Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 22 kwietnia 2020 r., sygn. akt I OSK 4172/18

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 7 czerwca 2018 r. sygn. akt IV SA/Wa 180/18 oddalił skargę P. K. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z [...] listopada 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Wojewoda [...] decyzją z [...] listopada 2010 r. nr [...] zezwolił na realizację inwestycji drogowej polegającej na budowie drogi ekspresowej [...] na odcinku [...]. Decyzja stała się ostateczna [...] lipca 2011 r. Na mocy powyższej decyzji m.in. nieruchomość położona w gminie N., obręb [...] oznaczona jako działki nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] została przeznaczona pod realizację inwestycji.

Decyzją Wojewody [...] z [...] maja 2012 r. ustalił odszkodowanie w wysokości 299 633,25 zł z tytułu nabycia z mocy prawa przez Skarb Państwa prawa własności nieruchomości oraz zobowiązał Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad do wypłaty ustalonego odszkodowania na rzecz P. K. Decyzja stała się ostateczna [...] czerwca 2012 r.

P. K. w piśmie z [...] kwietnia 2018 r. wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody z [...] maja 2012 r. Jako przesłanki nieważności decyzji wskazał art. 156 § 1 pkt 1, 2 i 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm.), powoływanej dalej jako "K.p.a."

Minister Infrastruktury i Budownictwa decyzją z [...] sierpnia 2017 r. nr [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] maja 2012 r. Na skutek wniosku P. K. o ponowne rozpoznanie sprawy Minister Infrastruktury i Budownictwa decyzją z [...] listopada 2017 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję z [...] sierpnia 2017 r.

Odnosząc się do przesłanki nieważności, określonej w art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a., organ wskazał, że decyzja z [...] maja 2012 r. nie została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości. Materialnoprawną podstawę decyzji stanowił art. 12 ust. 4a w związku z art. 18 ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2008 r. poz. 958 ze zm.), powoływanej dalej jako "specustawa drogowa", w myśl którego decyzję ustalającą wysokość odszkodowania za nieruchomości wydaje organ, który wydał decyzje o pozwoleniu na realizację inwestycji drogowej. W sprawie decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji wydał Wojewoda [...], a zatem ten organ był zobowiązany do ustalenia odszkodowania za nieruchomość.

Za chybiony Minister uznał zarzut nieważności decyzji z [...] maja 2012 r. z mocy prawa ze względu na niedopuszczalne stosowanie prawa wstecz, tj. zastosowanie w sprawie zmienionych przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. poz. 2109 ze zm.). Minister wyjaśnił, że rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 14 lipca 2011 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 165, poz. 985), nie zawiera przepisów przejściowych (intertemporalnych) dotyczących spraw wszczętych w okresie obowiązywania starego rozporządzenia i dotychczas niezakończonych. Brak przepisów przejściowych spowodował, że od 26 sierpnia 2011 r. we wszystkich sprawach związanych z ustaleniem odszkodowania za nieruchomości przejęte na cele drogowe, niezależnie od daty wszczęcia postępowania, obowiązują nowe przepisy rozporządzenia z 21 września 2004 r. Oznaczało to, że na etapie postępowania odszkodowawczego w niniejszej sprawie zastosowanie musiały znaleźć przepisy w nowym brzmieniu.

Za bezzasadne organ uznał tym samym twierdzenia skarżącego, że wycena przejętej nieruchomości powinna zostać przeprowadzona przez rzeczoznawcę majątkowego na podstawie przepisów rozporządzenia w wersji obowiązującej do 26 sierpnia 2011 r. Z tego powodu nie można w uznać, że prawo działało wstecz w niniejszej sprawie.

Bez wpływu na powyższe - zdaniem Ministra - pozostawał fakt, że Wojewoda przekroczył termin, określony w art. 12 ust. 4g i art. 12 ust. 4b specustawy drogowej, na wydanie decyzji odszkodowawczej. Termin zakreślony w ww. przepisach ma charakter ściśle procesowy i stanowi uzupełnienie ogólnych regulacji Kodeksu postępowania administracyjnego dotyczących terminów załatwienia spraw. Minister stanął na stanowisku, że nie można ww. przepisów interpretować jako normy nakazujące wydanie decyzji w tym terminie za wszelką cenę, kosztem naruszenia prawa. Dodatkowo brak było podstaw prawnych, by na etapie postępowania nieważnościowego organ mógł rozpatrywać kwestie związane z przewlekłym prowadzeniem postępowania administracyjnego.

Organ wskazał, że przedstawiony przez wnioskodawcę operat szacunkowy dotyczący innej nieruchomości nie może stanowić podstawy do ustalenia, że oszacowana wartość nieruchomości była nieprawidłowa. Organ ustalił, że w dacie sporządzania operatu szacunkowego stanowiącego podstawę ustalenia odszkodowania w sprawie, rzeczoznawca majątkowy nie był ukarany karą dyscyplinarną. Minister wskazał, że w istocie na mocy decyzji Ministra Infrastruktury i Budownictwa z [...] stycznia 2014 r. zastosowano wobec rzeczoznawcy majątkowego S. J. karę dyscyplinarną w postaci zawieszenia uprawnień na okres 3 miesięcy i kara podlegała wykonaniu od [...] lutego 2014 r. Jednakże w dniu [...] maja 2012 r. rzeczoznawca majątkowy był uprawniony do sporządzenia operatu szacunkowego.

Minister odniósł się również do propozycji strony dotyczącej zawarcia ugody administracyjnej, o której mowa w art. 114 K.p.a. i wyjaśnił, że w toku postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji przepisy prawa takiej możliwości nie przewidują. Zawarcie ugody może nastąpić dopiero po weryfikacji decyzji w postępowaniu nadzwyczajnym, kiedy zostaje otworzona możliwość merytorycznego rozparzenia sprawy.

Ponadto Minister wskazał, że bez wpływu na prawidłowość wydanej decyzji z [...] maja 2012 r. miała okoliczność braku pouczenia skarżącego przez Wojewodę o możliwości uzyskania zaliczki w wysokości 70%.

P. K. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Ministra z [...] listopada 2017 r. domagając się jej uchylenia oraz poprzedzającej ją decyzji z [...] sierpnia 2017 r. Jednocześnie wniósł o orzeczenie nieważności z mocy prawa decyzji Wojewody [...] z [...] maja 2012 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie powołanym na wstępie wyrokiem oddalił skargę. Sąd wskazał, że kwestią sporną w sprawie pozostaje to, czy przekroczenie terminu na wydanie decyzji ustalającej wysokość odszkodowania przez Wojewodę [...], na skutek czego wydano decyzję w zmienionym stanie prawnym (tj. po zmianie przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego) i ustalona wartość nieruchomości w operacie szacunkowym została zaniżona, należało zakwalifikować jako wadę decyzji określoną w art. 156 § 1 pkt 1 i 7 K.p.a.

Sąd powołując się na treść art. 12 ust. 4b i art. 12 ust. 4g specustawy drogowej, wskazał, że przepisy te określają dwie odrębne procedury wydania decyzji o ustaleniu odszkodowania, w zależności od zaistnienia okoliczności opisanych w tych przepisach. W sprawie o ustalenie odszkodowania za nieruchomość na rzecz skarżącego obowiązywał Wojewodę termin 60-dniowy, określony w art. 12 ust. 4g specustawy drogowej, liczony od dnia nadania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej rygoru natychmiastowej wykonalności, i termin ten został przez Wojewodę przekroczony. Decyzja zezwalająca na realizację inwestycji została wydana [...] listopada 2010 r. i nadano jej rygor natychmiastowej wykonalności, zaś decyzja o ustaleniu odszkodowania została wydana dopiero [...] maja 2012 r. Jednak Sąd zgodził się z Ministrem, że fakt przekroczenia terminu nie można uznać za tego rodzaju wadliwość decyzji z [...] maja 2012 r., która skutkowałaby stwierdzeniem jej nieważności.

Termin określony w art. 12 ust. 4g specustawy drogowej jest terminem procesowym i niedochowanie tego terminu przez organ nie może być uznane za wydanie z rażącym naruszeniem prawa decyzji w sprawie odszkodowania, czy też za wydanie decyzji bez podstawy prawnej. Za takim stanowiskiem przemawia choćby to, że powyższa regulacja stanowi uzupełnienie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego dotyczących terminów załatwiania spraw, a więc termin może być przedłużony według reguł określonych w art. 36 ust. 2 K.p.a. Przy czym Sąd zaakcentował, że przedmiotem oceny Sądu na etapie kontroli decyzji wydanej w trybie nadzwyczajnym nie może podlegać to, czy organ prowadząc postępowanie w trybie zwykłym był bezczynny, czy też przewlekle prowadził postępowanie, a tym bardziej, że okoliczność taka mieści się w ramach którejś z przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji.

W ocenie Sądu Minister prawidłowo uznał, że zmiana przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r., na mocy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 lipca 2011 r., nie miała wpływu na nieważność postępowania zakończonego decyzją Wojewody z [...] maja 2012 r. Zarzut skarżącego dotyczący błędnego zastosowania przez Wojewodę zmienionych przepisów rozporządzenia z 21 września 2004 r. w istocie służy podważeniu wartości dowodowej operatu szacunkowego z [...] maja 2012 r. i ustalonej wartości wywłaszczonej nieruchomości. Skarżący czuje się bowiem pokrzywdzony wysokością ustalonego odszkodowania, które w jego ocenie było zaniżone.

Sąd wyjaśnił, że temu nie służy jednak instytucja stwierdzenia nieważności decyzji. Organ prawidłowo zastosował w sprawie przepisy rozporządzenia z 21 września 2004 r. w brzmieniu obowiązującym w dacie wydawania decyzji ustalającej odszkodowanie. Brak bowiem przepisów intertemporalnych obligował organ do wydania rozstrzygnięcia w oparciu o obwiązujące przepisy, co wynika wprost z art. 6 K.p.a. i art. 7 Konstytucji RP. Na etapie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji organ nie może ani zbierać materiału dowodowego (np. zlecać sporządzenie kolejnego operatu szacunkowego), ani dokonywać jego ponownej oceny, w zakresie w jakim dopuszczalne było to w postępowaniu o ustalenie odszkodowania za nieruchomość. Dlatego bez wpływu na ocenę decyzji z [...] maja 2012 r. pod kątem spełnienia, choć jednej z przesłanek określonych w art. 156 § 1 K.p.a. miały kontrooperaty złożone przez skarżącego w toku postępowania nieważnościowego.

Analogicznie Sąd ocenił dowody w postaci zaświadczeń. Z zaświadczeń tych nie wynika, aby decyzja z [...] maja 2012 r. była obarczona wadą o której mowa w art. 156 § 1 K.p.a., a w konsekwencji, że kontrolowana decyzja narusza prawo.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł P. K. zaskarżając wyrok w całości i – na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302; obecnie Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a." - zarzucił mu naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. 1) art. 12 § 4g specustawy drogowej przez jego zastosowanie, podczas gdy z ustalonego stanu faktycznego wynika, że decyzja wojewody [...] zezwalająca na realizację inwestycji drogowej polegającej na budowie drogi ekspresowej [...] na odcinku [...] stała się ostateczna w dniu [...] lipca 2011 r., natomiast art. 12 § 4g wszedł w życie dopiero w dniu 25 lutego 2013 r. na mocy ustawy z dnia 4 stycznia 2013 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 118), natomiast z przepisu intertemporalnego art.
2. 2. w/w ustawy z dnia 4 stycznia 2013 r. wynika, że art. 12 § 4g specustawy drogowej nie może mieć zastosowania do decyzji ustalającej wysokość odszkodowania należnego Skarżącemu kasacyjnie, co w konsekwencji spowodowało mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. przez nieuchylenie zaskarżonej decyzji Ministra Infrastruktury i Budownictwa z [...] listopada 2017 r.;
3. 2) art. 12 § 4b specustawy drogowej (zobowiązującego organ do wydania decyzji ustalającej wysokość odszkodowania w terminie 30 dni od dnia, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna) przez jego niezastosowanie do ustalonego w sprawie stanu faktycznego, który w kontekście przywołanej w poprzednim zarzucie argumentacji powinien mieć zastosowanie zamiast art. 12 § 4g specustawy drogowej, co w konsekwencji spowodowało mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie art. 145 § 1 pkt lit. c P.p.s.a. przez nieuchylenie skarżonej decyzji Ministra Infrastruktury i Budownictwa z [...] listopada 2017 r.;
4. 3) art. 156 § 1 pkt 2 w związku z art. 158 § 2 w związku z art. 8 K.p.a. przez przyjęcie, że wydanie przez Wojewodę [...] decyzji ustalającej wysokość odszkodowania z naruszeniem ustawowego terminu jej wydania w następstwie czego decyzja ustalająca wysokość odszkodowania wydana została w zmienionym stanie prawnym (rozporządzenie Rady Ministrów zmieniające rozporządzenie w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego z dnia [...] lipca 2011 r.), powodującym znaczne obniżenie ustalonego odszkodowania, nie stanowi rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia przez Ministra Infrastruktury i Budownictwa wydania decyzji z [...] maja 2012 r. ustalającej wysokość odszkodowania z naruszeniem prawa, podczas gdy prawidłowe zastosowanie w/w regulacji powinno doprowadzić organ administracji oraz Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie do całkowicie odmiennej konkluzji, co w konsekwencji spowodowało mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a. przez nieuchylenie zaskarżonej decyzji Ministra Infrastruktury i Budownictwa z [...] listopada 2017 r.

Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Skarżący kasacyjnie wniósł również o zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz skarżącego kasacyjnie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa radcy prawnego w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym według norm przepisanych oraz oświadczył, że zrzeka się rozprawy.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wniósł o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 powołanej ustawy przesłanki nieważności postępowania sądowego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Podniesione zarzuty w skardze kasacyjnej nie mają usprawiedliwionych podstaw.

Przede wszystkim trzeba wskazać, że w skardze kasacyjnej w zarzutach wymienionych w pkt 1 i 2, błędnie zostały oznaczone mniejsze jednostki redakcyjne, w które zostały ujęte przepisy art. 12 specustawy drogowej. Przepisy art. 12 tej ustawy dzielą się bowiem na ustępy, a nie na paragrafy. Uchybienie to nie ma wpływu jednak na możliwość dokonania oceny zarzutów skargi kasacyjnej.

Autor skargi kasacyjnej stawiając zarzuty naruszenia przepisów postępowania - art. 12 ust. 4g i art. 12 ust. 4b specustawy drogowej podnosi, że Sąd I instancji rozpoznając sprawę nie zastosował do ustalonego stanu faktycznego przepisu art. 12 ust. 4b specustawy drogowej, który powinien być zastosowany w sprawie i błędnie przyjął, że w sprawie ma zastosowanie przepis art. 12 ust. 4g tej ustawy.

Przypomnieć trzeba, że wniosek o stwierdzenie nieważności dotyczył decyzji o ustaleniu odszkodowania z [...] maja 2012 r. W postępowaniu nadzorczym Ministra Infrastruktury i Budownictwa obowiązywała zatem zasada rozpoznawania sprawy według stanu prawnego z daty wydania zaskarżonego aktu objętego wnioskiem o stwierdzenie nieważności. Zgodnie z art. 12 ust. 4b specustawy drogowej w brzmieniu z daty wydania decyzji z [...] maja 2012 r. (Dz. U. z 2008 r. poz. 1194 ze zm.) decyzję ustalającą wysokość odszkodowania wydaje się w terminie 30 dni od dnia, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna.

Przepis art. 12 ust. 4g specustawy drogowej został dodany przez art. 1 pkt 1 ustawy z dnia 4 stycznia 2013 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. poz. 118) i wszedł w życie z dniem 25 lutego 2013 r. Zgodnie z jego brzmieniem jeżeli decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nadany został rygor natychmiastowej wykonalności, decyzję ustalającą wysokość odszkodowania wydaje się w terminie 60 dni od dnia nadania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej rygoru natychmiastowej wykonalności.

Rację ma więc skarżący kasacyjnie, że Sąd I instancji błędnie przyjął, że w sprawie ma zastosowanie przepis art. 12 ust. 4g specustawy drogowej. Jak wynika z uzasadnienia wyroku (s.

8) Sąd I instancji przyjął, że "w sprawie o ustalenie odszkodowania za nieruchomość na rzecz skarżącego obowiązywał Wojewodę termin określony w art. 12 ust. 4g specustawy drogowej i termin ten został przez organ przekroczony". Tymczasem w dniu wydania decyzji o ustaleniu odszkodowania, tj. [...] maja 2012 r., przepis art. 12 ust. 4g specustawy drogowej jeszcze nie obowiązywał. Przepis ten nie mógł mieć też zastosowania w sprawie na mocy art. 2 ustawy z dnia 4 stycznia 2013 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, w myśl którego do postępowań, w których decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nadano rygor natychmiastowej wykonalności przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, o ile do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nie stała się ostateczna, stosuje się przepisy art. 12 ust. 4g, 5a i 5b ustawy, o której mowa w art. 1, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą. Z niespornych ustaleń wynika bowiem, że decyzja zezwalająca na realizację inwestycji została wydana [...] listopada 2010 r., nadano jej rygor natychmiastowej wykonalności i stała się ostateczna w dniu [...] lipca 2011 r. Do dnia wejścia w życie zmieniającej ustawy z 4 stycznia 2013 r. decyzja zezwalająca na realizację inwestycji stała się więc ostateczna.

Powyższe oznacza, że w sprawie zakończonej wydaniem decyzji z [...] maja 2012 r. obowiązywał przepis art. 12 ust. 4b specustawy drogowej nakładający na Wojewodę [...] obowiązek wydania decyzji ustalającej wysokość odszkodowania w terminie 30 dni od dnia, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna. Termin ten – jak trafnie zauważa skarżący kasacyjnie – został przekroczony, gdyż upłynął w dniu [...] sierpnia 2011 r., a decyzja o ustaleniu odszkodowania została wydana [...] maja 2012 r.

Skarżący kasacyjnie wiąże ponadto skutki niedochowania terminu, o którym mowa w art. 12 ust. 4b specustawy drogowej, z koniecznością stosowania przez Wojewodę [...] w postępowaniu o ustalenie odszkodowania przepisów prawnych przewidujących mniej korzystny dla skarżącego sposób szacowania wartości nieruchomości. W dniu 26 sierpnia 2011 r. weszło w życie rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 14 lipca 2011 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. poz. 985). Wspomniana nowelizacja rozporządzenia nie przewidywała przepisów przejściowych, co oznaczało, że obowiązywała zasada bezpośredniego działania nowego prawa, czyli rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego w brzmieniu zmienionym od 26 sierpnia 2011 r. miało regulować także wszelkie zdarzenia z przeszłości. W sprawie ustalenia odszkodowania na rzecz skarżącego organ był zatem obowiązany stosować przepisy znowelizowanego rozporządzenia.

Sformułowane w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów postępowania art. 12 ust. 4b i ust. 4g specustawy drogowej są zatem trafne, jednakże nie mogły stanowić podstawy do wyeliminowania zaskarżonego aktu z obrotu prawnego. W istocie bowiem nawet pomimo upływu czasu obowiązek wypłaty odszkodowania nie wygasł, a były właściciel po upływie tego terminu takie odszkodowanie uzyskał. Przede wszystkim jednak istota zarzutów strony skarżącej dotyka kwestii kwalifikacji skutków procesowych i materialnych wydania decyzji o odszkodowaniu za nieruchomość z naruszeniem terminu, o którym mowa w art. 12 ust. 4b specustawy drogowej. Kwestią wymagającą ustalenia w pierwszej kolejności jest zatem rodzaj terminu, z jakim mamy do czynienia na gruncie art. 12 ust. 4b ustawy.

Mając na względzie fakt, że znajduje się on w ustawie regulującej kwestie prawnomaterialne, na pierwszy rzut oka mogłoby się wydawać, iż ma on charakter materialny, co z kolei prowadziłoby do wniosku, że jego upływ wiąże się z określonymi konsekwencjami prawnomaterialnymi i co do zasady jest nieprzekraczalny. Tak jednak nie jest, gdyż biorąc bowiem pod uwagę brzmienie przywołanego przepisu stwierdzić można, że ma on charakter procesowy. Stanowi bowiem skierowaną do organu dyrektywę nakazującą wydanie rozstrzygnięcia o określonej treści (a więc ustalającego odszkodowanie) w wyznaczonym czasie.

Co więcej, analiza treści zarówno art. 12 przywołanej ustawy, jak i pozostałych przepisów tego aktu nie daje podstaw do przyjęcia tezy, że uchybienie wspomnianemu terminowi wiąże się z jakimikolwiek następstwami (czy to materialnoprawnymi, czy też procesowymi) zarówno dla organu jak i dla stron toczącego się postępowania. Stąd oczywisty wniosek, że wspomniany termin ma charakter instrukcyjny, a jego niedochowanie nie wywołuje żadnych następstw prawnych (por. wyrok NSA z 28 czerwca 2018 r. sygn. akt I OSK 2244/17, www.orzeczenia.nsa.gov.pl, podobnie jak pozostałe orzeczenia sądów administracyjnych powołane w uzasadnieniu).

Co więcej nawet, gdyby przyjąć, jak chce tego skarżący kasacyjnie, że upływ czasu mógł mieć znaczenie dla wyceny nieruchomości, to wskazać trzeba, że trudno jest mówić o braku podstaw do wydania decyzji z powodu uchybienia terminu trzydziestodniowego do jej wydania. Wynika to z tego - co już było wyżej wspomniane - że trzydziestodniowy termin ma charakter instrukcyjny, a także, że nie można ustalić normy, z której dałoby się wywieść prawo lub uprawnienie, które w wyniku wydania decyzji po 9 miesiącach od momentu, w którym powinna być wydana, zostało naruszone. Sam fakt upływu czasu i zmian na rynku nieruchomości, które mogły przyczynić się do odmiennej oceny wzrostu wartości nieruchomości nie kreuje jeszcze po stronie skarżącego kasacyjnie interesu prawnego, który wobec uzyskania ewentualnie niższego odszkodowania byłby naruszony.

Zarzut naruszenia art. 12 ust. 4b i 4g specustawy drogowej pomimo tego, że jest częściowo zasadny nie mógł być uwzględniony, gdyż uchybienie Sądu I instancji nie miało wpływu na wynik sprawy. Przypomnieć bowiem należy, że dla uznania za usprawiedliwioną podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 2 P.p.s.a. nie wystarcza samo wskazanie naruszenia przepisów postępowania, ale nadto wymagane jest, aby skarżący wykazał, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju lub skali, że kształtowały one lub współkształtowały treść kwestionowanego w sprawie orzeczenia (por. wyrok NSA z 5 maja 2004 r., FSK 6/04; wyrok NSA z 26 lutego 2014 r., II GSK 1868/12).

Ponadto należy zwrócić uwagę, że w świetle postanowień art. 184 P.p.s.a. in fine skarga kasacyjna jest bezzasadna także wówczas, gdy samo orzeczenie jest zgodne z prawem, a błędne jest jedynie jego uzasadnienie. Dotyczy to również przypadku, kiedy uzasadnienie prawidłowego orzeczenia jest błędne tylko w części (por. wyrok NSA z 9 grudnia 2016 r., sygn. akt II OSK 682/15).

Wobec powyższych rozważań prawnych nie mógł być też zasadny zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 w związku z art. 158 § 2 w związku z art. 8 K.p.a. Argumentacja powołana na poparcie tego zarzutu w istocie jest zbieżna z argumentacją powołana na poparcie wcześniej wymienionych zarzutów naruszenia przepisów postępowania, gdyż koncentruje się na wadliwym – zdaniem skarżącego kasacyjnie – przyjęciu przez Sąd I instancji, że decyzja z [...] maja 2012 r. nie jest obarczona wadą rażącego naruszenia prawa, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., pomimo tego, że uchybienie przez organ terminowi do wydania decyzji doprowadziło do zastosowania w sprawie znowelizowanych przepisów będących podstawą prawną oszacowania wartości nieruchomości i w konsekwencji doprowadziło do ustalenia niższej kwoty odszkodowania za wywłaszczenie.

Argumentacja skargi kasacyjnej odnosząca się zaś do naruszenia art. 158 § 2 K.p.a. z powodu jego niezastosowania w sprawie jest całkowicie chybiona. Przepis art. 158 § 2 K.p.a. zawiera uregulowanie, które nie ma charakteru samodzielnego i jego zastosowanie może mieć miejsce tylko wtedy, kiedy nie jest wyłączone stosowanie art. 156 K.p.a. Zgodnie z brzmieniem art. 158 § 2 K.p.a. jeżeli nie można stwierdzić nieważności decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 156 § 2, organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie stwierdził nieważności decyzji. Przepis art. 158 § 2 K.p.a. zawiera odesłania wprost do art. 156 K.p.a., i tylko w przypadku zaistnienia przesłanki określonej w art. 156 § 2 K.p.a., możliwe jest jego zastosowanie.

W odniesieniu do powyższego zarzutu naruszenia 156 § 1 pkt 2 w związku z art. 158 § 2 K.p.a. generalnie należy wskazać, że jeśli chodzi o wady decyzji, o których mowa jest w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., ze swojej istoty nie są one wadami o charakterze procesowym, lecz mają charakter materialnoprawny. Wobec tego podważenie zasadności rozstrzygnięcia wojewódzkiego sądu administracyjnego rozpoznającego skargę na decyzję w przedmiocie stwierdzenia nieważności, może nastąpić w oparciu o zarzut naruszenia prawa materialnego (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.). Jednocześnie, pozostając na gruncie uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2009 r. należy uznać, że uchybienie to nie dyskwalifikuje samej skargi kasacyjnej i nie mogłoby prowadzić do nierozpoznania merytorycznego jej zarzutów. Przy czym, co kolejno trzeba podkreślić, postępowanie prowadzone na podstawie art. 156 § 1 K.p.a., jest nadzwyczajnym trybem postępowania i stanowi wyjątek od zasady stabilności decyzji, wyrażonej w art. 16 K.p.a. Celem tego postępowania nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, bowiem naruszałoby to zasadę dwuinstancyjności postępowania, lecz przeprowadzenie weryfikacji decyzji z jednego punktu widzenia, a więc, czy decyzja jest dotknięta jedną z wad kwalifikowanych wskazanych w art. 156 § 1 pkt 1 - 7 K.p.a., a w tej konkretnej sprawie zgodnie z wnioskiem, kwalifikowanej wady z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Wykazanie, że decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa wymaga zatem wyraźnego wskazania, jaki konkretny przepis został naruszony.

W tej sytuacji, podstawowym wymogiem skuteczności skargi kasacyjnej było powiązanie zarzutu naruszenia z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. z zarzutem naruszenia określonych, precyzyjnie wskazanych przepisów prawa materialnego lub procesowego, które w ocenie skarżącego zostały błędnie ocenione przez Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku jako nienaruszające rażąco prawa. W skardze kasacyjnej nie powiązano jednak zarzutu naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. z żadnym przepisem prawa materialnego. Uchybienie to, jeśli chodzi o wskazanie innych przepisów prawa niż przepis art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., nie zostało sanowane w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

Skarżący kasacyjnie wiąże naruszenie powyższych przepisów jedynie z naruszeniem art. 8 K.p.a. Zarzut skargi kasacyjnej nie wskazuje tym samym ani błędnej wykładni, ani nie dotyczy błędnego zastosowania. Stwierdzenie natomiast przez organ odwoławczy braku wad materialnoprawnych w decyzji stanowi wyraz kontroli nadzorczej w postępowaniu administracyjnym i samo w sobie nie może naruszać ani podważać zasady zaufania uczestników do władzy publicznej (art. 8 K.p.a.).

Odnosząc się do pisma skarżącego kasacyjnie z [...] sierpnia 2018 r. zatytułowanego "Pismo procesowe. Uzupełnienie dowodowe skargi kasacyjnej" wyjaśnić trzeba, że zgodnie z art. 183 § 1 in fine P.p.s.a. strony mogą przytaczać nowe uzasadnienie podstaw kasacyjnych. W świetle art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 176 § 1 pkt 2 P.p.s.a., treść podstaw kasacyjnych, ponad wymienienie przepisów, które wskazane zostały jako naruszone, oraz - w przypadku przepisów prawa materialnego - określenie formy tego naruszenia (przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie), stanowi uzasadnienie tych podstaw, co powoduje, że na podstawie art. 183 § 1 zd. drugie P.p.s.a., może ona ulec zmianie i stanowić nowe uzasadnienie podstaw kasacyjnych.

Tym samym zawiadomienie Naczelnego Sądu Administracyjnego w piśmie procesowym strony o tym, że jej pełnomocnik wniósł petycję do Ministra Inwestycji i Rozwoju o naprawienie krzywdy wyrządzonej przez niezgodne z prawem działanie organów państwa, nie może stanowić nowego uzasadnienia tych podstaw kasacyjnych.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji w oparciu o art. 184 i art. 182 § 2 P.p.s.a.