Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 1 kwietnia 2004 r., sygn. akt SA/Bd 3237/03 oddalił skargę P. H. na postanowienie Komendanta Wojewódzkiego Policji w Bydgoszczy z dnia 29 września 2003 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od orzeczenia Komendanta Miejskiej Policji w Toruniu z dnia 3 lipca 2003 r., nr 26/03.
W uzasadnieniu wyroku zawarto następujące ustalenia faktyczne i ocenę prawną.
Komendant Miejski Policji w Toruniu orzeczeniem z dnia 3 lipca 2003 r., nr 26/03 uznał P.H. winnym zarzucanych mu czynów, tj. niezrealizowania w dniu 16 maja 2003 r. i 22 maja 2003 r. czynności służbowej w postaci obserwacji posesji w Małej Nieszawie przy ul. [...] pomimo tego, iż w celu jej wykonania wyszedł po uprzednim wypisaniu się w książce wyjść, a ponadto w dniu 28 maja 2003 r. bez wiedzy i zgody bezpośredniego przełożonego po uprzednim wypisaniu się w książce wyjść, w celu służbowego udania się do Izby Celnej w Toruniu nie udał się tam i na podstawie art. 134 ust. 1 pkt 10 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o policji (Dz. U. Nr 30, poz. 179 ze zm.) orzekł karę dyscyplinarną wydalenia ze służby uznając, że charakter i okoliczności popełnienia przewinień dyscyplinarnych stanowią o tym, iż wymierzona kara jest adekwatna do stopnia zawinienia popełnionych czynów, tym bardziej że funkcjonariusz popełnił je po spożyciu alkoholu.
Pismem z dnia 15 września 2003 r. pełnomocnik P. H. złożył odwołanie od powyższego orzeczenia kwestionując podstawy zastosowania najsurowszej kary dyscyplinarnej przewidzianej w art. 134 powołanej ustawy o Policji, wnioskując jednocześnie o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, albowiem w ocenie odwołującego uchybienie nastąpiło bez jego winy. Z uzasadnienia wniosku wynika, że wydalony ze służby P. H. w czasie, gdy wysłano do niego orzeczenie dyscyplinarne przebywał z żoną i dziećmi poza miejscem stałego zamieszkania, w związku z czym przedmiotowe orzeczenie zwrócone zostało przez pocztę do organu administracyjnego, a odwołujący dowiedział się o tym dopiero z treści rozkazu personalnego nr 4118 z dnia 26 sierpnia 2003 r. odebranego w dniu 12 września 2003 r., kiedy to wrócił do miejsca stałego zamieszkania.
Komendant Wojewódzki Policji w Bydgoszczy rozpoznając sprawę w postępowaniu odwoławczym, działając w granicach przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) postanowieniem z dnia 29 września 2003 r., nr [...] na podstawie art. 59 § 2 K.p.a. odmówił przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od orzeczenia z dnia 3 lipca 2003 r.
W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że uchybienie przez P. H. terminowi do wniesienia odwołania nastąpiło z jego winy, bowiem jak wynika z akt postępowania dyscyplinarnego skarżący w toku postępowania wskazał adres zamieszkania, na który zostało wysłane przesyłką poleconą przedmiotowe orzeczenie dyscyplinarne. Z dokonanych zapisów na potwierdzeniu odbioru przesyłki w dniu 29 lipca 2003 r. wynika, że doręczyciel nie doręczył przesyłki, gdyż adresat był nieobecny i w związku z tym przesyłkę pozostawił w placówce pocztowej, a zawiadomienie w skrzynce na korespondencję. Drugie awizo umieścił w skrzynce na korespondencję w dniu 7 sierpnia 2003 r. Do dnia 19 sierpnia 2003 r. nie podjęto przesyłki, w związku z czym zwrócona została do nadawcy, a tym samym zgodnie z art. 44 K.p.a. przesyłkę uznano za doręczoną z dniem 6 sierpnia 2003 r.
W skardze skierowanej do Naczelnego Sądu Administracyjnego skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od orzeczenia Komendanta Miejskiego Policji w Toruniu z dnia 3 lipca 2003 r., nr 26/03.
W odpowiedzi na skargę Komendant Wojewódzki Policji w Bydgoszczy wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia argumenty.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyjaśnił, iż skarga wniesiona została do Naczelnego Sądu Administracyjnego w trybie przepisów ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368 ze zm.). Ustawa ta utraciła moc z dniem 31 grudnia 2003 r. na podstawie art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustrojów sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.), a zgodnie z treścią art. 97 § 1 tej ustawy sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjnego na podstawie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej P.p.s.a.).
Rozpoznając skargę Sąd pierwszej instancji stwierdził, iż podlega ona oddaleniu na podstawie art. 151 P.p.s.a., ponieważ zarzuty podnoszone przez skarżącego nie znajdują oparcia w przepisach prawa.
Sąd pierwszej instancji wskazał, że art. 58 K.p.a. określa w sposób precyzyjny przesłanki zastosowania instytucji przywrócenia terminu do dokonania czynności prawnej. Podstawowym wymogiem ustawowym jest konieczność uprawdopodobnienia braku winy w uchybieniu terminu. W ocenie Sądu od strony postępowania można oczekiwać i wymagać szczególnej staranności w zakresie prowadzenia swych spraw. W tym też kontekście, zdaniem Sądu, należało oceniać przesłankę braku winy w uchybieniu terminu.
Sąd stwierdził, że doręczenie zastępcze jest w pełni skuteczne i wywiera takie same skutki jak doręczenie bezpośrednio pisma adresatowi. Doręczenie w trybie art. 44 K.p.a. może dotyczyć wszelkich pism wydawanych w toku postępowania przez organ prowadzący postępowanie, a więc również decyzji. Jednym ze skutków doręczenia decyzji jest rozpoczęcie biegu terminów przewidzianych w przepisach postępowania związanych z doręczeniem decyzji, w tym również terminów do wniesienia środków zaskarżenia w trybie zwyczajnym i nadzwyczajnym.
W ocenie Sądu skuteczność doręczenia decyzji poprzez jej doręczenie zastępcze w świetle przepisów K.p.a. pozostaje poza sporem. Skarżący w toku tego postępowania wskazał adres zamieszkania, na który zostało wysłane przesyłką poleconą przedmiotowe orzeczenie dyscyplinarne. Z potwierdzenia odbioru przesyłki w dniu 29 lipca 2003 r. wynika, że doręczyciel nie doręczył przesyłki, gdyż adresat był nieobecny i w związku z tym przesyłkę pozostawił w placówce pocztowej, a zawiadomienie w skrzynce na korespondencję. Drugie awizo umieścił w skrzynce na korespondencje w dniu 7 sierpnia 2003 r. i do dnia 19 sierpnia 2003 r. nie podjęto przesyłki, w związku z czym zwrócona została do nadawcy.
W ocenie Sądu skarżący wyjeżdżając poza miejsce swojego stałego zamieszkania, dysponując wiedzą o toczącym się postępowaniu dyscyplinarnym mógł wyznaczyć pełnomocnika, bądź wskazać organowi nowy adres dla doręczeń. Tym samym postępowanie skarżącego należy tłumaczyć niefrasobliwością i brakiem zachowania należytej staranności skutkującej upływem terminu do wniesienia odwołania.
W świetle ustalonego w toku postępowania stanu faktycznego Sąd uznał, że właśnie przesłanka braku winy w niezachowaniu przez skarżącego terminu do wniesienia odwołania nie została spełniona. Brak winy w uchybieniu terminu to okoliczność obiektywnej niemożliwości dokonania określonej czynności prawnej z przyczyn całkowicie niezależnych od osoby zainteresowanej.
Ponadto Sąd uznał, iż w rozpatrywanym przypadku skarżący dysponował zarówno wiedzą o możliwości zapoznania się z aktami sprawy jak i wniesienia odwołania od orzeczenia z dnia 3 lipca 2003 r., na co wskazuje również znajdująca się w aktach administracyjnych kserokopia zwolnienia lekarskiego skarżącego, które otrzymał w dniu 31 lipca 2003 r. podając swój dotychczasowy adres zamieszkania.
W ocenie Sądu nie miały również miejsca żadne obiektywne przeszkody w złożeniu tego odwołania. Ponadto skarżący nie wykazał, że okoliczności, na które się powołuje argumentując uchybienie terminowi do wniesienia odwołania, faktycznie miały miejsce i jako takie nie mogą stanowić okoliczności wyłączającej winę w niedokonaniu zamierzonej czynności prawnej.
Od powyższego wyroku R. H. wniosła skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. zarzuciła naruszenie przepisów postępowania mających wpływ na wynik sprawy, w szczególności art. 7 K.p.a. poprzez zaniechanie dążenia do dokładnego ustalenia stanu faktycznego oraz nieuwzględnienie słusznego interesu obywateli, co miało istotny wpływ na treść wyroku; art. 58 K.p.a. poprzez przekroczenie granic zasady swobodnej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego przez zastosowanie wnioskowania redukcyjnego, polegającego na dobieraniu materiału w taki sposób, aby uzasadnić wcześniej przyjęte założenie z jednoczesnym pominięciem pozostałego materiału; art. 86 § 1 i art. 87 § 1 i 2 K.p.a. Ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi" poprzez ustalenie, że przesłanką uwzględnienia wniosku o przywrócenie terminu do dokonania czynności jest udowodnienie przez stronę braku winy, gdy tymczasem wystarczającą przesłanką do uwzględnienia takiego wniosku jest uprawdopodobnienie przez stronę braku winy w uchybieniu terminowi.
Ponadto zarzuciła naruszenie art. 113 P.p.s.a. poprzez zamknięcie rozprawy mimo niedostatecznego wyjaśnienia sprawy, co w konsekwencji spowodowało niespełnienie jej funkcji procesowej, a także naruszenie art. 183 § 2 pkt 5 P.p.s.a. poprzez nieodroczenie rozprawy, mimo iż skarżący znajdował się w stanie psychicznym uniemożliwiającym należyte rozumienie przedsiębranych czynności, tym samym pozbawienie go możliwości obrony swoich praw.
W konkluzji skargi kasacyjnej skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Komendant Wojewódzki Policji wniósł o oddalenie skargi. W ocenie organu, skarżący nie tylko nie został pozbawiony możliwości brania udziału w jakimkolwiek etapie postępowania, czy pozbawiony możliwości działania, lecz brał w nim aktywny udział, składając różnego typu wnioski.
Z przedstawionej dokumentacji medycznej wynika, że skarżący cierpiał na depresję, jednak prowadzący chorego lekarz wielokrotnie zaznaczał, iż kontakt z nim jest prawidłowy. Organ wskazał, że w czasie całego toczącego się postępowania ani P. H., ani jego żona, a obecna strona – R. H. nie tylko nie wnosili o zwieszenie postępowania czy ustanowienie adwokata, lecz nawet nie wspomnieli, że choroba męża uniemożliwia mu obronę swych praw. Organ wskazał, że odniesienie się do treści zarzutów skargi jest znacznie utrudnione przez bardzo ogólne i powierzchowne ich uzasadnienie przez skarżącą. W zarzucie dotyczącym naruszenia art. 7 K.p.a. nie wskazano wyjaśnienia jakich faktów zaniechał Sąd, czy też jakiego interesu obywateli nie uwzględnił i jaki istotny wpływ miałoby to na wynik sprawy. Zarzut wskazujący na uchybienie art. 113 P.p.s.a. poprzez zamknięcie rozprawy mimo niedostatecznego wyjaśnienia sprawy nie został w ogóle wyjaśniony.
W ocenie organu chybiony jest także podnoszony przez stronę zarzut przekroczenia granic zasady swobodnej oceny materiału dowodowego poprzez "zastosowanie wnioskowania redukcyjnego". Strona co prawda wskazuje, iż miałoby to polegać na dobieraniu materiału w taki sposób, aby uzasadnić wcześniej przyjęte założenie z jednoczesnym pominięciem pozostałego materiału, jednak nie powołuje jakie to założenie według niej zostało przyjęte i jaki materiał pominięto. Organ wskazał, że nie można zgodzić się z zarzutem niedostrzeżenia przez Sąd art. 43 K.p.a. Ustawodawca przewidział ten nietypowy sposób doręczenia jedynie w sytuacji, gdy osoby tam wymienione podjęły się doręczenia pisma adresatowi, co w przedmiotowej sprawie nie miało miejsca, m.in. z powodu nieobecności żadnego z domowników.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z § 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania.
Z uwagi na to, iż jednym z zarzutów skargi kasacyjnej jest zarzut nieważności postępowania związany z nieodroczeniem przez Sąd I instancji rozprawy, mimo iż skarżący znajdował się w stanie psychicznym uniemożliwiającym należyte rozumienie przedsiębranych czynności, przez co pozbawiono go możliwości obrony jego praw, w pierwszej kolejności należało rozpoznać ten zarzut, bowiem w przypadku jego uwzględnienia odnoszenie się przez Naczelny Sąd Administracyjny do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej stałoby się zbędne.
W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że pozbawienie możliwości obrony swych praw przez stronę polega na tym, że strona na skutek wadliwości procesowych sądu lub strony przeciwnej nie mogła brać i nie brała udziału w postępowaniu lub jego istotnej części, jeśli skutki tych wadliwości nie mogły być usunięte na następnych rozprawach, przed wydaniem orzeczenia kończącego postępowanie w danej instancji (por. wyrok SN z dnia 10 czerwca 1974 r. II CR 155/74, OSPiKA 1975, nr 3, poz. 66).
O tym, czy strona istotnie została pozbawiona możliwości obrony swoich praw należy rozstrzygać na podstawie całokształtu okoliczności konkretnej sprawy, nie każde bowiem naruszenie przez Sąd przepisów procesowych wywoła taki skutek.
Autor skargi kasacyjnej naruszenie przez Sąd przepisów procesowych skutkujące pozbawieniem skarżącego prawa obrony swoich praw upatruje w nieodroczeniu przez Sąd rozprawy w dniu 1 kwietnia 2004 r. (w skardze kasacyjnej mylnie wskazano dzień 1 kwietnia 2003 r.), pomimo iż skarżący w tym dniu znajdował się w stanie psychicznym uniemożliwiającym należyte rozumienie przedsiębranych czynności.
Stosownie do art. 109 ustawy P.p.s.a. rozprawa ulega odroczeniu, jeżeli sąd stwierdzi nieprawidłowość zawiadomienia którejkolwiek ze stron albo jeżeli nieobecność strony lub jej pełnomocnika jest wywołana nadzwyczajnym wydarzeniem lub inną znaną sądowi przeszkodą, której nie można przezwyciężyć, chyba że strona lub jej pełnomocnik wnieśli o rozpoznanie sprawy w ich nieobecności. Zgodnie z art. 110 P.p.s.a. rozprawa ulega też odroczeniu, jeżeli sąd postanowi zawiadomić o toczącym się postępowaniu sądowym osoby, które dotychczas nie brały udziału w sprawie w charakterze stron.
W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiła żadna z okoliczności wymienionych w powołanych przepisach, która obligowałaby sąd do odroczenia rozprawy w dniu 1 kwietnia 2004 r.
O rozprawie pełnomocnicy stron zostali zawiadomieniu przez Sąd prawidłowo. Skarżący osobiście brał udział w rozprawie i przedstawił swoje stanowisko w sprawie. Z protokołu rozprawy nie wynika, aby zachowanie skarżącego na sali rozpraw mogło wywołać wątpliwości Sądu odnośnie zdrowia skarżącego, a przede wszystkim uzasadniać przypuszczenie, że skarżący nie jest w stanie świadomie uczestniczyć w posiedzeniu Sądu.
Z tych względów twierdzenia skargi kasacyjnej w tym zakresie nie są uzasadnione. Nie można bowiem Sądowi skutecznie postawić zarzutu nieodroczenia rozprawy w dniu 1 kwietnia 2004 r. w sytuacji gdy nie zostanie wykazane, że istotnie w dniu tym wystąpiła przyczyna uniemożliwiająca rozpoznanie sprawy.
Dlatego zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 183 § 2 pkt 5 P.p.s.a. nie jest trafny.
Odnosząc się do zarzutu skargi kasacyjnej związanej z naruszeniem przez Sąd przepisów art. 7, 57, 77 K.p.a. należy stwierdzić, iż także ten zarzut nie zasługuje na uwzględnienie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy nie stosował przywołanych przepisów, nie można zatem powiedzieć, że je naruszył. Przepisy kodeksu postępowania administracyjnego były stosowane w postępowaniu przed organami administracji publicznej. Postępowanie sądowoadministracyjne przebiega według zasad wynikających z ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, co oznacza, że podstawa skargi kasacyjnej określona w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. może dotyczyć wyłącznie naruszenia przez sąd administracyjny przepisów mających zastosowanie w postępowaniu przed tym sądem, tj. przepisów ww. ustawy, ewentualnie w powiązaniu ich z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego.
Z tych samych powodów nietrafny jest także zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 86 § 1 i art. 87 § 1 i 2 P.p.s.a. Instytucja prawna uregulowana w ww. przepisach dotyczy przywrócenia terminu w postępowaniu sądowym, podczas gdy w sprawie wniosek skarżącego o przywrócenie terminu do złożenia odwołania rozpoznawany był przez organ administracji na podstawie art. 58 § 1 i art. 59 § 1 i 2 K.p.a.
Skarżący nie uchybił terminowi do dokonania czynności w postępowaniu sądowym, tym samym przepisy art. 86 § 1 i art. 87 § 1 i § 2 P.p.s.a., nie były przez Sąd stosowane.
Natomiast ostatni z zarzutów skargi kasacyjnej, tj. naruszenie przez Sąd art. 113 P.p.s.a. poprzez zamknięcie rozprawy pomimo niedostatecznego wyjaśnienia sprawy, nie odpowiada wymogom prawidłowo określonej podstawy skargi kasacyjnej.
Przede wszystkim autor skargi kasacyjnej nie podaje o jaką jednostkę redakcyjną tego przepisu chodzi, podczas gdy przepis składa się z § 1 i § 2. Ponadto przedmiotowy zarzut nie został niczym uzasadniony, nie wykazano również jaki wpływ na rozstrzygnięcie sprawy miało zarzucane naruszenie przepisu art. 113 P.p.s.a.
Jak podkreślono na wstępie rozważań poczynionych w niniejszej sprawie skarga kasacyjna może być oparta na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Tak określona podstawa skargi kasacyjnej wymaga wskazania konkretnego przepisu postępowania, naruszenie którego zarzuca się Sądowi oraz wykazania na czym naruszenie to polegało i jaki mogło mieć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy.
Oceniany zarzut nie odpowiada przedstawionym wymaganiom, co uniemożliwia kontrolę kasacyjną w tym zakresie.
Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekła jak w sentencji.