, naruszenie przepisów postępowania w tym przypadku art. 107 § 3 k.p.a., mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Należy podzielić stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, iż decyzja organu I instancji, choć lakoniczna to zawierała najważniejsze elementy. Ponadto błąd ten został naprawiony przez organ II instancji, który w sposób właściwy uzasadnił swoje rozstrzygniecie.

Całkowicie nietrafny jest zarzut naruszenia przez Sąd art. 135 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi. Przepis ten stanowi, że Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Oznacza to że, przepis ten ma zastosowanie wyłącznie w razie uwzględnienia skargi. Skoro zaskarżona decyzja odpowiadała prawu, to Sąd nie miał możliwości zastosowania tej regulacji.

Odnosząc się do zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego, to wskazać należy, iż warunki przyznawania zasiłku dla bezrobotnych określa art. 71 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, przy czym przepisem szczególnym, wyłączającym możliwość przyznania zasiłku dla bezrobotnych jest art. 75 powołanej ustawy. W myśl ust. 1 pkt 3 tego przepisu prawo do zasiłku nie przysługuje bezrobotnemu, który w okresie 6 miesięcy przed zarejestrowaniem się w Powiatowym Urzędzie Pracy spowodował ze swej winy rozwiązanie stosunku pracy lub stosunku służbowego bez wypowiedzenia. W przedmiotowej sprawie bezspornym jest fakt, że z A. Z. został rozwiązany stosunek służbowy na podstawie art. 39 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 26 kwietnia 1996 r. o Służbie Więziennej, tj. wymierzona została mu kara dyscyplinarna wydalenia ze służby. W świetle nie budzącej wątpliwości interpretacyjnych dyspozycji art. 75 ust. 1 pkt 3 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy zaistnienie takiej sytuacji zobowiązywało organ do wydania decyzji odmawiającej przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych.

Należy podzielić także stanowisko Sądu I instancji, iż pismo A. Z. z dnia 6 sierpnia 2009 r. jednoznacznie wskazywało, iż intencją było wniesienie odwołania od decyzji Starosty Bartoszyckiego. W piśmie tym zachowano właściwy tryb, termin do wniesienia odwołania, a także postawiono decyzji organu I instancji konkretne zarzuty. Brak było zatem podstaw do wydania decyzji o umorzeniu postępowania, kończącej formalnie postępowanie w sprawie, w której strona jest zainteresowana uzyskaniem decyzji merytorycznej. W sytuacji gdyby skarżący istotnie dążył do pozbawienia go statusu bezrobotnego to może wystąpić do starosty ze stosownym wnioskiem na podstawie art. 33 ust. 4 pkt 6 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.