Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 1 sierpnia 2018 r. sygn. akt I SA/Wa 742/18 oddalił skargę Banku Spółdzielczego w [...] na postanowienie Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania.
Wyrok został wydany w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i prawne.
Wojewoda [...] decyzją z [...] listopada 1995 r. stwierdził nieodpłatne nabycie z dniem [...] maja 1990 r. przez Gminę [...] z mocy prawa, na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 32 poz. 191 ze zm.), własności nieruchomości stanowiącej działkę nr [...].
Pismem z dnia [...] października 2016 r., uzupełnionym pismami z [...] października 2016 r., [...] grudnia 2016 r. i [...] grudnia 2016 r. Bank Spółdzielczy w [...] wniósł o wznowienie postępowania zakończonego decyzją z [...] listopada 1995 r., na podstawie art. 145 § 1 pkt 1, 4, 5, 6, 7 i 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego, dalej "K.p.a." W uzasadnieniu wniosku wskazano, że decyzja komunalizacyjna oparta została na niezgodnej z prawem decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z [...] sierpnia 1995 r., którą na podstawie ustawy z dnia 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych (Dz.U. Nr 28 poz. 169 ze zm.), stwierdzono, że dz. nr [...] w [...] stanowiła przed 1963 r. mienie gminne. W rzeczywistości natomiast w dacie [...] maja 1990 r. właściciel ww. działki określony był jako "nieustalony", zaś znajdujący się na działce biurowiec wybudowany został w latach [...] przez Bank Spółdzielczy w [...] oraz Gminę [...], które to podmioty zgodnie z poniesionymi kosztami (gmina 80%, bank 20%) podzieliły budynek lokalowo i tak jest wykorzystywany.
Wojewoda [...] postanowieniem z [...] lutego 2017 r. odmówił wznowienia postępowania wskazując, że postępowaniu komunalizacyjnym przymiot strony mają jedynie Skarb Państwa jako właściciel mienia, gmina, która mienie to przejmuje oraz osoby powołujące się na dokumenty świadczące o tym, że to im, a nie Skarbowi Państwa przysługiwało w dniu [...] maja 1990 r. prawo własności do skomunalizowanej nieruchomości. W sprawie zainicjowanej wnioskiem o wznowienie postępowania, mimo dwukrotnego wezwania wnioskodawca nie przedłożył dokumentów, z których wynikałoby jego prawo własności do przedmiotowej działki. Przywoływane natomiast w pismach z [...] grudnia 2016 r. i [...] grudnia 2016 r. okoliczności, że toczy się postępowanie o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z [...] sierpnia 1995 r. uznającej dz. nr [...] za mienie gminne, powoływanie się na decyzję Wójta Gminy [...] z [...] maja 1991 r. o ustanowieniu na rzecz Banku Spółdzielczego w [...] współużytkowania przedmiotowej nieruchomości w 1/5 części, czy na to, że Bank poniósł nakłady finansowe na budowę biurowca posadowionego na tej nieruchomości, nie potwierdziły, że wnioskodawca posiadał tytuł własności nieruchomości w dniu [...] maja 1990 r.
Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa postanowieniem z [...] marca 2018 r. utrzymała w mocy postanowienie Wojewody [...] z [...] lutego 2017 r., podzielając stanowisko organu I instancji, że strona żądająca wznowienia postępowania nie przedstawiła żadnych dokumentów, z których wynikałoby, że w dniu [...] maja 1990 r. była właścicielem nieruchomości objętej kwestionowaną decyzją. Organ odwoławczy wyjaśnił, że postępowanie komunalizacyjne nie dotyczy interesu prawnego użytkownika, najemcy, użytkownika wieczystego gruntu objętego komunalizacją czy podmiotu posiadającego to mienie bez tytułu prawnego. Komunalizacja nie ma bowiem wpływu na zmianę zakresu uprawnień tych osób. Wszystkie zobowiązania dotyczące komunalizowanego mienia przejmuje od Skarbu Państwa właściwa gmina.
Ponadto, dla komunalizacji w trybie ustawy - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, nie mają znaczenia zmiany dotyczące nieruchomości, które nastąpiły po dniu [...] maja 1990 r. Podniesione przez stronę zastrzeżenia dotyczące decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z [...] sierpnia 1995 r. nie mogą być przedmiotem postępowania komunalizacyjnego.
W skardze na powyższe postanowienie do WSA w Warszawie Bank Spółdzielczy w [...] podniósł zarzuty naruszenia 1, art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 11, art. 12 i art. 13 K.p.a. poprzez kierowanie się przepisami prawa niemającymi zastosowania do stanu faktycznego; niepodjęcie żadnych kroków w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy mając na względzie zarówno interes społeczny, jak i słuszny interes strony skarżącej; przeprowadzenie postępowania w sposób starający się zakamuflować interes strony; nieudzielanie informacji mogących mieć wpływ na ugodowe rozwiązanie słusznych żądań strony skarżącej; niewyrażenie przesłanek, którymi kierowano się przy rozpatrywaniu sprawy, w tym przemilczenie fałszów i niezgodności, jakie wystąpiły przy wydaniu decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z [...] sierpnia 1995 r. Podniesiono także zarzut naruszenia art. 28 K.p.a. poprzez stwierdzenie, że strona skarżąca nie ma interesu prawnego w kwestionowaniu w trybie wznowienia postępowania decyzji komunalizacyjnej, a także zarzut naruszenia art. 145 § 1 K.p.a. poprzez błędną interpretację przesłanek wznowienia postępowania.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę wyjaśnił, że organ administracji publicznej, oceniając dopuszczalność podania o wznowienie postępowania, bada przede wszystkim, czy podmiot wnoszący to podanie posiada przymiot strony. Co do zasady bowiem wniesienie podania o wznowienie postępowania (na podstawie innej niż art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a.) przez podmiot, który nie został uznany za stronę w postępowaniu głównym, uzasadnia odmowę wznowienia postępowania. Wydanie postanowienia odmawiającego wznowienia postępowania możliwe jest w pewnych okolicznościach również wtedy, gdy z samego przedmiotu postępowania zakończonego ostateczną decyzją wynika bezsprzecznie, że wnioskodawca nie mógł być jego stroną w ogóle.
Taka sytuacja zaistniała w kontrolowanej sprawie, bowiem Bank Spółdzielczy nie był stroną postępowania komunalizacyjnego, jak również do dnia złożenia wniosku o wznowienie postępowania nie wykazał, by miał interes prawny w kwestionowaniu decyzji Wojewody [...] z [...] listopada 1995 r. Jak wskazuje się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, w postępowaniu komunalizacyjnym prowadzonym w trybie art. 5 ust. 1 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, uprawnienia strony posiadają tylko Skarb Państwa jako dotychczasowy właściciel oraz właściwa miejscowo gmina przejmująca od niego mienie, a także osoby powołujące się na dokumenty świadczące o tym, że to im, a nie Skarbowi Państwa, przysługiwało w dniu [...] maja 1990 r. prawo własności skomunalizowanego mienia. Postępowanie komunalizacyjne nie dotyczy natomiast interesu prawnego najemcy, czy użytkownika mienia objętego komunalizacją lub innego podmiotu posiadającego to mienie bez tytułu prawnego.
Komunalizacja (której wynikiem jest zmiana podmiotu, któremu przysługuje prawo własności) nie ma bowiem wpływu na zmianę zakresu uprawnień tych osób. Wszystkie zobowiązania związane z komunalizowanym mieniem przejmuje od Skarbu Państwa właściwa gmina. Z akt sprawy wynika natomiast, że skarżąca Spółdzielnia od [...] maja 1991 r. jest współużytkownikiem dz. nr [...] w 1/5 części, a więc nie miała interesu prawnego w rozumieniu art. 28 K.p.a., do bycia stroną postępowania komunalizacyjnego.
Brak przymiotu strony w postępowaniu komunalizacyjnym w dniu wydania kwestionowanej decyzji, a także w dniu wydania zaskarżonego postanowienia, obligował organ do wydania postanowienia o odmowie wznowienia postępowania na podstawie art. 149 § 3 K.p.a. Oznacza to, że brak było podstaw do przeprowadzenia postępowania co do przyczyn wznowienia i rozstrzygnięcia sprawy co do istoty.
Jednocześnie Sąd zaznaczył, że żadnych podstaw nie miał wniosek o wznowienie postępowania z uwagi na sfałszowanie dowodów, co miałoby stanowić przesłankę, o jakiej mowa w art. 145 § 1 pkt 1 K.p.a., zgodnie z którym wznawia się postępowanie, jeżeli dowody na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, okazały się fałszywe. Wskazane unormowanie dopuszcza wznowienie postępowania pod warunkiem, że zostanie wykazane istnienie związku przyczynowego między dowodami, które okazały się fałszywe, a okolicznościami faktycznymi sprawy, a także, że na podstawie sfałszowanego dowodu ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, oraz, że sfałszowanie nosi cechy oczywistości i organ zobiektywizuje prawdopodobieństwo wystąpienia określonego niebezpieczeństwa dla życia lub zdrowia ludzkiego albo poważnej szkody dla interesu społecznego. Jednak w przypadku tej przesłanki strona, która domaga się wznowienia postępowania, musi przedłożyć właściwemu organowi dowód w postaci orzeczenia sądowego stwierdzającego, że dokument był sfałszowany.
Wznowienie nie może nastąpić, jeżeli ani sąd, ani inny właściwy organ nie stwierdził prawomocnie sfałszowania dowodu, ani popełnienia przestępstwa przy wydawaniu określonej decyzji. Organ administracji publicznej nie może prowadzić postępowania dowodowego w celu ustalenia wystąpienia przesłanek określonych w art. 145 § 1 pkt 1 K.p.a. (por. wyrok NSA z 28 marca 2017 r. sygn. akt II OSK 1913/15; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Aby zatem mogło dojść do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 K.p.a. organ musi dysponować stosownym orzeczeniem sądu lub innego organu. Nie może przeprowadzić takiego dowodu we własnym zakresie. Co istotne, w sprawie nie mógł mieć zastosowania art. 145 § 2 K.p.a., zgodnie z którym z przyczyn określonych w § 1 pkt 1 i 2 tego przepisu postępowanie może być wznowione przed stwierdzeniem sfałszowania dowodu lub popełnienia przestępstwa orzeczeniem sądu lub innego organu, ale tylko wówczas, jeżeli sfałszowanie dowodu lub popełnienie przestępstwa jest oczywiste, a wznowienie postępowania jest niezbędne dla uniknięcia niebezpieczeństwa dla życia lub zdrowia ludzkiego albo poważnej szkody dla interesu społecznego.
W orzecznictwie podkreśla się, że określony w tym przepisie wyjątek od zasady, że okoliczności wymienione w art. 145 § 1 pkt 1 K.p.a. (dowody fałszywe, decyzje wydane w wyniku przestępstwa) winny być stwierdzone orzeczeniem sądu lub innego organu, może mieć miejsce jedynie wówczas, gdy fałszerstwo dowodu jest bezsporne, pewne, nie może budzić jakichkolwiek wątpliwości, a do stwierdzenia tego faktu nie trzeba dysponować specjalistyczną wiedzą z danego zakresu, ani prowadzić postępowania wyjaśniającego w tej sprawie (por. wyrok NSA z 18 lipca 2013 r. sygn. akt II OSK 678/12; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W kontrolowanej sprawie strona żądająca wznowienia nie przedstawiła żadnego orzeczenia sądu, potwierdzającego jej przypuszczenia co do sfałszowania dowodu, zatem nie zaszły okoliczności o jakich mowa w art.145 § 2 i § 3 K.p.a. W tej sytuacji prawidłowo Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa zaskarżonym postanowieniem utrzymała w mocy postanowienie Wojewody [...] z [...] lutego 2017 r. odmawiające wznowienia postępowania.
W skardze kasacyjnej od tego wyroku Bank Spółdzielczy w [...] wniósł o rozpatrzenie skargi poza rozprawą, uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
Podniesiono zarzut naruszenia przepisów postępowania mający istotny wpływ na wynik sprawy, tj;
1) art. 125 § 1 p.p.s.a. poprzez nie zawieszenie postępowania w sprawie w sytuacji, gdy został podniesiony zarzut dotyczący działki nr [...] w [...] związany z tym, że od dnia [...] stycznia 2013 r. przed organami administracji publicznej toczy się postępowanie wznowieniowe dotyczące decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] sierpnia 1995 r. nr [...] uznającą bezprawnie działkę nr [...] za mienie gminne. Decyzja ta legła u podstaw decyzji komunalizacyjnej z dnia [...] listopada 1995 r. i jej istnienie stało na przeszkodzie uchylenia decyzji objętej wnioskiem o wznowienie,
2) art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez oparcie się na stanie faktycznym który nie został należycie wyjaśniony, co doprowadziło do oddalenia skargi bez zrozumienia celu jej wniesienia, który strona skarżąca określiła jako krzyk rozpaczy i niemocy w starciu ze stroną silniejszą w postępowaniu administracyjnym,
3) art. 135 p.p.s.a. poprzez nie wykorzystanie przewidzianych ustawą środków w celu usunięcia naruszeń prawa w stosunku do czynności podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy której skarga dotyczyła, niezbędnych do końcowego jej wyjaśnienia,
4) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nie odniesienie się w uzasadnieniu wyroku do wszystkich zarzutów skargi oraz celu jej wniesienia, a skupienie się jedynie na przesłankach uzasadniających odmowę wznowienia postępowania,
5) art. 145 § 1 lit. c p.p.s.a. poprzez jego nie zastosowanie w sytuacji, gdy skargę o wznowienie postępowania z dnia [...] października 2016 r. skierowaną do Ministerstwa Administracji i Cyfryzacji rozpatrzyło Ministerstwo Spraw Wewnętrznych i Administracji, które pismem z dnia [...] października 2016 r. przekazało ją do [...] Urzędu Wojewódzkiego Delegatura w [...] z określeniem, że dotyczy decyzji komunalizacyjnej Wojewody [...]. Następnie postanowieniem z dnia [...] lutego 2017 r. Wojewoda [...] odmówił wznowienia postępowania, a złożone zażalenie przekazał w dniu [...] lutego 2017 r. Ministrowi Spraw Wewnętrznych i Administracji, a ten pismem z dnia [...] lutego 2017 r. Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, dalej jako: "PostAdmU"), Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, z urzędu zaś bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania.
W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 PostAdmU przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyła się wyłącznie do zbadania zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów. Zostały one oparte wyłącznie na istotnym naruszeniu przepisów postępowania.
Zarzuty skargi kasacyjnej okazały się nieusprawiedliwione.
Sąd I instancji prawidłowo uzasadnił swój wyrok, a ponadto brak było podstaw aby zawiesić postępowanie sądowoadministracyjne w oparciu o art. 125 § 1 PostAdmU.
Wspomniany przepis umożliwia Sądowi zawieszenie postępowania w sytuacji, gdy rozstrzygnięcie sprawy zależy od wyniku innego toczącego się postępowania.
Należy w tym przypadku zauważyć, że przedmiotem niniejszego postępowania jest wniosek o wznowienie postępowania, czyli dotyczy on trybu nadzwyczajnego.
W postępowaniu wznowieniowym wyróżnia się postępowanie wstępne, w którym organ analizuje wniosek pod względem formalnym przy czym są to obligatoryjne czynności organu.
Ocena dopuszczalności wniosku o wznowienie postępowania obejmuje przede wszystkim to czy wnoszący podanie posiada przymiot strony. Nadto w postępowaniu wstępnym bada się też zachowanie terminu, przywołane przesłanki oraz to czy mamy w sprawie do czynienia z decyzją ostateczną.
Określając krąg stron postępowania trzeba mieć na uwadze to, że poszczególne postępowania ograniczają możliwość uznania danego podmiotu za stronę postępowania.
W sprawach dotyczących komunalizacji mienia z mocy prawa stronami postępowania są wyłącznie: Skarb Państwa, gmina oraz ten podmiot, który wykaże swoje prawo do gruntu.
Jak trafnie zauważył WSA w Warszawie postępowanie komunalizacyjne nie dotyczy interesu prawnego najemcy, czy użytkownika mienia objętego komunalizacją lub innego podmiotu posiadającego to mienie bez tytułu prawnego.
Analiza uzasadnienia wyroku Sądu I instancji wskazuje, że Sąd ten w wystarczającym stopniu uzasadnił prawidłowość wydania postanowienia o odmowie wznowienia postępowania.
Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę na podstawie art. 184 PostAdmU.