Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 9 marca 2017 r., sygn. akt IV SA/Wa 2955/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi J. H. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] października 2016 r., nr [...], w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji, oddalił skargę.
W uzasadnieniu powyższego wyroku zawarto następujące ustalenia faktyczne:
Zaskarżoną do Sądu pierwszej instancji decyzją, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy decyzję własną z dnia [...] września 2016 r. o stwierdzeniu nieważności decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] marca 2010 r., Nr [...], o umorzeniu postępowania w sprawie rozgraniczenia nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...] [...] i [...] z nieruchomością położoną przy ul. [...][...],[...],[...] i [...].
Postępowanie nieważnościowe zainicjowane zostało wnioskiem M. O. z dnia [...] lutego 2013 r. Organ za bezsporną uznał okoliczność, iż inkryminowana decyzja Prezydenta [...] z dnia [...] marca 2010 r. została skierowana do osoby nieżyjącej - B. O., bowiem ze skróconego aktu zgonu wynika, że zmarła ona w dniu [...] stycznia 2006 r. Kolegium podkreśliło, iż w stosunku do osoby nieżyjącej nie można wszcząć i prowadzić postępowania, a w konsekwencji wydać decyzji administracyjnej. Gdy jednak do takiej sytuacji dochodzi, to decyzja taka jest obarczona wadą nieważności bowiem akt taki rażąco narusza prawo (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.).
Dodatkowo organ podzielił pogląd, że wydanie decyzji w stosunku do osoby nieżyjącej wypełnia także przesłanki określone w art. 156 § 1 pkt 4 i 5 k.p.a., bo oznacza to skierowanie decyzji do osoby nie będącej stroną w sprawie (do osoby nieistniejącej), a także, że decyzja taka była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność miała charakter trwały.
W skardze na powyższą decyzję skarżący zarzucił naruszenie:
- 1. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez stwierdzenie nieważności decyzji pomimo braku wystąpienia wady rażącego naruszenia prawa;
- 2. art. 16 § 1 k.p.a., poprzez naruszenie zasady trwałości decyzji administracyjnych i wyeliminowanie z obrotu prawnego rozstrzygnięcia, które nie było obarczone wadą uzasadniającą stwierdzenie nieważności;
- 3. art. 107 § 3 k.p.a., poprzez brak uzasadnienia prawnego, wyjaśniającego wystąpienie innych przyczyn nieważnościowych wskazanych w decyzji (art. 156 § 1 pkt 4 i 5 k.p.a.);
- 4. art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 158 § 1 k.p.a. polegające na nieuchyleniu decyzji poprzedzającej i nieorzeczeniu o odmowie stwierdzenia nieważności badanej w postępowaniu nieważnościowym decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie: Dz.U. z 2018 r., poz. 1302), zwanej dalej p.p.s.a., wskazał, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.
Sąd pierwszej instancji uznał, że organ prawidłowo na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. stwierdził nieważność kwestionowanej decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] marca 2010 r. o umorzeniu postępowania, albowiem poza sporem pozostaje, że została ona doręczona stronie - B. O., która zmarła w dniu [...] stycznia 2006 r., a więc przed datą wydania tej decyzji. Sąd powołał się przy tym na utrwalone w orzecznictwie stanowisko, zgodnie z którym skierowanie decyzji do osoby zmarłej stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. uzasadniające stwierdzenie nieważności takiej decyzji. W stosunku do osoby zmarłej nie można zatem wszcząć i prowadzić postępowania administracyjnego ani wydać decyzji. Decyzja taka rażąco narusza prawo. Na ocenę o zaistnieniu wad, o których mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nie ma wpływu to, czy organ wiedział, czy też nie wiedział o śmierci strony postępowania.
Sąd pierwszej instancji podkreślił, że obowiązkiem organu jest ustalenie stron postępowania. Podstawową regułą postępowania administracyjnego jest jego prowadzenie wobec osób żyjących, a w konsekwencji doręczanie wyłącznie takim osobom decyzji. Nie ma przy tym znaczenia czy następcy prawni zmarłej strony wykazali zainteresowanie sprawą, czy też nie, ani też okoliczność, że fakt śmierci strony został ujawniony dopiero po wydaniu decyzji. Rozstrzygające znacznie ma jedynie fakt, że decyzja została skierowana do zmarłej strony niezależnie od tego, przez kogo była ona reprezentowana i kto odbierał za nią podjęte w sprawie decyzje.
Od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł skarżący, zarzucając na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a.:
- 1. naruszenie przepisu postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 141 § 4 w zw. z art. 134 p.p.s.a., poprzez niezawarcie w uzasadnieniu wyroku podstawy prawnej rozstrzygnięcia wraz z jej wyjaśnieniem oraz nieodniesienie się do zarzutów postawionych w skardze na decyzję organu, co w konsekwencji doprowadziło do nierozpoznania sprawy objętej skargą;
- 2. naruszenie przepisu postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez nieuchylenie zaskarżonej decyzji pomimo naruszenia przez organy art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., polegającego na stwierdzeniu nieważności decyzji nieobarczonej wadą rażącego naruszenia prawa.
Wskazując na powyższe skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz rozpoznanie skargi na decyzję organu poprzez jej uchylenie wraz z poprzedzającą ją decyzją w przedmiocie stwierdzenia nieważności, jeżeli Sąd uzna, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, względnie o przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania.
Ponadto wniesiono o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu poniesionych kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor przedstawił argumenty na poparcie swoich zarzutów, wskazując m.in., że z procesowego punktu widzenia istotną okolicznością wpływającą na tok postępowania administracyjnego, było wstąpienie w prawa i obowiązki strony następców prawnych osoby zmarłej. Autor skargi kasacyjnej wyjaśnił, że spadek po zmarłej nabyli M. O., który już poprzednio był traktowany jako strona, oraz J. O. W ocenie skarżącego kasacyjnie niepowiadomienie tego drugiego o toczącym się postępowaniu, możliwości zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym oraz składania wniosków i wyjaśnień było naruszeniem przepisów postępowania - art. 30 § 4 i art. 10 § 1 k.p.a. Wzruszenie ostatecznej decyzji podjętej z tego typu wadą procesową winno było nastąpić w trybie wznowienia postępowania, na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Jest to jedna z podstaw wznowienia postępowania, stosowana wówczas, gdy strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu.
W osobistym piśmie procesowym z dnia [...] września 2019 r. skarżący kasacyjnie wniósł "o całkowite umorzenie postępowania rozgraniczeniowego pomiędzy działką nr [...] i nr [...]". Zawarł w tym piśmie argumentacją odnoszącą się wyłącznie do meritum postępowania rozgraniczeniowego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Granice te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Wobec niestwierdzenia przesłanek nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał oceny podstaw i zarzutów kasacyjnych.
Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie, albowiem podniesione w niej zarzuty okazały się usprawiedliwione.
Ustalony w sprawie stan faktyczny jest bezsporny, natomiast istota sporu zawisłego między stronami sprowadza się do oceny, czy wskazanie przez Prezydenta [...] w decyzji z dnia [...] marca 2010 r. osoby nieżyjącej, jako strony postępowania, stanowi w okolicznościach niniejszej sprawy, rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.
W pierwszej kolejności odnieść się jednak przyjdzie do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. albowiem ewentualne jego uwzględnienie nie pozwalałoby na ocenę w powyższym zakresie. Zarzut ten nie zasługiwał na uwzględnienie. Przypomnieć przyjdzie, że zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Wbrew twierdzeniom skarżącego Sąd pierwszej instancji nie naruszył art. 141 § 4 p.p.s.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Powołany przepis określa elementy, z jakich powinno składać się uzasadnienie orzeczenia i jest przepisem o charakterze formalnym.
O jego naruszeniu można mówić przede wszystkim wówczas, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia jednego z wyżej wymienionych, ustawowych warunków. Ponadto omawiany przepis może stanowić podstawę kasacyjną wówczas, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek, jakimi kierował się wojewódzki sąd administracyjny podejmując rozstrzygnięcie, a wada ta uniemożliwia dokonanie przez sąd kasacyjny kontroli instancyjnej. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia warunki, o których mowa w art. 141 § 4 p.p.s.a. Przy pomocy zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można zwalczać ani przyjętego przez sąd wojewódzki stanu faktycznego, ani kwestionować dokonanej przez sąd wykładni prawa. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd pierwszej instancji przedstawił stan sprawy, wskazał na podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz wyjaśnił, z jakich powodów uznał, że rozstrzygnięcie organu w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji odpowiada prawu.
Wskazywane przez skarżącego uchybienia w postaci nie odniesienia się przez Sąd do wszystkich zarzutów skargi, jak również oparcie przez ten Sąd swoich wywodów na utrwalonej linii orzeczniczej, nie stanowi o takim naruszeniu art. 141 § 4 p.p.s.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a tylko takie skutkowałoby uwzględnieniem tego zarzutu (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.).
Przechodząc zatem do istoty sprawy przypomnieć wypadnie, że zgodnie z utrwalonym stanowiskiem doktryny i judykatury, decyzja adresowana do osoby nieżyjącej jest co do zasady dotknięta wadą nieważności. Wskazać przy tym przyjdzie, że w orzecznictwie pojawiły się pewne wątpliwości przy ocenie, którą z przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a. wyczerpuje taka sytuacja (czy jest to rażące naruszenie prawa, czy też skierowanie decyzji do osoby nie będącej stroną). Obecnie dominuje jednak pogląd, podzielany przez skład orzekający w niniejszej sprawie, wedle którego nałożenie decyzją administracyjną obowiązków czy przyznanie uprawnień osobie zmarłej kwalifikowane jest jako rażące naruszenie prawa (por. np. wyroki NSA: z dnia 11 marca 2008 r., sygn. akt I OSK 1959/06; z dnia 30 września 2009 r., sygn. akt I OSK 1429/08; z dnia 10 grudnia 2014 r., sygn. akt II OSK 1275/13; z dnia 2 sierpnia 2016 r., sygn. akt I OSK 848/16; A. Matan (w:) G. Łaszczyca, C. Martysz, A. Matan, k.p.a. Komentarz, LEX 2010, s. 359).
Z kolei przesłanka określona w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. "skierowanie decyzji do osoby niebędącej stroną" jest konsekwencją nieuwzględnienia skutków następstwa materialnoprawnego, nieodróżniania pełnomocników i przedstawicieli od stron postępowania. Dotyczy to sytuacji, gdy osoba, do której została skierowana decyzja, istnieje, tzn. osoba fizyczna żyje, a inny podmiot faktycznie i prawnie istnieje, jednakże nie może wykazać się przymiotem strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. Dlatego też przesłanka nieważności wskazana w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. nie dotyczy przypadków skierowania decyzji do osoby zmarłej i to zarówno przed wszczęciem postępowania, jak i w jego trakcie (por. M. Jaśkowska (w:) k.p.a. Komentarz, WK 2018, t. 7 pkt III. do art. 156).
Podkreślić też wypadnie, że z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu przepisu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. mamy do czynienia wtedy, gdy spełnione zostaną łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze, czyli skutki, które wywołuje decyzja. A zatem o tym, czy naruszenie prawa jest rażącym, decyduje ocena skutków społeczno-gospodarczych, jakie dane naruszenie za sobą pociąga. Za rażące należy uznać wyłącznie takie naruszenie prawa, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia zasady praworządności. Tak więc nie każde, nawet oczywiste naruszenie prawa, może być uznane za rażące (por. wyrok NSA z dnia 11 kwietnia 2019 r., sygn. akt II OSK 1334/17).
W niniejszej sprawie nie może ujść uwadze, że przedmiotem nadzwyczajnego postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją, była decyzja o umorzeniu postępowania administracyjnego wydana na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Nie bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy pozostaje charakter takiej decyzji. W orzecznictwie wskazuje się, iż na tle art. 104 § 2 k.p.a. można wyróżnić dwa rodzaje decyzji administracyjnych: decyzje rozstrzygające sprawę co do jej istoty (w całości lub w części) i decyzje kończące sprawę w danej instancji w inny sposób, do których zalicza się decyzje wydane na podstawie art. 105 k.p.a. Decyzja umarzająca postępowanie (w całości lub w części) nie jest decyzją merytoryczną rozstrzygającą sprawę co do jej istoty; jest decyzją o charakterze procesowym, zamykającą drogę do konkretyzacji praw lub obowiązków stron w danej sprawie, gdyż postępowanie (w całości albo w części) stało się bezprzedmiotowe.
Decyzje merytoryczne rozstrzygające sprawę co do jej istoty i decyzje umarzające postępowanie są to dwa różne typy rozstrzygnięć administracyjnych. Podstawą do wydania decyzji o umorzeniu jest bezprzedmiotowość postępowania, która oznacza brak podstaw do merytorycznego rozpoznania danej sprawy. Zachodzi w sytuacjach, gdy w świetle prawa oraz ustalonego stanu faktycznego nie można załatwić sprawy przez jej rozstrzygnięcie merytoryczne (co do istoty) z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych. Przesłanka bezprzedmiotowości jest zatem ściśle związana z wystąpieniem w sprawie obiektywnych przeszkód, uniemożliwiających jej dalsze prowadzenie.
W świetle powyższego stwierdzić przyjdzie, że decyzja Prezydenta [...] z dnia [...] marca 2010 r. nie rozstrzygała o prawach, ani o obowiązkach stron. Nie kształtowała też ich sytuacji prawnej. Jako rozstrzygnięcie o charakterze formalnym rozstrzygała jedynie, że z przyczyn w niej wskazanych, postępowanie administracyjne w sprawie przedmiotowego rozgraniczenia nie może być prowadzone, albowiem zostało już wcześniej zakończone ugodą zawartą przed geodetą. Zgodnie z art. 31 ust. 4 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (obecnie: Dz. U. z 2019 r., poz. 725), ugoda zawarta przed geodetą posiada moc ugody sądowej. W tym stanie rzeczy procedowanie i wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ stanowiłoby rozstrzyganie w sprawie, w której zapadło już wcześniej prawomocne rozstrzygnięcie.
U podstaw decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] marca 2010 r. o umorzeniu postępowania legły przyczyny przedmiotowe, które istniały i istnieją bez względu na aktualny krąg stron i adresatów tej decyzji. Stąd też uchybienie organu, polegające na oznaczeniu jako strony postępowania i podjęciu próby doręczenia decyzji osobie nieżyjącej, nie miało charakteru rażącego naruszenia prawa. Pozostawało bez wpływu na prawa i obowiązki pozostałych stron postępowania oraz nie powodowało skutków, które byłyby nie do pogodzenia z obiektywnym porządkiem prawnym.
Wskazać przyjdzie dodatkowo, odnosząc się do pozostałych twierdzeń skarżącego, że wbrew tym twierdzeniom nie zachodziły przesłanki do wznowienia postępowania z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. w odniesieniu do spadkobierców B. O. Jak bowiem wynika ze znajdującej się w aktach sprawy kopii prawomocnego postanowienia Sądu Rejonowego dla [...] z dnia [...] kwietnia 2008 r., sygn. akt [...], spadek po B. O. nabyli M. O. i J. O. Obaj ci spadkobiercy byli stronami postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] marca 2010 r., która została im doręczona.
Ponadto zauważyć wypadnie, choć nie ma to bezpośredniego wpływu na wynik niniejszej sprawy, że przesyłka zawierająca odpis decyzji z dnia [...] marca 2010 r. adresowana do nieżyjącej B. O., została odebrana przez J. O., który nie zgłosił wówczas doręczycielowi, że adresat nie żyje. Decyzja stała się ostateczna z dniem [...] kwietnia 2010 r., co oznacza, że strony jej nie kwestionowały. Przedstawione okoliczności potwierdzają, że żadna ze stron nie została pominięta na skutek wadliwego oznaczenia B. O. za stronę postępowania, a co za tym idzie, potwierdzają też, że uchybienie organu w tym zakresie pozostawało obojętne wobec praw i obowiązków stron.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt 1 sentencji na podstawie art. 188 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.
Rozstrzygnięcie o umorzeniu postępowania administracyjnego znajduje swoje oparcie w przepisie art. 145 § 3 p.p.s.a. Skoro bowiem okoliczność, która stała się podstawą do stwierdzenia nieważności nie wyczerpuje znamion żadnej z przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a., to postępowanie w przedmiocie stwierdzenia z tego powodu nieważności decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] marca 2010 r., stało się bezprzedmiotowe.
Rozstrzygnięcie o kosztach oparte zostało na przepisie art. 203 pkt 1 p.p.s.a., a na ich wysokość składa się wpis od skargi, opłata kancelaryjna od wniosku o sporządzenie uzasadnienia zaskarżonego wyroku, wpis od skargi kasacyjnej, opłata skarbowa od pełnomocnictwa oraz opłata za czynności radcy prawnego obliczona na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) i pkt 2 lit. a) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265).
W związku ze stanowiskiem skarżącego wyrażonym w piśmie z dnia [...] września 2019 r. nadmienić jedynie przyjdzie, że materialnoprawne kwestie związane z rozgraniczeniem nieruchomości nie były przedmiotem niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego, a ich ocena wykraczałaby poza granice sprawy.
Wskazać jeszcze wypadnie, że powołane wyżej orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej bazie orzeczeń NSA na stronie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl