Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z 7 czerwca 2018 r., sygn. akt IV SA/Wa 187/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, dalej również jako "WSA", oddalił skargę A.C. i R.C. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa, dalej jako "MIiB" lub "Minister", z [...] listopada 2017 r., nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.
Skarżący wnieśli od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości. W skardze kasacyjnej zarzucili naruszenie prawa procesowego mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- 1) art. 12 § 4 g ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. Nr 80, poz. 721 ze zm.), dalej jako "specustawa drogowa", poprzez jego zastosowanie, podczas gdy z ustalonego stanu faktycznego wynika, że decyzja wojewody [...] zezwalająca na realizację inwestycji drogowej polegającej na budowie drogi ekspresowej S-7 na odcinku [...] stała się ostateczna w dniu 11 lipca 2011 r. natomiast przepis art. 12 § 4 g wszedł w życie dopiero w dniu 25 lutego 2013 r. na mocy ustawy z dnia 4 stycznia 2013 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 118), natomiast w ocenie skarżących kasacyjnie z przepisu intertemporalnego art.
- 2. w/w ustawy z dnia 4 stycznia 2013 r. wynika, że art. 12 § 4 g specustawy drogowej nie może mieć zastosowania do decyzji ustalającej wysokość odszkodowania należnego skarżącym kasacyjnie,
- 2) art. 12 § 4 b specustawy drogowej, poprzez jego niezastosowanie do ustalonego w sprawie stanu faktycznego, który w kontekście przywołanej w poprzednim zarzucie argumentacji powinien mieć zastosowanie zamiast art. 12 § 4 g specustawy drogowej,
- 3) art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 158 § 2 w zw. z art. 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm.), dalej jako "k.p.a.", poprzez przyjęcie, że wydanie przez Wojewodę [...] decyzji ustalającej wysokość odszkodowania z naruszeniem ustawowego terminu jej wydania, w następstwie czego decyzja ustalająca wysokość odszkodowania wydana została w zmienionym stanie prawnym (rozporządzenie rady ministrów zmieniające rozporządzenie w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego z dnia 14 lipca 2011 r. Dz.U. Nr 165, poz. 985), powodującym znaczne obniżenie ustalonego odszkodowania, nie stanowi rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia przez Ministra wydania decyzji z [...] lipca 2012 r. ustalającej wysokość odszkodowania z naruszeniem prawa, podczas gdy prawidłowe zastosowanie w/w regulacji powinno doprowadzić organ administracji oraz WSA w Warszawie do całkowicie odmiennej konkluzji.
W ocenie skarżących kasacyjnie każdy z powyższych zarzutów w konsekwencji spowodował, mające istotny wpływ na wynik sprawy, naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. poprzez nieuchylenie skarżonej decyzji MIiB z [...] listopada 2017 r.
Skarżący kasacyjnie wnieśli o (1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi, ewentualnie (2) uchylnie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie, (3) zasądzenie od strony przeciwnej na ich rzecz kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa radcy prawnego w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym według norm przepisanych. Ponadto oświadczyli, że zrzekają się rozprawy.
W uzasadnieniu skarżący kasacyjnie podnieśli, że w związku z faktem, iż decyzja Wojewody [...] nr [...] stała się ostateczna w dniu 11 lipca 2011 r. nie sposób przyjąć, że może mieć do niej zastosowanie art. 12 § 4 g specustawy drogowej. Ponadto skoro decyzja Wojewody nr [...] wydana [...] listopada 2010 r. zezwalająca na realizację inwestycji drogowej polegającej na budowie drogi ekspresowej S-7 na odcinku [...] stała się ostateczna w dniu 11 lipca 2011 r., to w dniu 10 sierpnia 2011 r. upłynął ostateczny termin na wydanie przez Wojewodę decyzji ustalającej wysokość odszkodowania. Zdaniem skarżących niedopuszczalne przekroczenie tego terminu wywołało niezwykle doniosłe skutki prawne. Wyjaśnili oni, że 26 sierpnia 2011 r. weszło w życie rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 14 lipca 2011 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U.2011.165.985) w następstwie czego doszło do zmiany między innymi § 36 ust. 1 i ust 4 w/w rozporządzenia.
W konsekwencji przewidziane "inne zasady wyceny nieruchomości pod drogi", doprowadziły do wypłacania wywłaszczanym, w tym skarżącym kasacyjnie, kilkakrotnie niższych odszkodowań. Skarżący kasacyjnie wskazali również, że przekroczenie ustawowego terminu i wydanie decyzji w zmienionym stanie prawnym wywołało nieodwracalne skutki prawne. W ich ocenie w przedmiotowej sprawie doszło do przerzucenia na obywatela negatywnych skutków przekroczenia terminu do wydania decyzji.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, dalej jako "GDDKiA" wskazał, że decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej polegającej na budowie drogi ekspresowej nr S7 na odcinku [...] znak [...] została wydana przez Wojewodę [...] w dniu [...] listopada 2010 r. Na skutek odwołania stała się ona ostateczna dopiero 11 lipca 2011 r. Dodał, że powyższa decyzja została wydana w oparciu o obowiązujące wówczas przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U.2008.193.1194 ze zm. z 29 maja 2009 r.).
Ponadto wskazał, że Wojewoda stosując przepis art. 12 ust. 4b specustawy drogowej nie naruszył ustawowego terminu 30 dni na wydanie decyzji odszkodowawczej, bowiem strony zostały poinformowane o wszczęciu postępowania zawiadomieniami z 10 sierpnia 2011 r. tj. przed 11 sierpnia 2011 r. (przed upływem 30 dni od dnia ostateczności decyzji ZRiD), jak też zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. były informowane o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy. oraz o kolejnych przesunięciach terminu załatwienia sprawy - do czasu wydania decyzji odszkodowawczej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
- 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
- 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Wyrok Sądu pierwszej instancji, pomimo częściowo błędnego uzasadnienia, jest prawidłowy.
W pierwszej kolejności wskazać należy, że w skardze kasacyjnej powołując się na art. 12 specustawy drogowej autor skargi kasacyjnej wskazuje na paragrafy a nie ustępy tegoż artykułu. Skład orzekający przyjął, że ów błąd jest oczywistą pomyłką autora skargi kasacyjnej i w swoich rozważaniach odnosił się do odpowiednich ustępów powołanego artykułu.
Zgodzić się należy ze skarżącymi kasacyjnie, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku WSA nieprawidłowo wskazał, iż w niniejszej sprawie o ustalenie odszkodowania za nieruchomość obowiązywał Wojewodę termin określony w art. 12 ust. 4g specustawy drogowej. Z akt sprawy bezspornie wynika, że decyzja Wojewody [...] zezwalająca na realizację inwestycji drogowej polegającej na budowie drogi ekspresowej S-7 na odcinku [...] stała się ostateczna w dniu 11 lipca 2011 r. Natomiast przepis art. 12 ust. 4g wszedł w życie w dniu 25 lutego 2013 r. na mocy ustawy z dnia 4 stycznia 2013 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Oznacza to, że przepis ten nie mógł być zastosowany do rozpoznawanej sprawy, gdyż jeszcze nie istniał. W sprawie tej miał natomiast zastosowanie, na co słusznie zwrócili uwagę skarżący kasacyjnie, art. 12 ust. 4b specustawy drogowej. W tej zatem części uzasadnienie sądu pierwszej instancji jest błędne, w pozostałej zaś – prawidłowe.
Nie można bowiem zgodzić się ze skarżącymi kasacyjnie, że nieprawidłowe zastosowanie przez WSA przepisu art. 12 ust. 4g specustawy drogowej stanowi naruszenie mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., które stanowi podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji Ministra z dnia [...] listopada 2017 r.
W tym miejscu konieczne jest przypomnienie treści obu wskazywanych przepisów.
Zgodnie z treścią art. 12 ust. 4b specustawy drogowej organ zobowiązany jest wydać decyzję ustalającą wysokość odszkodowania w terminie 30 dni od dnia, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna.
Stosownie zaś do art. 12 ust. 4g specustawy drogowej jeżeli decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nadany został rygor natychmiastowej wykonalności, decyzję ustalającą wysokość odszkodowania wydaje się w terminie 60 dni od dnia nadania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej rygoru natychmiastowej wykonalności.
Z zestawienia powołanych przepisów wynika, że obowiązkiem organu ustalającego wysokość odszkodowania jest wydanie decyzji o wysokości odszkodowania w terminie 30 dni (jeżeli decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna) lub 60 dni (jeżeli decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nadano rygor natychmiastowej wykonalności).
Wprawdzie przepisy te nakładają na organ obowiązek ustalenia wysokości odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość w określonych, wskazanych w nich terminach, jednak ta sama ustawa w art. 12 ust. 5 odsyła do regulacji zawartych w art. 130 ust. 2 u.g.n., a więc do powierzenia rzeczoznawcy majątkowemu sporządzenia opinii określającej wartość nieruchomości. Wyłonienie zaś rzeczoznawcy majątkowego może nastąpić jedynie, w myśl ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. - Prawo zamówień publicznych (Dz. U. z 2010 r. Nr 113, poz. 759 ze zm.), w drodze przetargu. Dopiero zatem po wyłonieniu rzeczoznawcy majątkowego i uzyskaniu jego opinii określającej wartość nieruchomości, organ może wydać decyzję w sprawie ustalenia wysokości odszkodowania. Stosowanie przez organ przepisów trzech ustaw niespójnych i nie do końca zsynchronizowanych w przedmiocie terminów w nich określonych, powoduje niejednokrotnie, że organ nie zawsze może dotrzymać terminów wskazanych w art. 12 ust. 4b jak i w art. 12 ust. 4g specustawy drogowej.
Stąd terminy te uznać należy jedynie za postulatywne i przekroczenie ich przy wydaniu decyzji nie stanowi istotnego naruszenia prawa. Powołane przepisy nie zawierają jakiejkolwiek normy materialnoprawnej, która uzasadniałaby wydanie decyzji o odszkodowaniu w sytuacji, kiedy postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania z przyczyn obiektywnych nie może zakończyć się przed upływem trzydziestodniowego lub sześćdziesięciodniowego terminu. Wskazane w obu przepisach terminy mają charakter ściśle procesowy i stanowią uzupełnienie ogólnych regulacji k.p.a. dotyczących terminów załatwiania spraw. Terminy te mogą więc być przedłużane według reguł określonych w art. 36 ust. 2 k.p.a. i nie można ich interpretować jako normy nakazującej wydanie decyzji o ustaleniu odszkodowania w tym terminie za wszelką cenę, kosztem naruszenia prawa.
Zatem uznać należy, że zastosowany przez WSA art. 12 ust. 4g w miejsce art. 12 ust. 4b specustsawy drogowej nie stanowi istotnego naruszenia prawa, które ma wpływ na wynik sprawy. Przepisy te różni jedynie termin wydania decyzji ustalającej wysokość odszkodowania. W rozpatrywanej sprawie - niezależnie od tego czy w sprawie miał zastosowanie art. 12 ust. 4b czy art. 12 ust. 4g specustawy drogowej - decyzja odszkodowawcza została wydana z uchybieniem wskazanych terminów.
Na uwzględnienie nie zasługiwał również zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 158 § 2 w zw. z art. 8 k.p.a.
W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że o rażącym naruszeniu prawa, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki gospodarcze lub społeczne, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa. Przyjmuje się przy tym, że nie każde - nawet oczywiste - naruszenie prawa może być uznane za rażące. Rażące naruszenie prawa to kwalifikowane naruszenie prawa - dochodzi do niego, gdy decyzja została wydana wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w przepisie prawnym, gdy wbrew wszystkim przesłankom przepisu nadano prawa lub ich odmówiono, albo też wbrew tym przesłankom obarczono stronę obowiązkiem albo uchylono obowiązek.
Cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą. Zastosowanie danej normy prawnej musi - przy rażącym naruszeniu prawa - pozostawać w sprzeczności z literalną wykładnią danego przepisu. Zatem stwierdzenie nieważności decyzji z tej przyczyny może mieć miejsce jedynie wówczas, gdy organ ustali, że decyzja w sposób oczywisty i bezsporny narusza konkretny przepis prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owo rozstrzygnięcie nie może być akceptowane jako akt wydany przez organ praworządnego państwa.
W niniejszej sprawie, organ, jak również sąd pierwszej instancji prawidłowo uznały, że nie zachodzą okoliczności, które mogłyby skutkować stwierdzeniem nieważności decyzji ustalającej odszkodowanie. W sprawie decyzja odszkodowawcza została wydana w oparciu o obowiązujące w dacie jej wydania przepisy prawa, tj. art. 12 ust. 4b specustawy drogowej i przepisy rozporządzenia zmieniającego rozporządzenie w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Prawidłowo WSA wskazał, że brak przepisów intertemporalnych w rozporządzeniu zmieniającym obligował organ do wydania rozstrzygnięcia w oparciu o przepisy rozporządzenia zmieniającego. Wydanie decyzji na podstawie obowiązujących w dniu jej wydania przepisów prawa, nawet jeżeli przepisy te w wyniku ich zmiany są mniej korzystne dla strony, nie stanowi rażącego naruszenia prawa. Obowiązkiem organu jest bowiem rozstrzyganie sprawy na podstawie obowiązujących przepisów prawa.
O rażącym naruszeniu prawa nie świadczy również, co zostało wykazane wyżej, upływ terminu do wydania decyzji, gdyż ma on jedynie charakter postulatywny i przekroczenie go nie stanowi rażącego naruszenia prawa.
Wyjaśnić ponadto należy, że skoro organ stwierdził, że w sprawie nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., to tym bardziej nie mógł stwierdzić, że decyzja została wydana z naruszeniem prawa (art. 158 § 2 k.p.a.).
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, nie stwierdzając zarzucanych naruszeń, na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną jako niemającą usprawiedliwionych podstaw.