Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 18 października 2017 r. sygn. akt II SA/Ke 637/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach oddalił skargę A. Z. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] sierpnia 2017 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Decyzją z dnia [...] lutego 2017 r. [nr [...]] (dalej decyzja z [...] lutego 2017 r.), działający z upoważnienia Burmistrza Miasta i Gminy [...] - Kierownik Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] (dalej Burmistrz): 1. orzekł o zwrocie przez A. Z. (dalej skarżący) kwoty 1.539,95 zł z tytułu wniesionych zastępczo przez Gminę [...] opłat za pobyt w Domu Pomocy Społecznej w [...] za okres od czerwca do października 2016 r.;
- 2. wskazał, że kwotę określoną w punkcie 1. należy wpłacić na rachunek [...] w terminie 30 dni od otrzymania decyzji.
W uzasadnieniu Burmistrz podał, że decyzją z [...] stycznia 2009 r. znak [...], skierował A. Z. do Domu Pomocy Społecznej w [...]. Stosownie do art. 61 ust. 2 pkt 1 ustawy [12 marca 2004 r.] o pomocy społecznej [Dz. U. z 2013 r., poz. 182 ze zm.], opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej wnosi mieszkaniec domu w wysokości 70% uzyskiwanego dochodu. Decyzją z [...] kwietnia 2014 r. znak [...] DPS Burmistrz ustalił odpłatność A. Z. za pobyt w DPS na kwotę 1.169,85 zł. W okresie od czerwca 2016 r. do października 2106 r. skarżący nie wywiązywał się z obowiązku ponoszenia odpłatności za pobyt w DPS w ustalonej kwocie. Opłatę zastępczą wniosła Gmina [...] w kwocie 1.539,95 zł na podstawie faktury [...]. Stosownie do treści art. 61 ust. 3 ups kwota ta podlega zwrotowi; Gminie przysługuje prawo dochodzenia zwrotu poniesionych wydatków.
Odwołanie od decyzji z [...] lutego 2017 r. wniósł A. Z. Wskazał, że przebywając w Domu Pomocy Społecznej w [...] ponosi koszty zakupu leków, wykonuje badania. Podniósł, że nie zgadza się na dalszy pobyt w DPS w [...], bowiem w [...] ma zapewnione warunki mieszkaniowe i opiekę medyczną.
W decyzji z [...] lutego 2017 r. zawarto pouczenie, że przysługuje od niej prawo wniesienia odwołania do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], za pośrednictwem Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...], w terminie 14 dni od daty jej otrzymania. Z akt sprawy wynika, że decyzję tę dnia 23 lutego 2017 r. odebrał - jak zaznaczono na zwrotnym potwierdzeniu odbioru - osobiście A. Z. Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2017 r. znak [...] (dalej postanowienie z [...] sierpnia 2017 r.) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej Kolegium bądź organ II instancji) stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia odwołania od decyzji z [...] lutego 2017 r. znak [...] wydanej z upoważnienia Burmistrza Miasta i Gminy [...] przez Kierownika Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] (dalej Burmistrz).
W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że decyzję z [...] lutego 2017 r. doręczono skarżącemu dnia 23 lutego 2017 r., a stronie służy 14-dniowy termin do wniesienia odwołania, to w dniu [...] marca 2017 r. upływał termin (ostatni dzień) do wniesienia środka odwoławczego. Skarżący odwołanie wniósł dnia 7 kwietnia 2017 r. - z uchybieniem terminu do jego wniesienia. Uchybienie terminu do wniesienia odwołania ma miejsce wówczas, gdy odwołanie zostanie złożone po upływie przewidzianego w art. 129 § 2 kpa 14-dniowego terminu. Uchybienie terminu jest okolicznością obiektywną i w razie jej stwierdzenia organ odwoławczy nie ma innej możliwości niż wydanie postanowienia o uchybieniu terminu, przewidzianego w art. 134 kpa. W tej sytuacji odwołanie strony od decyzji organu I instancji, jako wniesione po terminie, nie może być przez Kolegium rozpatrzone. Warunkiem skuteczności czynności procesowej - wniesienia odwołania - jest zachowanie ustawowego terminu do jego dokonania.
Uchybienie ustawowego terminu powoduje bezskuteczność odwołania, czego następstwem jest ostateczność decyzji. Rozpatrzenie odwołania wniesionego z uchybieniem terminu, stanowi rażące naruszenie prawa (art. 156 § 1 pkt 2 kpa). Oznacza bowiem weryfikację w postępowaniu odwoławczym decyzji ostatecznej, a zatem decyzji, która korzysta z ochrony trwałości (art. 16 § 1 kpa). Kolegium wskazało, że skarżący nie wniósł wraz z odwołaniem prośby o przywrócenie terminu do jego wniesienia i nie uprawdopodobnił, że uchybienie nastąpiło bez jej winy.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach A. Z. podniósł, że nie zgadza się z zaskarżonym rozstrzygnięciem i wnosi o ponowne rozpatrzenie sprawy przez Sąd z jego udziałem.
W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach na podstawie art. 151 ppsa oddalił skargę.
W uzasadnieniu Sąd I instancji, dokonawszy oceny zaskarżonego postanowienia, nie dopatrzył się w nim naruszeń prawa skutkujących koniecznością jego uchylenia lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 i 2 ppsa).
Zgodnie z art. 129 § 2 kpa odwołanie (od decyzji organu I instancji) wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie - od dnia jej ogłoszenia stronie. W niniejszym przypadku decyzję z [...] lutego 2017 r. doręczono skarżącemu osobiście dnia 23 lutego 2017 r. (k. 20 akt administracyjnych). W treści decyzji zawarto pouczenie o tym, że przysługuje od niej odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] za pośrednictwem Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] w terminie 14 dni od daty otrzymania.
Czternastodniowy termin do wniesienia odwołania upływał skarżącemu w dniu [...] marca 2017 r. (ostatni dzień terminu). Z treści prezentaty zawartej na odwołaniu od decyzji wynika, że zostało ono złożone dnia 7 kwietnia 2017 r., a zatem z uchybieniem powyższego terminu.
Organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne (art. 134 kpa).
Prawidłowo w niniejszym przypadku Kolegium zaskarżonym postanowieniem, wydanym na podstawie art. 134 kpa, stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Kolegium trafnie zauważyło, że treść art. 134 kpa wskazuje wyraźnie, że uchybienie terminowi do wniesienia odwołania jest okolicznością obiektywną i w razie jej stwierdzenia organ odwoławczy nie może przystąpić do merytorycznego rozpatrzenia odwołania, lecz ma obowiązek wydania postanowienia stwierdzającego uchybienie terminu. Rozstrzygnięcie to nie jest zależne od swobodnego uznania organu, lecz wynika z bezwzględnie obowiązującej normy prawnej. Każde, nawet nieznaczne przekroczenie terminu, stanowi samoistną podstawę do wydania przez organ postanowienia stwierdzającego jego uchybienie. Rozpatrzenie odwołania, wniesionego z uchybieniem terminu, który nie został przywrócony, stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Oznacza bowiem niedopuszczalną weryfikację w postępowaniu odwoławczym decyzji ostatecznej, korzystającej z cech trwałości, o jakiej mowa w art. 16 § 1 kpa.
Jak słusznie dostrzegł organ, skarżący nie złożył wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania i nie podał jakichkolwiek okoliczności, które pozwalałyby sądzić, że uchybienie terminowi nastąpiło bez jego winy.
Skargę kasacyjną wywiódł A. Z., reprezentowany przez pełnomocnika adw. W. S., zaskarżając wyrok II SA/Ke 634/17 w całości, zarzucając naruszenie art. 129 § 2 zw. z art. 86 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez błędną wykładnię tego przepisu polegającą na przyjęciu, że skarżący nie złożył wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania ani też nie podał jakichkolwiek okoliczności, które pozwalałyby sądzić, że uchybienie terminowi nastąpiło bez jego winy, podczas gdy fakt uchybienia przez stronę terminowi nie nastąpił z jej winy biorąc pod uwagę nieporadność oraz niepełnosprawność skarżącego, który nie potrafi do końca zrozumieć treści pism sądowych oraz jego stanu psychicznego.
Skarżący kasacyjnie wniósł o: 1. uchylenie zaskarżonego wyroku i przywrócenie skarżącemu terminu do złożenia odwołania od decyzji wydanej z upoważnienia Burmistrza Miasta i Gminy [...] z [...] lutego 2017 r. i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Kielcach do merytorycznego rozpoznania;
2. zasądzenie zgodnie z rozporządzeniem Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie na rzecz adw. W. S. kosztów pełnomocnictwa z urzędu, bowiem - jak podnosi pełnomocnik - koszty te nie zostały w żadnym zakresie uregulowane.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
W świetle art. 183 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010/1/1).
W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania.
Skarga kasacyjna opiera się na błędnych podstawach. Autor skargi kasacyjnej wskazuje jako wzorce kontroli wyłącznie przepisy mające znaczenie w postępowaniu sądowoadministracyjnym ("art. 129 § w zw. z 86 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi"; s. 1 skargi kasacyjnej), nie wskazując, w jakim brzmieniu owe przepisy Sąd I instancji je stosował. Nie ulega wątpliwości, że Sąd I instancji stosował przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonego wyroku (18 października 2017 r.) - zatem w brzmieniu Dz. U. z 2017 r., poz. 1369, zm. poz. 1136 i 1370.
Ustawodawca stanowi: "W razie zawieszenia na wniosek Bankowego Funduszu Gwarancyjnego postępowania, o którym mowa w art. 124 § 4, sąd postanowi podjąć postępowanie na wniosek tego Funduszu." (§ 2 art. 129 ppsa). Przepis ten nie jest niniejszej sprawie relewantny – w sprawie nie doszło do zawieszenia postępowania sądowoadministracyjnego na wniosek Bankowego Funduszu Gwarancyjnego, zatem nie mogło dojść do naruszenia art. 129 § 2 ppsa.
Przepis art. 86 § 1 ppsa brzmi: "Jeżeli strona nie dokonała w terminie czynności w postępowaniu sądowym bez swojej winy, sąd na jej wniosek postanowi przywrócenie terminu. Postanowienie o przywróceniu terminu albo odmowie jego przywrócenia może być wydane na posiedzeniu niejawnym.". Z jednoznacznego brzmienia tego przepisu wynika, że normy wywiedzione z tego przepisu mogą znaleźć zastosowanie wyłącznie w razie uchybienia terminu czynności w postępowaniu sądowym, do czego w niniejszej sprawie nie doszło.
Tymczasem osią sporu w niniejszym postępowaniu jest kwestia uchybienia terminu do wniesienia odwołania w postępowaniu administracyjnym, nie zaś uchybienia terminu do dokonania czynności procesowej w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Nie można skutecznie zarzucić Sądowi I instancji, że błędnie zastosował wskazane w petitum skargi kasacyjnej przepisy Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oceniając akt władczy organu administracji (postanowienie organu odwoławczego stwierdzającego uchybienie terminu odwołania; art. 134 § 1 zd. 1 kpa), powołując nierelewantne przepisy ppsa, które swoją treścią normatywną nie obejmują postępowania przed organem odwoławczym. Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym normuje postępowanie sądowe w sprawach sądowoadministracyjnych (art. 1 ppsa), do których rozpoznania powołane są sądy administracyjne (art. 2 ppsa).
Natomiast prawem właściwym do postępowania przed organami administracji - w zakresie wskazanym w ustawie i przy zastrzeżeniu, że inne ustawy nie stanowią inaczej - jest ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257).
Obowiązkiem skarżącego kasacyjnie jest ścisłe określenie jednostki redakcyjnej aktu normatywnego, wobec którego stosowania zawiera się w treści skargi kasacyjnej zarzuty (wyrok NSA z: 5.10.2010 r., I GSK125/09; 23.11.2010 r., II FSK 1165/09; 1.12.2010 r., II FSK 1507/09; 8.12.2010 r., I GSK 619/09; 19.7.2013 r., I OSK 2766/09, aprobowane przez J. Drachala, A. Wiktorowską, R. Stankiewicza w: red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Prawo o postępowaniu administracyjnym. Komentarz, C.H. Beck 2017, s. 754, nb 16). Zarzuty i ich uzasadnienie, winny być ujęte precyzyjnie i zrozumiale, gdyż - z uwagi na związanie sądu kasacyjnego granicami skargi kasacyjnej - Naczelny Sąd Administracyjny może uwzględnić tylko te przepisy, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej jako naruszone. Nie jest natomiast władny badać, czy sąd administracyjny pierwszej instancji nie naruszył innych przepisów (postanowienie Sądu Najwyższego z 26.10.2000 r., IV CKN 1518/00, OSNC 2001/3/39 i Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5.8.2004 r., FSK 299/04, OSP 2005/3/36).
Sąd nie może zastępować strony i precyzować czy uzupełniać przytoczone podstawy kasacyjne, zwłaszcza jeśli weźmie się pod uwagę wymóg sporządzenia skargi kasacyjnej przez profesjonalnego pełnomocnika (art. 176 ppsa).
Autor skargi kasacyjnej nie wskazał jako wzorca kontroli żadnej normy odniesienia, ani istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy norm dopełnienia (art. 134 w zw. z art. 129 § 2 kpa – powołanych przez Kolegium w zaskarżonym postanowieniu. Mimo że z zarzutu zawartego w petitum skargi kasacyjnej wynika, że autor skargi kasacyjnej twierdzi, że skarżący złożył wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, to ani w zarzucie, ani w skąpym uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie wskazał jako wzorca kontroli art. 58 § 1 i 2 kpa.
Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 184 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.
Należne od Skarbu Państwa wynagrodzenie pełnomocnika z urzędu przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 ppsa. Pełnomocnik skarżącego winien złożyć do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Kielcach odrębny wniosek wraz ze stosownym oświadczeniem.