Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 30 kwietnia 2020 r., sygn. akt I OSK 4171/18

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 12 lipca 2018 r. sygn. akt II SA/Wa 815/18 oddalił skargę D.F. na postanowienie Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia.

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego postanowieniem z dnia [...] marca 2018 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm., dalej w skrócie "K.p.a.") oraz § 4 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej (Dz. U. z 2005 r. Nr 86, poz. 734 ze zm.), po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy własne postanowienie z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...] o odmowie wydania D.F. zaświadczenia o żądanej treści, potwierdzającego pełnienie służby za okres od dnia 15 stycznia 2016 r. do dnia 4 listopada 2016 r. w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury.

W uzasadnieniu postanowienia wyjaśnił, że w postępowaniu w sprawie wydania zaświadczenia nie dokonuje się ustaleń i ocen, jak w postępowaniu jurysdykcyjnym. Organ, wydając zaświadczenie potwierdza jedynie istnienie określonego stanu na podstawie posiadanych już danych. Postępowanie wyjaśniające, o jakim mowa w art. 218 § 2 K.p.a., przy ustalaniu treści zaświadczenia spełnia jedynie rolę pomocniczą. Nie nakłada na organ obowiązku nieograniczonego poszukiwania dowodów oraz dokonywania ich oceny w celu potwierdzenia żądania wnioskodawcy. Odmowa wydania zaświadczenia następuje wówczas, gdy żądanie nie znajduje uzasadnienia, czy potwierdzenia w dokumentach posiadanych przez organ.

Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego wskazał, że pełnienie służby na danym stanowisku służbowym i wykonywanie zadań i obowiązków przypisanych zakresem czynności nie jest równoznaczne z pełnieniem służby w warunkach szczególnych. Należy odróżnić pełnienie służby w warunkach szczególnych, od pełnienia służby w warunkach normalnych i wykonywania w tych warunkach obowiązków służbowych przypisanych zakresem czynności, w których mogą się zdarzyć się nieprzewidziane sytuacje i okoliczności zagrażające życiu i zdrowiu. O wydaniu zaświadczenia nie decyduje bowiem jakiekolwiek ryzyko zagrożenia życia i zdrowia w czasie wykonywania czynności służbowych, gdyż wynika ono z samego charakteru służby.

Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 27 maja 2014 r., sygn. akt U 12/13 stwierdził, że w pojęciu szczególnego zagrożenia życia lub zdrowia nie mieszczą się codzienne, rutynowe czynności funkcjonariusza, potencjalnie związane z ryzykiem wystąpienia zagrożeń, jeżeli z dostępnych dla organu dokumentów nie wynika, że zdarzenia te przerodziły się w sytuacje zagrażające życiu lub zdrowiu, tj. sytuacje ekstremalne.

W niniejszej sprawie organ w toku postępowania ustalił, że z uwagi na brak w aktach osobowych funkcjonariusza dokumentów odnoszących się do realizacji przez niego zadań w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury we wskazanym we wniosku zakresie, konieczne było przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego pod kątem ujawnienia dokumentów potwierdzających realizację zadań służbowych w liczbie i w warunkach, o których mowa w § 4 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. W związku z tym, zastępca dyrektora Biura Kadr ABW wystąpił do dyrektora Departamentu Bezpieczeństwa Wewnętrznego i Audytu ABW o udzielenie informacji, w tym na podstawie dokumentacji archiwalnej, czy w okresie pełnienia służby w Departamencie Bezpieczeństwa Wewnętrznego i Audytu ABW funkcjonariusz uczestniczył w okresie od dnia 15 stycznia 2016 r. do dnia 4 listopada 2016 r., przez co najmniej 30 dni w ciągu roku, w fizycznej ochronie osób lub mienia w warunkach, w których istniało szczególne zagrożenie dla życia lub zdrowia.

Zastępca dyrektora Bezpieczeństwa Wewnętrznego Audytu ABW w piśmie z dnia 22 grudnia 2017 r. nr [...] poinformował, że może potwierdzić realizację przez funkcjonariusza we wskazanym okresie czynności służbowych, o których mowa w § 4 pkt 2 rozporządzenia przez 26 dni. W ocenie Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, powyższa odpowiedź była wystarczająca do zamknięcia prowadzonego postępowania wyjaśniającego. Stwierdził, że argumentacja D.F. podniesiona we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy sprowadza się do potwierdzenia tezy, że w w/w okresie zrealizował czynności, o których mowa w § 4 pkt 2 powołanego rozporządzenia w wymaganej liczbie dni, tj.

30. Nie wskazuje on jednak, choćby w przybliżony sposób, w jakich konkretnie dokumentach mają znajdować się dodatkowe dane potwierdzające realizację przez niego czynności służbowych, o których mowa w § 4 pkt 2 rozporządzenia przez większą liczbę dni niż ustalona w toku postępowania wyjaśniającego zakończonego wydaniem zaskarżonego postanowienia.

W konsekwencji organ uznał, że skoro w przedmiotowej sprawie w sposób niebudzący wątpliwości ustalił, że wyżej wymieniony funkcjonariusz w okresie od dnia 15 stycznia 2016 r. do dnia 4 listopada 2016 r. uczestniczył w fizycznej ochronie osób lub mienia w warunkach, w których istniało szczególne zagrożenie życia lub zdrowia jedynie przez 26 dni, to wydanie zaświadczenia o żądanej przez niego treści nie jest możliwe.

Powyższe postanowienie stało się przedmiotem skargi D.F. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżący zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie:

1. 1. § 4 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r., poprzez uznanie, że uczestniczył mniej niż 30 dni w ciągu roku w czynnościach opisanych w tym przepisie bez wskazania, którym czynnościom będącym jego udziałem odmawia przymiotu działania w fizycznej ochronie osób lub mienia w warunkach, w których istniało bezpośrednie zagrożenia życia lub zdrowia,
2. 2. § 14 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 października 2004 r. w sprawie trybu postępowania i właściwości organu w zakresie zaopatrzenia emerytalnego funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu i Państwowej Straży Pożarnej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2015 r. poz. 1148, ze zm.), poprzez jego niezastosowanie i rozstrzygnięcie wniosku o wydanie zaświadczenia jedynie w oparciu o odpowiedź zastępcy dyrektora Bezpieczeństwa Wewnętrznego i Audytu ABW z dnia 22 grudnia 2017 r., podczas gdy powinny zostać przeanalizowane wszystkie dokumenty zgromadzone w teczce akt personalnych, ewidencjach i rejestrach posiadanych przez organ,
3. 3. art. 218 K.p.a. w zw. z art. 6 i 7 K.p.a., poprzez przeprowadzenie postępowania w sposób wybiórczy, z naruszeniem zasady rzetelności i obiektywizmu podczas gromadzenia i analizy dowodów, w szczególności poprzez nieustalenie rodzaju czynności wykonywanych przez niego w okresie od dnia 15 stycznia 2016 r. do dnia 4 listopada 2016 r., które powinny podlegać zaliczeniu w celu podwyższenia emerytury o 0,5% podstawy wymiaru za każdy rok służby pełnionej w warunkach szczególnie zagrażających życiu lub zdrowiu funkcjonariusza,
4. 4. art. 80 K.p.a., poprzez dokonanie ustaleń z naruszeniem zasady swobodnej oceny.

Wskazując na powyższe zarzuty wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania oraz o złożenie do akt sprawy książki konwojów za 2016 rok oraz dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z tego dokumentu na okoliczność uczestniczenia przez niego w czynnościach fizycznej ochrony osób i mienia w warunkach, w których istniało bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia, a które były przez niego wykonywane od dnia 15 stycznia 2016 r. do dnia 4 listopada 2016 r.

W ocenie skarżącego, z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia nie wynika jakie dokumenty zostały poddane analizie, jakie dokładnie (z jakiej daty, dotyczące jakich działań) były brane pod uwagę podczas badania sprawy. Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oparł się jedynie na piśmie zastępcy dyrektora Bezpieczeństwa Wewnętrznego i Audytu ABW z dnia 22 grudnia 2017 r., które było podstawą odmowy wydania zaświadczenia. Oznacza to, że organ w postępowaniu odwoławczym nie przeprowadził żadnych czynności wyjaśniających i nie ustalił żadnych okoliczności, które mogłyby potwierdzać lub zaprzeczać jego twierdzeniom. Prawidłowo przeprowadzone postępowanie wyjaśniające powinno wyraźnie wskazywać jakiego rodzaju czynności i gdzie zaewidencjonowane organ uznaje za wystarczające do zaliczenia ich dla podwyższenia podstawy wymiaru emerytury, a jakich zdarzeń nie zalicza.

Zdaniem D.F., czynności zarejestrowane w książce konwojów za 2016 rok pod numerami porządkowymi od [...], łącznie [...] są czynnościami polegającymi na fizycznej ochronie osób lub mienia w warunkach, w których istniało bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia i powinny być wzięte pod uwagę podczas ustalania uprawnień funkcjonariusza. Wszystkie te czynności były pełnione w warunkach, w których zagrożenie dla życia i zdrowia miało charakter wyjątkowy, a nieuznanie ich przez organ jako czynności uzasadniających podwyższenie emerytury jest sprzeczne z faktami wynikającymi z ewidencji i ustalonymi dotychczas zasadami.

Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W uzasadnieniu wyroku podał, że problematykę wydawania zaświadczeń regulują przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, w szczególności art. 217 K.p.a. i nast. Zgodnie z art. 218 K.p.a., organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów, bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Organ administracji publicznej, przed wydaniem zaświadczenia, może przeprowadzić jedynie w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające.

Żądanie wydania zaświadczenia nie może prowadzić do zebrania przez organ administracji nowych informacji, jakkolwiek może się wiązać z potrzebą aktualizacji lub przetworzenia posiadanych informacji, co uczyniono przeprowadzając w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające. Organ, rozpatrując żądanie strony, przed wydaniem zaświadczenia uwzględnia dane z ewidencji, rejestrów, zbiorów dokumentów lub zbiorów danych utrwalonych innymi technikami. Powyższe oznacza, że może on wydać jedynie takie zaświadczenie, którego treść wynika z posiadanych dokumentów. Niedopuszczalne jest, na przykład w drodze zeznań świadków, tworzenie na potrzeby wydania danego zaświadczenia nowych dokumentów, zeznania takie mogą jedynie uzupełniać tę sferę, ale nie mogą wprost jej kreować. Wydanie zaświadczenia zgodnie z żądaniem nie jest możliwe, jeśli stan prawny lub faktyczny, którego żądanie dotyczy, jest sporny albo odmienny od wskazywanego przez wnioskodawcę.

Organ administracji, wydając zaświadczenie, może opierać się tylko na posiadanych przez siebie dokumentach, bowiem zaświadczenie jest dokumentem urzędowym, korzystającym z domniemania prawdziwości tego, co jest w nim stwierdzone. Dlatego wszelka dowolność w stwierdzeniach i nadinterpretacja danych jest niedopuszczalna (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 10 września 2009 r., sygn. akt. II SA/Go 384/08). W przypadku, gdy nie można spełnić żądania strony ze względu na treść posiadanych danych lub braku dokumentów będących w dyspozycji organu, należy odmówić wydania zaświadczenia żądanej treści.

W niniejszej sprawie D.F. w dniu 30 sierpnia 2017 r. wystąpił do Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego z wnioskiem o wydanie zaświadczenia potwierdzającego pełnienie służby w okresie od dnia 15 stycznia 2016 r. do dnia 4 listopada 2016 r. w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury. Powołał się na § 4 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższenia emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej.

W przedmiotowej sprawie obowiązek wydania zaświadczenia wynikał zatem z przepisów prawa, tj. ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin – art. 15 ust. 2 pkt 3 tej ustawy, rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 października 2004 r. w sprawie trybu postępowania i właściwości organu w zakresie zaopatrzenia emerytalnego funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu i Państwowej Straży Pożarnej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2015 r. poz. 1148), a także z rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r.

Przepis art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy stanowi, że emeryturę funkcjonariusza podwyższa się o 0,5% podstawy za każdy rok służby pełnionej w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu. Udokumentowanie uprawnień do podwyższenia emerytury na podstawie tego przepisu w formie zaświadczenia, stanowiącego środek dowodowy w postępowaniu przed organami emerytalnymi, zostało określone w § 14 ust. 1 pkt 3 cyt. rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji. Zgodnie z tym przepisem, środkiem dowodowym potwierdzającym okresy służby pełnionej w szczególnych warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury jest zaświadczenie o okresach służby pełnionej w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury, sporządzone na podstawie akt osobowych funkcjonariusza lub innych dokumentów potwierdzających pełnienie służby w tych warunkach, wystawione przez właściwe organy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu lub Państwowej Straży Pożarnej.

Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego w rozpoznawanej sprawie w toku postępowania ustalił, że zgromadzone dokumenty w żaden sposób nie potwierdzają, aby D.F. w okresie od dnia 15 stycznia 2016 r. do dnia 4 listopada 2016 r., jako funkcjonariusz Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, pełnił służbę w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu, o których mowa w art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy i to w wymiarze czasowym, o którym mowa w § 4 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. Jednocześnie wyjaśnił, że badając wniosek o wydanie zaświadczenia mógł odnieść się jedynie do zapisów znajdujących się w dokumentach wewnętrznych jednostek, w których skarżący pełnił służbę w danym okresie. Zobowiązany był zatem uwzględnić posiadane dane z ewidencji, rejestrów, zbiorów dokumentów lub zbiorów danych utrwalonych innymi technikami.

W ocenie Sądu pierwszej instancji, organ do tego obowiązku się zastosował. Świadczą o tym czynności podejmowane w toku postępowania. Z akt sprawy wynika, że podstawę do odmowy wydania skarżącemu zaświadczenia o żądanej treści stanowiła analiza przebiegu jego służby pod względem spełnienia przesłanek zawartych w § 4 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r., jaka została przeprowadzona na podstawie przeglądu akt osobowych oraz informacji przekazanych przez właściwą jednostkę organizacyjną (dyrektora Bezpieczeństwa Wewnętrznego i Audytu ABW), która jako jedyna znajdowała się w posiadaniu dokumentacji świadczącej o pełnieniu przez niego w tym okresie czynności określonych w tym przepisie.

W sprawie jest bezsporne, że zastępca dyrektora Bezpieczeństwa Wewnętrznego i Audytu ABW w piśmie z dnia 22 grudnia 2017 r. nr [...], powołując się na dane ewidencyjne zawarte w Książce Konwojów za 2016 rok, potwierdził fakt wykonywania przez D.F. (w okresie od dnia 15 stycznia 2016 r. do dnia 4 listopada 2016 r.) obowiązków służbowych polegających na konwojowaniu materiałów niejawnych, wartości pieniężnych, broni i amunicji oraz zatrzymaniu i konwojowaniu osób, tj. tych, o których mowa w w/w przepisie, podając dokładne daty, w jakich miało to miejsce. Wprawdzie w piśmie tym, tak jak chciałby skarżący, nie wskazano konkretnej liczby tych czynności, nie było to jednak konieczne, gdyż treści tego pisma jednoznacznie wynikało, iż D.F. nie wykonywał ich przez 30, lecz jedynie przez 26 dni. Powyższe stwierdzenie było wystarczające do uznania przez Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, że nie zostały spełnione przesłanki określone w ww. przepisie warunkujące wydanie zaświadczenia zgodnego z żądaniem skarżącego.

W sytuacji, gdy z brzmienia § 4 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005r. wynika, że o tym, czy funkcjonariusz wykonywał czynności określone w tym przepisie nie decyduje ich faktyczna liczba, ale wyłącznie ilość dni, w których były one realizowane, to treść wskazanego powyżej pisma przesłanego przez właściwą jednostkę merytoryczną stanowiła dla organu zupełną oraz wiążącą informację, w oparciu o którą należało wydać rozstrzygnięcie w tej sprawie. Została zatem wyczerpana przez organ możliwość poszukiwania istotnych dla sprawy faktów opartych na dokumentach. Niezasadne jest więc stanowisko skarżącego, że w niniejszej sprawie postępowanie zostało przeprowadzone przez Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego w sposób wybiórczy, nierzetelny i nieobiektywny, czyli z naruszeniem obowiązujących przepisów, tj. art. 218 K.p.a. w zw. z art. 6 i art. 7 K.p.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podzielił ocenę organu, że w pozostałym okresie skarżący wykonywał zadania służbowe, których charakter nie wykraczał poza zagrażające życiu, zdrowiu w stopniu odpowiadającym normalnym warunkom pełnienia służby, wpisanym w tę specyficzną formę aktywności zawodowej. Za szczególnie zagrażające życiu i zdrowiu nie można bowiem uznać czynności realizowanych w ramach codziennych obowiązków służbowych, wynikających z zajmowanego stanowiska służbowego lub pełnionej funkcji, nawet w ramach działań ochronnych czy zabezpieczających, realizowanych z bronią. Podobnie do takich działań nie sposób zakwalifikować wypadków w trakcie służby związanych z doznaniem urazu - uszczerbku na zdrowiu, jeśli nie były one spowodowane szczególnymi sytuacjami zagrażającymi życiu i zdrowiu. Ujęty w treści art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy zwrot "szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu" pozwala na przyjęcie stanowiska, że wykonywanie przez funkcjonariusza obowiązków służbowych musi mieć miejsce w sytuacjach wyjątkowych, zważywszy na zagrożenie życia i zdrowia.

Pogląd ten znajduje potwierdzenie w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 maja 2014 r., sygn. akt. U 12/13 (OTK-A 2014 r. Nr 5, poz. 56), który w uzasadnieniu podał, że zwrot "szczególnie zagrażający życiu i zdrowiu" odnosi się do kwalifikacji zagrożenia rozumianej jako stwierdzenie zagrożenia innego niż normalne następstwo pełnienia służby przy założeniu, że w jej istotę wpisane jest ryzyko zagrożenia życia i zdrowia.

W przepisie art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, jak również w § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r., jest mowa o służbie pełnionej w warunkach "szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu". Dla uzyskania prawa do powyższego zwiększenia nie wystarczą zatem okoliczności zagrażające życiu i zdrowiu, ustawodawca wzmocnił bowiem powyższy wymóg i posłużył się dodatkowym kwalifikatorem. Zagrożenie, o jakim mowa w omawianym przepisie, musi być zatem realne, rzeczywiste, a nie dające się jedynie przewidzieć; nie może też mieć charakteru abstrakcyjnego, lecz ma być obiektywne i konkretne. Chodzi zatem o sytuacje, w jakich zaistniało tego rodzaju zagrożenie, z określeniem ich daty, miejsca, przebiegu zdarzenia, podczas którego np. określona osoba swoim zachowaniem stwarzała niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia funkcjonariusza. Istnieje bowiem oczywista różnica pomiędzy potencjalnym niebezpieczeństwem, z jakim wiązała się służba w Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego na określonym stanowisku, a szczególnym zagrożeniem życia lub zdrowia, występującym przy podejmowaniu konkretnej czynności, udziale w konkretnym zdarzeniu bądź w określonej akcji i to w ściśle wymaganym wymiarze czasowym wskazanym w § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, z samego faktu pełnienia służby na danym stanowisku, z przypisanymi do tego stanowiska obowiązkami, nie wynika zatem, że jest to służba pełniona w warunkach szczególnych i że występuje szczególne zagrożenie życia lub zdrowia funkcjonariusza.

Służba w takiej formacji jak Agencja Bezpieczeństwa Wewnętrznego w sposób oczywisty wiąże się z narażeniem zdrowia, a nawet życia przy wykonywaniu ustawowych zadań. Możliwość podwyższenia emerytury z tytułu służby pełnionej w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu jest szczególnym przypadkiem i może mieć miejsce tylko w sytuacji, kiedy w sposób niebudzący wątpliwości zostanie wykazane pełnienie służby w takich wyjątkowych (niecodziennych) warunkach.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zaaprobował stanowisko Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, że tylko czynności podejmowane w warunkach szczególnego (nadzwyczajnego) zagrożenia życia lub zdrowia danego funkcjonariusza można uznać za czynności wykonywane w sytuacjach istnienia "zagrożenia życia lub zdrowia".

Ponadto Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że wyżej wymieniony wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 maja 2014 r., sygn. akt U12/13 miał charakter zakresowy, tj. stwierdzał niezgodność § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w zakresie, w jakim stanowi o bezpośrednim zagrożeniu życia lub zdrowia, z art. 15 ust. 6 w związku z ust. 2 pkt 3 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy oraz z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP. Przepis § 4 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów mógł być zatem powołany w niniejszej sprawie, jednak obowiązkiem organu było stwierdzenie, w oparciu o prowadzone ewidencje, rejestry bądź inne dane znajdujące się w jego posiadaniu, czy skarżący w trakcie wykonywania obowiązków służbowych nie uczestniczył co najmniej przez 30 dni w ciągu roku, w fizycznej ochronie osób lub mienia w warunkach, w których istniało szczególne zagrożenie życia i zdrowia. Skoro zatem takie zagrożenie wystąpiło w wymiarze niższym od 30-dniowej normy takowych zdarzeń, to brak było podstaw do uwzględnienia wniosku strony i wydania żądanego zaświadczenia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zaaprobował stwierdzenie organu, że skarżący ma interes prawny w wydaniu zaświadczenia żądanego wnioskiem. Treść zaświadczenia nie może jednak pozostawać w sprzeczności ze zgromadzoną i będącą w posiadaniu organu dokumentacją. W przedmiotowej sprawie brak było podstaw do wydania zaświadczenia o żądanej treści, bowiem zaświadczenie to dotyczy okoliczności, które nie zostały potwierdzone, ani nie wynikają z prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w posiadaniu organu.

Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego przy rozpatrywaniu wniosku D.F. nie naruszył § 4 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r., jak i § 14 ust. 1 pkt 1-4 oraz ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 października 2004 r. w sprawie trybu postępowania i właściwości organu w zakresie zaopatrzenia emerytalnego funkcjonariuszy (...), a także przepisów postępowania, tj. art. 6 i art. 7 K.p.a. w zw. z art. 218 K.p.a. Prowadzone przez organ przed wydaniem postanowienia z dnia 12 stycznia 2018 r. postępowanie wyjaśniające toczyło się z uwzględnieniem zasad określonych w K.p.a. i było w pełni wystarczające, gdyż już na tym etapie doprowadziło do poczynienia wszystkich, istotnych dla załatwienia sprawy ustaleń faktycznych. Wbrew twierdzeniom skarżącego, w trakcie tego postępowania organ przeprowadził wszelkie wymagane czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, tj. ustalenia, czy skarżący pełnił służbę w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury, dokonując w tym celu dokładnej analizy zapisów znajdujących się w posiadanej ewidencji (Książce Konwojów).

Zebrał i prawidłowo rozpatrzył materiał dowodowy wystarczający do załatwienia sprawy. Obszernie uzasadnił postanowienie, w którym dokładnie przedstawił stan faktyczny i prawny sprawy. Z tego względu zarzut skarżącego wskazujący na sporządzenie przez organ wadliwego uzasadnienia, które umożliwiło zapoznanie się z argumentacją organu i motywami rozstrzygnięcia jest bezpodstawny.

Ponadto Sąd pierwszej instancji wskazał, że w niniejszej sprawie istotne jest wyjaśnienie, czy Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, opierając się na analizie zapisów zawartych w Książce Konwojów za 2016 rok, zasadnie uznał, że D.F. nie wykonywał czynności określonych w § 4 pkt 2 rozporządzenia w wymaganym w tym przepisie – 30 dniowym wymiarze. Skarżący, kwestionując treść wydanych w sprawie postanowień, nie przedstawił żadnych przekonujących argumentów, a w szczególności nie powołał się na istnienie konkretnych dokumentów lub danych, które świadczyłyby o tym, że poczynione w tej kwestii ustalenia organu powinny być całkowicie odmienne. Dopiero w skardze stwierdził, że organ nieprawidłowo ustalił ilość dni służby pełnionej przez niego w warunkach, w których istniało zagrożenie życia lub zdrowia. Powołując się na konkretne zapisy ewidencyjne zawarte w Książce Konwojów – w okresie pomiędzy dniem 15 stycznia 2016 r. a 4 listopada 2016 r., przez [...] dni wykonał [...] czynności fizycznej ochrony mienia lub osób.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, odnosząc się do powyższego stwierdzenia przyjął, że jest ono chybione, albowiem z informacji uzyskanej z Departamentu Bezpieczeństwa Wewnętrznego i Audytu ABW wynika, że D.F. błędnie interpretuje zapisy zamieszczone w tej ewidencji, nie dostrzega bowiem tego, że wskazane przez niego (w pozycjach od [...] do [...]) czynności, których w sumie nie jest [...], lecz [...] – nie zawsze były realizowane w danym dniu służby pojedynczo. Niejednokrotnie bywało bowiem tak, że kilka z nich wykonywał on w ciągu tego samego dnia, i tak np. w dniu [...] lutego 2016 r. przeprowadził dwie czynności, w dniu [...] lutego 2016 r. – trzy, a w dniu [...] marca 2016 r. – cztery czynności.

Sąd pierwszej instancji, uwzględniając powyższe, a w szczególności biorąc pod uwagę, że w aktach postępowania administracyjnego (na str. 3 i 8) znajduje się dokumentacja wskazująca na możliwość dokonywania przez skarżącego nieprawidłowej interpretacji zapisów zawartych w Książce Konwojów (pismo nr [...] z dnia 31 października 2017 r. stanowiące "notatkę z przeglądu akt czynności wyjaśniających [...] dot. D.F." oraz pismo Zastępcy Dyrektora Biura Kadr nr [...] z dnia 1 grudnia 2017 r.) uznał, iż nie ma żadnych podstaw do przyjęcia, że sporządzona w tej sprawie przez Departament Bezpieczeństwa Wewnętrznego i Audytu ABW informacja zawierała ustalenia, które nie wynikają ze znajdujących się w jej posiadaniu danych zawartych w ewidencjach czy rejestrach. Brak jest zatem podstaw do przeprowadzania dowodu z dokumentu w postaci Książki Konwojów za 2016 rok.

Zaznaczył także, iż postępowanie prowadzone w ramach art. 217 i nast. K.p.a. nie jest postępowaniem o ustalenie faktu albo prawa (jak to ma miejsce w postępowaniu cywilnym w powództwie o ustalenie), ale uproszczonym postępowaniem administracyjnym sensu largo, w ramach którego właściwy organ rozstrzyga wniosek o dokonanie wiążącego, deklaratoryjnego i autorytatywnego potwierdzenia określonego stanu faktycznego lub określonego stanu prawnego, jeżeli potwierdzenie to jest możliwe i dopuszczalne na podstawie będących w posiadaniu tego organu danych wynikających z ewidencji, rejestrów lub innych urzędowych zbiorów danych. Przy tak sztywno określonych ramach procesowych postępowania o wydanie zaświadczenia, również analizowanie, dlaczego w zbiorach urzędowych organu brak jest konkretnych informacji, nie należy do zakresu tego postępowania, zagadnienie to nie może także stanowić przedmiotu rozpoznania sądu administracyjnego.

Nie jest również dopuszczalne żądanie dowodzenia przez organ braku dokumentacji potwierdzającej treść żądanego zaświadczenia. Zgodnie z zasadami logiki nie jest bowiem dopuszczalne przeprowadzenie bezpośredniego dowodu na brak danej przesłanki. Można natomiast dowodzić okoliczności twierdzących i dopiero z braku takich okoliczności można wywieść brak danej przesłanki, co uczynił organ w niniejszej sprawie.

Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, ze zm., dalej w skrócie "P.p.s.a."), orzekł, jak w sentencji wyroku.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł D.F., reprezentowany przez radcę prawnego i zaskarżając wyrok w całości, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a. zarzucił:

1. 1) naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie:
2. - § 4 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej poprzez błędną jego wykładnię i w konsekwencji uznanie, że skarżący uczestniczył mniej niż 30 dni w ciągu roku w czynnościach opisanych w tym przepisie bez wskazania, którym czynnościom będącym udziałem skarżącego odmawia przymiotu działania w fizycznej ochronie osób lub mienia w warunkach, w których istniało bezpośrednie zagrożenia życia lub zdrowia, a które za działanie takie uważa;
3. - § 14 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 października 2004 r. w sprawie trybu postępowania i właściwości organu w zakresie zaopatrzenia emerytalnego funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu i Państwowej Straży Pożarnej oraz ich rodzin poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i rozstrzygnięcie wniosku skarżącego o wydanie zaświadczenia jedynie w oparciu o odpowiedź zastępcy dyrektora Bezpieczeństwa Wewnętrznego i Audytu ABW z dnia 22 grudnia 2017 r. podczas gdy zapisy w prowadzonych przez organ rejestrach i ewidencjach wskazują, iż organ powinien był uwzględnić także inne czynności wnioskodawcy, ponad te wskazane w piśmie zastępcy dyrektora Bezpieczeństwa Wewnętrznego i Audytu ABW.
4. 2) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:
5. - art. 106 § 3 P.p.s.a., poprzez odmowę przeprowadzenia dowodu z Książki Konwojów za 2016 rok, mimo że zebrany przez organ materiał dowodowy okazał się być niewystarczający i budzący wątpliwości, które przy uzupełnieniu materiału dowodowego, mogły być rozstrzygnięte na korzyść skarżącego, co skutkowało wydaniem przez organ postanowienia o odmowie wydania zaświadczenia;
6. - art. 151 P.p.s.a., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i oddalenie skargi w całości, w sytuacji gdy w sprawie zachodziły podstawy do uchylenia zaskarżonego postanowienia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a.

Wskazując na powyższe zarzuty wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. Ponadto wniósł o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, wraz z kosztami zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawił argumentację mającą wykazać zasadność podniesionych w niej zarzutów.

W piśmie procesowym z dnia 14 września 2018 r. D.F. oświadczył, iż zrzeka się przeprowadzenia rozprawy w niniejszej sprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje.

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

W niniejszej sprawie skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach określonych w art. 174 pkt 1 i pkt 2 P.p.s.a., to jednak istota podniesionych w niej zarzutów sprowadza się do zakwestionowania stwierdzenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który zaaprobował stanowisko Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego odmawiające D.F. wydania zaświadczenia o żądanej przez niego treści, potwierdzającej pełnienie służby od dnia 15 stycznia 2016 r. do dnia 4 listopada 2016 r. w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury. Zgromadzone w sprawie dokumenty w postaci analizy przebiegu jego służby przeprowadzonej na podstawie akt osobowych i informacji przekazanej przez Dyrektora Bezpieczeństwa Wewnętrznego i Audytu ABW dotyczącej zakresu wykonywanych w określonych terminach obowiązków służbowych znajdujących potwierdzenie w Książce Konwojów za 2016 rok nie pozwalały na przyjęcie, że wyżej wymieniony jako funkcjonariusz Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego pełnił służbę w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu, o których mowa w art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin, w wymiarze określonym w § 4 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej, tj. co najmniej 30 dni w ciągu roku. D.F. pełnił bowiem służbę w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu tylko przez 26 dni. Nie spełnił zatem przesłanki warunkującej wydanie zaświadczenia o żądanej przez niego treści.

W ocenie autora skargi kasacyjnej, w niniejszej sprawie spór między stronami sprowadza się do ustalenia, czy w ewidencji nazwanej jako Książka Konwojów za 2016 rok istnieją takie zapisy, które pozwalają zaliczyć minimum 30 dni spośród nich jako czynności wykonywane przez wnioskodawcę w warunkach, w których zagrożenie dla życia i zdrowia funkcjonariusza miało charakter wyjątkowy, było wyższe niż normalne zagrożenie podczas pełnienia służby, tzn. czy służba odbywała się w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury. Sąd pierwszej instancji, dążąc do wszechstronnego wyjaśnienia sprawy, powinien był zatem, zgodnie z wnioskiem strony, uwzględnić zgłaszany dowód i dokonać analizy znajdujących się tam zapisów.

Wskazać należy iż § 4 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej wynika, że o tym, czy funkcjonariusz wykonywał czynności określone w tym przepisie nie decyduje ich faktyczna liczba, ale wyłącznie ilość dni, w których były one realizowane. W piśmie Dyrektora Bezpieczeństwa Wewnętrznego i Audytu ABW z dnia 22 grudnia 2017 r. nr [...] na podstawie danych ewidencyjnych zawartych w Książce Konwojów za 2016 rok ustalono fakt wykonywania przez D.F. w okresie od dnia 15 stycznia 2016 r. do dnia 4 listopada 2016 r. obowiązków służbowych polegających na konwojowaniu materiałów niejawnych, wartości pieniężnych, broni i amunicji oraz zatrzymaniu i konwojowaniu osób, o których mowa w powołanym wyżej przepisie rozporządzenia i podano dokładne daty, w których miały one miejsce, w liczbie 26 dni.

Wbrew twierdzeniu skarżącego kasacyjnie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku odniósł się do podanych przez niego zapisów ewidencyjnych zawartych w Książce Konwojów za 2016 rok (w pozycjach od [...] do [...]) w powołanym wyżej okresie, które miały potwierdzić wykonanie [...] czynności fizycznej ochrony mienia lub osób przez 40 dni. Uznał, że D.F. błędnie interpretuje te zapisy, gdyż wymienionych przez niego czynności było [...], a nie [...] i nie zawsze były one realizowane pojedynczo w danym dniu, np. w dniu [...] lutego 2016 r. przeprowadził on dwie czynności, w dniu [...] lutego 2016 r. – trzy, a w dniu [...] marca 2016 r. – cztery czynności. Powyższe skutkowało przyjęciem braku podstaw do przeprowadzenia dowodu z dokumentu w postaci Książki Konwojów za 2016 rok.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, z przyczyn wyżej podanych uznać należy, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie dokonał prawidłowej wykładni § 4 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. i zasadnie uznał, że D.F. nie spełnił wymogu określonego w tym przepisie, gdyż nie wykazał, aby uczestniczył co najmniej przez 30 dni w roku w fizycznej ochronie osób lub mienia w warunkach, w których istniało bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia.

Nie naruszył również § 14 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 października 2004 r., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie. Zgromadzone w sprawie dokumenty nie potwierdziły faktu pełnienia przez wyżej wymienionego służby w szczególnych warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury, zaś nie przedstawił on konkretnych dokumentów lub danych pozwalających na zakwestionowanie ustaleń dokonanych w sprawie.

Na uwzględnienie nie zasługuje także zarzut naruszenia art. 106 § 3 P.p.s.a., poprzez odmowę przeprowadzenia dowodu z dokumentu z Książki Konwoju za 2016 rok. Za pomocą tego zarzutu autor skargi kasacyjnej usiłuje podważyć ocenę Sądu pierwszej instancji, zgodnie z którą sprawy zapisy w niej zawarte nie dają podstawy do przyjęcia, że D.F. wykonywał czynności określone w § 4 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w wymaganym w tym przepisie wymiarze 30 dni w roku.

Stosownie do treści art. 133 § 1 P.p.s.a., sąd administracyjny rozstrzyga sprawę na podstawie akt sprawy, a więc na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego i zgromadzonego materiału dowodowego. Skoro zatem kontrola sądowoadministracyjna odbywa się na podstawie akt sprawy, to co do zasady nie jest możliwe prowadzenie postępowania dowodowego przed tym sądem, który kontrolę legalności opiera na materiale dowodowym zgromadzonym w postępowaniu przed organem, którego działalność podlega kontroli. Przepis artykułu 106 § 3 P.p.s.a. nie służy do zwalczania ustaleń faktycznych, z którymi strona się nie zgadza (por. wyroki NSA z dnia: 25 lutego 2016 r., sygn. akt II OSK 1592/14; 25 października 2015 r., sygn. akt I OSK 300/14; 20 stycznia 2010 r., sygn. akt II FSK 1306/08).

Ponadto postępowanie dowodowe przed sądem administracyjnym jest ograniczone wyłącznie do możliwości przeprowadzenia dowodu z dokumentów i może mieć wyłącznie charakter uzupełniający. Zgodnie z art. 106 § 3 P.p.s.a., sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Celem postępowania dowodowego, o którym mowa w art. 106 § 3 P.p.s.a., jest ocena, czy organy prawidłowo ustaliły stan faktyczny i czy prawidłowo zastosowały przepisy prawa materialnego do poczynionych ustaleń, co oznacza, że postępowanie dowodowe przed sądem administracyjnym nie może zmierzać do rozpatrzenia sprawy, w tym ustalania stanu faktycznego sprawy. W orzecznictwie zwraca się uwagę, że w drodze wyjątku, zgodnie z art. 106 § 3 P.p.s.a., sąd może przeprowadzić dowód uzupełniający z dokumentów, nie jest natomiast jego rolą uzupełnianie materiału dowodowego (por. wyrok NSA z dnia 19 sierpnia 2016 r., sygn. akt I GSK 1792/14).

Ponadto dopuszczenie nowego dowodu z dokumentu jest uprawnieniem, a nie obowiązkiem sądu (por. wyroki NSA z dnia: 25 września 2012 r., sygn. akt II OSK 840/11; 17 grudnia 2015 r., sygn. akt II OSK 2501/15).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie, w realiach niniejszej sprawy w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia nie zachodziły podstawy do przeprowadzenia przez Sąd pierwszej instancji postępowania dowodowego w oparciu o art. 106 § 3 P.p.s.a., mającego na celu ustalenie okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, których nie dokonał organ. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie szczegółowo odniósł się do twierdzeń D.F. i na podstawie akt sprawy uznał, że brak jest podstawy do dopuszczenia dowodu z tego dokumentu. Prawidłowości tego stwierdzenia, zdeterminowanej materialnoprawnymi aspektami sprawy, nie można skutecznie podważać zarzutem naruszenia przepisu postępowania, tj. art. 106 § 3 P.p.s.a.

Nietrafny okazał się także zarzut naruszenia art. 151 P.p.s.a., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i oddalenie skargi, w sytuacji, gdy zachodziły podstawy do uchylenia zaskarżonego postanowienia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że przepisy art. 151 P.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. mają charakter ogólny (blankietowy) i określają kompetencje sądu administracyjnego w fazie orzekania. Tego typu przepisy nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Strona skarżąca kasacyjnie chcąc powołać się na zarzut naruszenia tych przepisów zobowiązana jest bezpośrednio powiązać omawiany zarzut z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym – jej zdaniem – Sąd pierwszej instancji uchybił w toku rozpoznania sprawy. Jeśli z wyroku wynika, że Sąd pierwszej instancji oddalił skargę, to nie można zarzucić naruszenia omawianego przepisu, gdyż takie rozstrzygnięcie jest zgodne z dyspozycją zastosowanej normy prawnej.

Naruszenie powołanych wyżej przepisów jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom, czy to procesowym, czy też materialnym (por. wyroki NSA z dnia: 30 kwietnia 2015 r., sygn. akt I OSK 1701/14; 29 kwietnia 2015 r., sygn. akt I OSK 1595/14; 29 kwietnia 2015 r., sygn. akt I OSK 1596/14; 24 kwietnia 2015 r., sygn. akt I OSK 1088/14; 8 kwietnia 2015 r., sygn. akt I OSK 71/15; 9 stycznia 2015 r., sygn. akt I OSK 638/14), których w skardze kasacyjnej w tej sprawie bezpośrednio w powiązaniu ze stawianym zarzutem naruszenia jednak nie powołano. Brak takich powiązań wyklucza możliwość merytorycznej oceny tak wadliwie sformułowanego zarzutu. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest bowiem uprawniony do przypisywania skarżącemu kasacyjnie zamiaru przytoczenia konkretnej podstawy kasacyjnej, ani też poszukiwania takiej podstawy, która byłaby najbardziej skuteczna i adekwatna do prawdopodobnego zamysłu strony.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i w oparciu o art. 184 w zw. z art. 182 § 2 i 3 P.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.