Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 12 stycznia 2007 r., I SA/Wa 1271/06, oddalił skargę R. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego.
Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy. Decyzją z dnia [...] Kierownik Filii nr 1 Ośrodka Pomocy Społecznej Dzielnicy [...] m. [...] W. odmówił R. K. przyznania pomocy finansowej w formie zasiłku celowego przeznaczonego na remont drzwi balkonowych, wstawienia szyb okiennych, zadłużenie czynszowe, zakup dwóch butli gazowych i piecyków. W uzasadnieniu tej decyzji podniesiono, iż z zebranych w sprawie dowodów wynika, że R. K. nie zamieszkuje w lokalu przy ul. [...], lecz u byłej żony. Z wywiadu środowiskowego wynika, że lokal przy ul. [...] jest bardzo zaniedbany gromadzone są w nim śmieci, co stwarza zagrożenie pożarowe i epidemiologiczne. Sytuacja taka trwa od wielu lat, a R. K. nie chce skorzystać z propozycji ośrodka pomocy społecznej w uprzątnięciu mieszkania. Ponadto organ ustalił, że w sądzie powszechnym toczy się postępowanie o eksmisję. W lokalu tym nie ma prądu, gazu, nie można korzystać z WC i kuchni, a mieszkanie nie jest ogrzewane. Dochód R. K. wynosi [...] zł, lecz istnieje możliwość poprawy jego sytuacji bytowej poprzez wystąpienie z wnioskiem o przyznanie mu z powodu ukończenia 75 lat zasiłku pielęgnacyjnego, o czym był poinformowany wielokrotnie Z prośbą o wymianę okien może zwrócić się do Administracji Budynków Komunalnych, czego też nie uczynił.
Od powyższej decyzji z dnia [...] R. K. złożył odwołanie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. rozpatrując odwołanie uznało, że organ I instancji starannie przeanalizował sytuację osobistą i materialną odwołującego się, wskazał mu inne możliwości uzyskania pomocy i poprawienia swojej sytuacji materialnej. Podniósł, że decyzja o przyznaniu zasiłku celowego mieści się w sferze uznania administracyjnego, a jej celem jest zaspokojenie wyłącznie niezbędnych potrzeb życiowych. Musi przy tym uwzględnić możliwość finansowania ośrodka pomocy społeczne, a posiadane środki dzielić tak, aby skorzystać z nich mogła jak największa liczba potrzebujących.
Od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył R. K., podnosząc w niej, że organ I instancji przekroczył granice uznania administracyjnego, gdyż nie udzielił mu pomocy finansowej na badanie i leczenie za granicą, zakup piecyków i butli, co spowodowało jego chorobę, a lekarz nie chciał go leczyć. Twierdzenie organu, że zasiłki powinna otrzymać jak największa liczba ludzi, zdaniem skarżącego jest fałszywe, bo ośrodek znał jego sytuację zdrowotną.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o oddalenie skargi jako bezprzedmiotowej i podtrzymało swoje stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając zaskarżonym wyrokiem skargę, zważył, iż zgodnie z art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593 ze zm.) w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy. Przepis ten ma charakter uznaniowy, co oznacza, że organ administracji publicznej podejmuje decyzję w ramach tzw. uznania administracyjnego, mając na uwadze - w świetle okoliczności danej sprawy - interes społeczny i słuszny interes obywateli Swoboda działania organu nie zwalnia go z obowiązku starannego przeprowadzenia postępowania, zgodnie z przepisami kodeksu postępowania administracyjnego, w tym także należytego uzasadnienia rozstrzygnięcia.
Organy administracji publicznej w sprawie zakończonej zaskarżoną decyzją nie przekroczyły granic uznania administracyjnego. Bezsporne w sprawie jest, że dochód skarżącego nie przekracza kryterium dochodowego uprawniającego go do ubiegania się o świadczenie z pomocy społecznej, nie oznacza to jednak zapewnienie realizacji wszelkich składanych przez R. K. wniosków. Z uwagi na ograniczone środki na ten cel nie jest możliwe zaspokojenie wszelkich potrzeb i oczekiwań osób i rodzin korzystających z pomocy. Jak podkreślono w obu decyzjach w myśl art. 3 ust. 4 powołanej ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej potrzeby te powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Dlatego też organy przy rozpatrywaniu wniosku R. K. o pomoc finansową na wskazane we wniosku cele wzięły pod uwagę nie tylko potrzeby skarżącego ale również możliwości pomocy społecznej w kontekście posiadanych środków i potrzeb innych osób objętych pomocą. Tym bardziej, że skarżący objęty jest opieką ośrodka i już nieraz otrzymywał zasiłki celowe z przeznaczeniem np. na leki czy żywność. Dlatego też organy przy rozpatrywaniu wniosku wzięły pod uwagę nie tylko potrzeby skarżącego, ale również możliwość pomocy społecznej w kontekście posiadanych środków i potrzeb innych osób objętych pomocą, tym bardziej, że wysokość roszczenia skarżącego wynosi kilka tysięcy złotych.
Skargę kasacyjną na powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 stycznia 2007 r. złożył R. K., wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu.
Pełnomocnik skarżącego zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:
- na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. art. 2 ust. 1 oraz art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej naruszenie prawa materialnego poprzez wadliwe jego zastosowanie i przyjęcie, że skarżący R. K. nie spełnia warunków do uzyskania wnioskowanego zasiłku celowego;
- na podstawie art. 174 pkt. 2 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 113 § 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa procesowego poprzez brak wszechstronnego wyjaśnienia sprawy i odniesienia się do zarzutów powołanych w odwołaniu od zaskarżonej decyzji przez R. K..
Jak podniesiono w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, w niniejszej sprawie doszło do przekroczenia granic uznania administracyjnego, a fakt ten nie został uwzględniony przez orzekający w sprawie Sąd. Co więcej, zgodnie z treścią uzasadnienia zaskarżonego wyroku, Wojewódzki Sąd Administracyjny de facto zaakceptował obarczony błędem logicznym tok rozumowania organów administracji. Po pierwsze należy wskazać, że zarzut, iż skarżący może uzyskać niezbędne środki na dokonanie drobnych remontów w lokalu przy ul. [...] od ABK nie jest zasadny. R. K. nie może złożyć do ABK wniosku o wymianę okien - nie łączy go bowiem z ABK umowa najmu (ta, jak zostało stwierdzone w uzasadnieniu wyroku została mu bowiem wypowiedziana). Tym samym ABK nie ma obowiązku utrzymywania lokalu w stanie zdatnym do użytku i dokonywania w nim napraw.
Kolejny błąd logiczny dotyczy sposobu ustalenia rzekomego faktu, iż R. K. nie przybywa w lokalu przy ul. [...] i że w konsekwencji jego zgłoszone potrzeby związane z zapewnieniem chociażby minimalnego standardu lokum przy ul. [...] nie są dla niego potrzebami niezbędnymi, jako że R. K. realizuje potrzeby mieszkaniowe mieszkając w innych miejscach. Zdaniem skarżącego, zarówno Sąd jak i orzekające organy nie odniosły się do kwestii istotności potrzeb R. K. i nie dokonały ich oceny w kontekście potrzeb innych klientów pomocy społecznej, przy uwzględnieniu sumy zasobów podlegających podziałowi pomiędzy osoby uprawnione do świadczeń, lecz ograniczyły się jedynie do stwierdzenia, że R. K. może w inny sposób uzyskać zaspokojenie zgłaszanych przez siebie potrzeb. Tym samym powołanie się jedynie na fakt szczupłości środków wydaje się być gołosłowne.
Co do powołanych zarzutów dotyczących naruszenia prawa procesowego skarżący wskazał, że zgodnie z art. 113 § 1 p.p.s.a. przewodniczący zamyka rozprawą, gdy sąd uzna sprawą za dostatecznie wyjaśnioną. Sprawa jednak nie mogła być za taką uznana w sytuacji, gdy we wniesionym odwołaniu R. K. podniósł, że w aktach administracyjnych sprawy znajduje się dokument który potwierdza fakt, iż zamieszkuje on w lokalu przy ul [...].
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm. dalej powoływane jako p.p.s.a.), skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
- naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 p.p.s.a. - rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie spełnia wymienione wyżej wymagania choć nie oznacza to, że opiera się na usprawiedliwionych podstawach.
Zgodnie z art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r., o pomocy społecznej, w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy. Stosownie do ustępu drugiego tego artykułu, zasiłek celowy może być przyznany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Jak podkreśla się w orzecznictwie powstałym na tle powyższego przepisu, przyznanie zasiłku celowego ma charakter uznaniowy, co oznacza, że organ administracji podejmuje decyzję w ramach tzw. uznania administracyjnego, mając na uwadze - w świetle okoliczności danej sprawy - interes społeczny i słuszny interes obywateli. Jeśli zatem organ pomocy społecznej oceni z jednej strony sytuację materialną oraz potrzeby strony, a z drugiej własne możliwości finansowe i uzna, że nie istnieje możliwość przyznania stronie zasiłku celowego, to decyzji takiej nie można zarzucić naruszenia prawa.
W sprawie niniejszej R. K. wniósł o przyznanie mu zasiłku celowego przeznaczonego na remont drzwi balkonowych, wstawienie szyb okiennych, zadłużenie czynszowe, zakup dwóch butli gazowych i piecyków do lokalu przy ul. [...] w W.. Organ I instancji opierając się na całokształcie okoliczności sprawy niniejszej, w tym na przeprowadzonym rodzinnym wywiadzie środowiskowym, ustalił, iż wnioskodawca nie przebywa w przedmiotowym lokalu, który wykorzystuje głównie do przechowywania zbieranych śmieci. Organ uzyskał ponadto informację, że wnioskodawca ma wypowiedzianą umowę najmu a w sądzie toczy się z tego powodu sprawa o eksmisję. W lokalu nie ma mediów a sam skarżący poinformował pracownika pomocy ośrodka społecznej, że głównie przybywa w mieszkaniu byłej żony. Jednocześnie organ wskazał, iż zobowiązany jest uwzględnić potrzeby wszystkich mieszkańców dzielnicy i tak dzielić posiadane środki, aby z niezbędnej pomocy mogła korzystać jak największa liczna osób potrzebujących wsparcia. Powyższe ustalenia organu potwierdzają znajdujące się w aktach administracyjnych sprawy dokumenty w tym wspomniany już kwestionariusz rodzinnego wywiadu środowiskowego oraz notatki służbowe i pisma urzędowe z których wynika, iż mimo wielokrotnych prób pracownikom ośrodka pomocy społecznej nie udało się zastać R. K. w przedmiotowym lokalu przy ul. [...]. Powyższe uprawnia do stwierdzenia, iż organy administracji orzekające w niniejszej sprawie przeprowadziły wnikliwie postępowanie administracyjne oraz wyjaśniły wszystkie jej okoliczności faktyczne co znalazło swój wyraz w uzasadnieniu decyzji organu I jak i II instancji. Za bezzasadny należy uznać zatem zarzut naruszenia art. 39 ust. 1 w zw. z art. 2 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej polegający na przekroczeniu granic uznania administracyjnego.
Za niezasadne należy również uznać argumenty podniesione w skardze kasacyjnej odnoszące się do błędnego ustalenia, zdaniem skarżącego, przez organy administracji, co do możliwości zwrócenia się do Administracji Budynków Komunalnych z wnioskiem o wymianę okien, gdyż zasadniczym powodem, dla którego organy administracji odmówiły w sprawie niniejszej przyznania skarżącemu zasiłku celowego był ustalony przez nie fakt niezamieszkiwania przez skarżącego w lokalu przy ul. [...]. W tym kontekście również tłumaczenia skarżącego zawarte w skardze kasacyjnej, dlaczego pomimo licznych prób pracownikom ośrodka pomocy społecznej nie udało się go zastać w tym lokalu są mało przekonywujące. Nie jest również tak, jak twierdzi skarżący w skardze kasacyjnej, iż organy administracji orzekające w sprawie niniejszej nie odniosły się do kwestii istotności potrzeb wnioskodawcy. Organy nie kwestionowały bowiem co do zasady potrzeb skarżącego, lecz wskazały, iż nie jest zasadne przyznanie dla skarżącego środków na remont lokalu, w którym i tak nie przebywa i w którym zamieszkiwanie, ze względu na jego stan i brak mediów jest wręcz niemożliwe. Ponadto organ pomocy społecznej rozpoznając wniosek o przyznanie pomocy, musi przy tym brać pod uwagę szczupłość posiadanych przez siebie środków, na co słusznie zwrócono uwagę w uzasadnieniach decyzji organu I jak i II instancji.
Za nieusprawiedliwiony należy uznać zarzut naruszania przez Sąd I instancji przepisu art. 113 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym przewodniczący zamyka rozprawę, gdy sąd uzna sprawę za dostatecznie wyjaśnioną. Jak to bowiem powyżej stwierdzono, Sąd w oparciu o materiał dowodowy sprawy miał pełne prawo do podzielenia ustaleń organów administracji odnośnie kwestii niezamieszkiwanie przez skarżącego w lokalu przy ul. [...]. W skardze kasacyjnej nie wskazano natomiast jaki dokument miałby potwierdzać fakt zamieszkiwania przez skarżącego w powyższym mieszkaniu. Nie można również zarzucić Sądowi I instancji, iż nie dość wnikliwie rozpoznał sprawę, gdyż nie odniósł się do wszystkich zarzutów powołanych w skardze, ponieważ znaczna część argumentów zawartych w skardze nie ma bezpośredniego związku z rozpoznawaną sprawę i co za tym idzie wpływu na jej rozstrzygnięcie.
Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. O zasądzeniu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu orzeczono na podstawie art. 250 tej samej ustawy w zw. z § 19 i § 2 ust. 3 rozp. Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz.U. nr 163, poz. 1348 ze zm.).