Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 6 grudnia 2012 r. sygn. akt III SA/Gd 677/12, po rozpoznaniu skargi I. K. (dalej powoływana jako skarżąca) uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] o odmowie przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego.
Wyrok wydany został w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:
Wójt Gminy [...] decyzją z dnia [...] listopada 2011 r. odmówił skarżącej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad R. J. Uzasadniając rozstrzygnięcie organ wskazał, że w świetle art. 17 ust. 1 i 1a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.), powoływanej dalej jako "uśr", na skarżącej, jako kuzynce R. J. i jednocześnie jego opiekunie prawnym, nie ciąży obowiązek alimentacyjny, zatem świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r., po rozpatrzeniu odwołania skarżącej, utrzymało powyższą decyzję w mocy. Organ odwoławczy podkreślił, że w zamkniętym katalogu osób, którym świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, nie została wymieniona osoba sprawująca funkcję opiekuna prawnego. Mimo że matka strony oraz matka R..J. są dla siebie rodzeństwem, to jednak na stronie nie ciąży obowiązek alimentacyjny. W związku z tym organ stwierdził, że nie jest możliwym ustalenie dla wnioskodawcy prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Organ podkreślił, że ustalenie prawa do tego świadczenia jest możliwe tylko wtedy, gdy spełnione są łącznie wszystkie wymagane prawem przesłanki, zatem argumentacja podniesiona w odwołaniu pozostaje bez wpływu na rozstrzygnięcie sprawy.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skarżąca domagała się uchylenia decyzji organów obu instancji i podała, że odmowa przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jest być może zgodna z przepisami, ale jednocześnie krzywdząca dla niej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku powołanym wyrokiem z dnia 6 grudnia 2012 r. skargę uwzględnił i uchylił zarówno zaskarżoną decyzję jak i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.
Sąd stwierdził, że art. 17 ust. 1 uśr był oceniony co do zgodności z Konstytucją RP przez Trybunał Konstytucyjny (wyroki z dnia 18 lipca 2008 r. sygn. akt P 27/07 i z dnia 22 lipca 2008 r. sygn. akt P 41/07), który podkreślał naruszenie konstytucyjnej zasady równości wynikające z tego, że podmioty znajdujące się w takiej samej sytuacji nie są traktowane jednakowo, ale ich prawa są różnicowane.
W ocenie Sądu, analogiczna sytuacja zachodzi w omawianej sprawie. Skarżącej odmówiono przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, gdyż wobec osoby, nad którą sprawuje opiekę, nie ciąży na niej obowiązek alimentacyjny. Jak wskazuje skarżąca od 2009 r. jest opiekunem prawnym całkowicie ubezwłasnowolnionego R..J. i sprawuje nad nim opiekę. Z tego powodu nie mogła i nie może podjąć zatrudnienia. Skarżąca znalazła się zatem w sytuacji takiej samej, jak członkowie rodziny, o których mowa w art. 17 ust. 1 uśr, sprawujący opiekę nad osobami bliskimi - członkami rodziny.
Omawiana ustawa w art. 3 pkt 16 zawiera definicję pojęcia "rodziny", wymieniając bardzo wąski krąg osób, znacznie nawet węższy aniżeli art. 128 ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz.U. z 2012 r. poz. 787), do którego odwołuje się art. 17 ust. 1 uśr. Jakkolwiek skarżąca nie jest członkiem rodziny z jej podopiecznym w rozumieniu art. 3 pkt 16 uśr i nie ciąży na niej obowiązek alimentacyjny, to jednak w rozumieniu tradycyjnym stanowi wraz z nim rodzinę.
W niniejszej sprawie podstawę odmowy stanowił przepis art. 17 ust. 1 i 1a uśr, który wśród osób uprawnionych do przedmiotowego świadczenia nie wymienia takich, na których nie ciąży obowiązek alimentacyjny. Jednak, w ocenie sądu, nie należy poprzestawać na słownikowej wykładni przepisu i dokonać wykładni tego przepisu w zgodzie z Konstytucją RP. Taka wykładnia uwzględnia więź rodzinną i służy jej umacnianiu a jednocześnie pozwala wspierać osoby alimentujące bliskich (w tym poza ustawowym obowiązkiem alimentacji), dotkniętych niepełnosprawnością w stopniu znacznym. Identyczną wykładnię przepisu w zakresie kręgu osób uprawnionych do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego można znaleźć w licznym orzecznictwie sądowoadministracyjnym.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku wniosło skargę kasacyjną od tego wyroku, domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:
- 1. naruszenie prawa materialnego poprzez:
- a) błędną wykładnię art. 17 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 17 ust. 1a uśr, polegającą na przyjęciu, że do kręgu osób potencjalnie uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego należą także osoby nie zobowiązane do alimentacji względem wymagającej opieki osoby niepełnosprawnej, o ile są one członkami tradycyjnie rozumianej rodziny tej osoby;
- b) niewłaściwe zastosowanie art. 18 oraz art. 32 ust. 1 w zw. z art. 8 ust. 2 Konstytucji RP oraz art. 17 ust. 1 pkt 2 uśr wyrażające się w przyjęciu, że pozbawienie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osób niezobowiązanych do alimentacji wobec niepełnosprawnego narusza konstytucyjną zasadę równości wobec prawa oraz wymóg opieki Państwa nad rodziną, co uzasadniać miałoby zastosowanie powyższych norm Konstytucji RP;
- c) błędną wykładnię art. 17 ust. 1 uśr polegające na przyjęciu, iż świadczenie pielęgnacyjne, o którym mowa w tym przepisie jest "wynagrodzeniem przez Państwo osób opiekujących się członkami rodziny";
- d) błędną wykładnię art. 3 pkt 16 uśr polegającą na odwołaniu się przez Sąd I instancji do pojęcia rodziny ujmowanego wbrew definicji ustawowej;
- 2. naruszenie przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), powoływanej dalej jako "Ppsa" w zw. z art. 135 Ppsa poprzez błędne uznanie, że oba orzekające w sprawie organy naruszyły poprzez błąd w wykładni art. 17 ust. 1 pkt 2 uśr, co doprowadziło do uchylenia decyzji z powodu naruszeń prawa, które w sprawie nie miały miejsca;
- b) art. 124 § 1 pkt 5 Ppsa w zw. z art. 178 ust. 1 oraz art. 193 Konstytucji RP, poprzez niewystąpienie do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym, czy art. 17 ust. 2 pkt 2 uśr, w zakresie w jakim pozbawia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osoby niezobowiązane do alimentacji względem niepełnosprawnego, w sytuacji, gdy żadne z krewnych zobowiązanych do alimentacji nie jest w stanie sprawować opieki, jest zgodny z art. 32 ust 1 oraz art. 18 Konstytucji RP.
W uzasadnieniu, po opisaniu stanu sprawy, przytoczone zostały argumenty takie jak w zaskarżonej decyzji.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżąca wniosła o jej oddalenie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna jest uzasadniona.
W przedmiotowej sprawie należy przede wszystkim uwzględnić wykładnię art. 17 ust. 1 i 1a uśr wyrażoną w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 grudnia 2013 r. (sygn. akt I OPS 5/13). W uchwale tej Naczelny Sąd Administracyjny wyraził tezę, że "osobie, którą nie obciąża obowiązek alimentacyjny względem pełnoletniego członka rodziny, legitymującego się orzeczeniem o niepełnosprawności w stopniu znacznym i która nie podejmuje lub rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad tym niepełnosprawnym członkiem rodziny, nie przysługuje świadczenie pielęgnacyjne na podstawie art. 17 ust. 1 i ust. 1a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych".
Dokonana przez Sąd I instancji wykładnia art. 17 ust. 1 i 1a uśr jest sprzeczna z tym stanowiskiem i w sposób niedopuszczalny rozszerza zakres podmiotów uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego na osobę, na której nie ciąży obowiązek alimentacyjny. Niedopuszczalne jest w ramach sądowego stosowania prawa uzupełnianie ustawowego katalogu uprawnień socjalnych, gdyż przepis art. 32 ust. 1 i art. 67 Konstytucji RP nie mogą być samoistnym źródłem roszczeń. Nie można zatem, powołując się na ogólne zasady konstytucyjne, wyprowadzać wniosków, że prokonstytucyjna wykładnia art. 17 uśr pozwala przyjąć, że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje również osobie niezobowiązanej do alimentacji, która sprawuje opiekę nad osobą niepełnosprawną.
Tym samy w pełni należy podzielić wywiedzione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa materialnego.
Natomiast nie można podzielić zarzutów skargi kasacyjnej dotyczących naruszenia prawa procesowego. Pierwszy z nich został w ogóle źle skonstruowany i łączy naruszenie prawa procesowego z naruszeniem normy prawa materialnego. Natomiast w odniesieniu do naruszenia art. 124 § 1 pkt 5 Ppsa w zw. z art. 178 ust. 1 oraz art. 193 Konstytucji RP wyjaśnić należy, że przesłanką wystąpienia przez sąd z pytaniem prawnym, jest powzięcie wątpliwości co do konstytucyjności lub legalności aktu normatywnego stanowiącego podstawę orzeczenia sądowego w danej sprawie, co zdaniem składu orzekającego w niniejszej sprawie nie występuje, a co wynika jednoznacznie z treści powołanej uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Z tych względów i biorąc pod uwagę, że nie stwierdzono w toku postępowania kasacyjnego naruszeń przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, działając na podstawie art. 188 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i oddalił skargę. Mając natomiast na względzie specyfikę niniejszej sprawy i jej przedmiot, Sąd orzekł o odstąpieniu od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego na podstawie art. 207 § 2 Ppsa.