Postanowienie NSA z 2 lipca 2008 r., I OSK 419/07

Sąd

Naczelny Sąd Administracyjny

Rozpoznanie

w dniu 2 lipca 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Stowarzyszenia [...] w K.

Od orzeczenia

od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 listopada 2006 r. sygn. akt II SAB/Wa 59/06

Skład

sędzia NSA Joanna Banasiewicz przewodniczący
sędzia NSA Barbara Adamiak sprawozdawca
sędzia NSA Jan Kacprzak
Urszula Radziuk protokolant

Sprawa

w sprawie ze skargi Stowarzyszenia [...] w K. na bezczynność Ministra Sprawiedliwości w przedmiocie dostępu do informacji publicznej postanawia odrzucić skargę kasacyjną.

Uzasadnienie

Wnioskiem z dnia 7 grudnia 2005 r. Stowarzyszenie [...] z siedzibą w K. zwróciło się do Ministra Sprawiedliwości, w trybie dostępu do informacji publicznej, o udostępnienie w formie pisemnej przesłanej na adres Stowarzyszenia informacji o sposobie obliczenia kosztów wykonania kserokopii, o której mowa w rozporządzeniu Ministra Sprawiedliwości z dnia 2 czerwca 2003 r. w sprawie wysokości opłaty za wydanie kserokopii dokumentów oraz uwierzytelnionych odpisów z akt sprawy.

Dyrektor Departamentu Legislacyjno-Prawnego Ministerstwa Sprawiedliwości pismem z dnia 6 stycznia 2006 r. poinformował Stowarzyszenie [...], że opłata za kserokopie z akt sprawy, wydawana na wniosek na podstawie odrębnych przepisów, została ustanowiona rozporządzeniem Ministra Sprawiedliwości z dnia 30 września 1999 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie wysokości opłat kancelaryjnych w sprawach cywilnych (Dz.U. Nr 88, poz. 990) w wysokości 1 zł za każdą stronę wydanej kserokopii, co związane było z brzmieniem art. 156 § 2 Kodeksu postępowania karnego, przewidującego prawo oskarżonego i jego obrońcy do uzyskania odpłatnie kserokopii dokumentów z akt sprawy, przy jednoczesnym braku określenia wysokości takiej opłaty oraz braku stosownej delegacji do uregulowania ww. kwestii w art. 156 k.p.k. Wskazał na czynniki jakie wzięto pod uwagę w toku procesu legislacyjnego dotyczącego powołanego rozporządzenia zmieniającego, a nadto podniósł, że nowelizacja Kodeksu postępowania karnego, która weszła w życie z dniem 1 lipca 2003 r., zobowiązywała Ministra Sprawiedliwości (art. 156 § 6) do uregulowania wysokości opłaty za wydanie kserokopii dokumentów z akt sprawy karnej przy zastosowaniu przesłanek analogicznych, jak w rozporządzeniu w sprawie wysokości opłat kancelaryjnych w sprawach cywilnych, co przy niezmienionych warunkach rynkowych spowodowało ustalenie jej na takim samym poziomie.

Odnosząc się do pozostałych żądań zawartych we wniosku, podano, że w obydwu przypadkach projekty rozporządzeń zostały opracowane i uzgodnione, stosownie do obowiązujących w tym czasie przepisów regulaminu organizacyjnego Ministerstwa Sprawiedliwości oraz poddane uzgodnieniom międzyresortowym i konsultacjom ze środowiskami prawniczymi, zgodnie z wymogami regulaminu pracy Rady Ministrów. Powołując się na rozległość tego procesu stwierdzono, że zaspokojenie żądań wniosku w tym zakresie wymagałoby opracowania wykraczającego poza ramy informacji publicznej, uzyskiwanej jako informacji przetworzonej. Wskazano w związku z tym na możliwość udostępnienia ich w trybie art. 3 ust. 1 pkt 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej i dodatkowo załączono kopie obydwu rozporządzeń wraz z uzasadnieniami.

We wniosku z dnia 16 stycznia 2006 r. Stowarzyszenie [...] wezwało Ministra Sprawiedliwości do usunięcia naruszenia prawa polegającego na braku w piśmie z dnia 6 stycznia 2006 r. całej informacji oraz nieudzielaniu w innej formie pełnej informacji publicznej, o jakiej mowa we wniosku oraz niewydaniu decyzji administracyjnej o odmowie udostępnienia informacji lub jej części, o jakiej mowa we wniosku, względnie powiadomienia, o jakim mowa w art. 14 ust. 2 ustawy, a nadto zażądało szeregu nowych informacji wymienionych w pkt 2 ppkt 1-5.

W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na bezczynność Ministra Sprawiedliwości w zakresie sposobu realizacji wniosku z dnia 7 grudnia 2005 r. dotyczącego m.in. stanowisk funkcjonariuszy publicznych, Stowarzyszenie zarzuciło organowi naruszenie prawa materialnego poprzez jego niezastosowanie lub błędną interpretację, a to art. 12 ust. 2, art. 13 ust. 1 i 2, art. 14 ust. 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 22 listopada 2006 r. sygn. akt II SAB/Wa 59/06, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] z siedzibą w K. na bezczynność Ministra Sprawiedliwości w przedmiocie dostępu do informacji publicznej, oddalił skargę. Sąd wywodził, że analiza art. 6 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. Nr 112, poz. 1128 ze zm.) wskazuje, że wnioskiem o udostępnienie mogą być objęte jedynie informacje o określonych faktach, danych lub stanach zjawisk na dzień ich udostępnienia. Oceniając żądanie skarżącego o udostępnienie informacji dotyczących procesu legislacyjnego, związanego z pracami nad rozporządzeniem Ministra Sprawiedliwości z dnia 2 czerwca 2003 r. w sprawie wysokości opłaty za wydanie kserokopii dokumentów oraz uwierzytelnionych odpisów z akt sprawy, uzasadnione jest przyjęcie, że żądane informacje są informacjami publicznymi w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Dokumenty tworzone przez organy władzy publicznej podczas procesu legislacyjnego są bowiem zgodne z jej art. 1 ust. 1 informacjami o sprawach publicznych, zaś stosownie do treści art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. c/ i d/, stanowią rodzaj informacji dotyczącej sposobu stanowienia aktów publicznoprawnych oraz sposobu przyjmowania i załatwiania spraw, co powoduje, że podlegają udostępnieniu w trybie i na zasadach określonych w powołanej ustawie.

Ponadto bez wątpienia Minister Sprawiedliwości jest organem władzy publicznej określonym w art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, a więc obowiązanym do udostępnienia informacji publicznej w sposób w niej przewidziany.

Uzasadnione jest zatem stwierdzenie, że w rozpoznawanej sprawie ma zastosowanie ustawa o dostępie do informacji publicznej zarówno ze względu na jej zakres podmiotowy, jak też przedmiotowy.

W sprawie Minister Sprawiedliwości udostępnił skarżącemu Stowarzyszeniu informację publiczną określoną w pkt 1, 4 i 5 wniosku z 7 grudnia 2005 r. W szczególności przedstawił metodologię określania kosztów wykonania kserokopii dokumentów oraz uwierzytelnionych odpisów z akt sprawy oraz przesłał kopię ww. rozporządzenia wraz z uzasadnieniem, a dodatkowo także kopię rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 30 września 1999 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie wysokości opłat kancelaryjnych w sprawach cywilnych. Wskazał ponadto, że wysokość opłaty została ustalona na tym samym poziomie, jak w powyższym rozporządzeniu zmieniającym z dnia 30 września 1999 r., gdyż koszty wydania kserokopii są analogiczne, a nie uległy zmianie warunki rynkowe wówczas istniejące. Należy w związku z tym przyjąć, że organ w toku prac legislacyjnych nie dokonywał kalkulacji kosztów z uwzględnieniem poszczególnych pozycji w postaci kosztów osobowych, kosztów papieru, tonera i innych, a zatem nie był dysponentem takich szczegółowych informacji.

W tej sytuacji nie sposób podzielić stanowiska skarżącego, że organ nie udostępnił żądanych informacji i pozostawał w bezczynności.

Jeśli zaś chodzi o informacje żądane w pkt 2 i 3 wniosku z dnia 7 grudnia 2005 r., to należy zauważyć, że organ nie odmówił ich udostępnienia, lecz w piśmie z dnia 6 stycznia 2006 r. zaproponował Stowarzyszeniu jedynie inny sposób i formę udostępnienia z uwagi na rozległość procesu legislacyjnego wymagającą stosownego opracowania. Zaproponował mianowicie zapoznanie się z dokumentacją ww. procesu legislacyjnego zawierającą również żądane nazwiska, funkcje i stanowiska co do rozwiązań merytorycznych na poszczególnych etapach prac, zajmowanych przez komórki organizacyjne Ministerstwa Sprawiedliwości, resorty i inne podmioty, w formie wglądu do dokumentów urzędowych przewidzianej w art. 3 ust. 1 pkt 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Zdaniem Sądu, w piśmie powyższym zawarte jest powiadomienie o jakim mowa w art. 14 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, natomiast z wniosku Stowarzyszenia z dnia 16 stycznia 2006 r., będącego w znacznej części polemiką z pismem organu z dnia 6 stycznia 2006 r., trudno wnioskować, czy Stowarzyszenie dalej domaga się przesłania żądanych informacji, czy też wyraża zgodę na udostępnienie ich w formie zaproponowanej przez organ. Chybione jest zatem twierdzenie wnioskodawcy, że Minister Sprawiedliwości również w tym zakresie pozostawał w bezczynności, gdyż nie udostępnił żądanych informacji ani też nie załatwił sprawy w inny sposób, czyli poprzez wydanie stosownej decyzji (o odmowie lub umorzeniu postępowania). Nieuzasadnione jest również powoływanie się przez Stowarzyszenie [...] na przepis art. 12 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, który ma zastosowanie wyłącznie do przypadku, kiedy wnioskodawcy udostępnia się informację publiczną poprzez wgląd w dokumenty urzędowe. Jedynie wtedy na podmiocie udostępniającym ją ciąży obowiązek zapewnienia możliwości, czy to kopiowania informacji publicznej, czy też przesłania jej albo przeniesienia na odpowiedni, powszechnie stosowany nośnik informacji.

Wreszcie odnosząc się do zarzutu skarżącego naruszenia prawa przez organ poprzez nieterminowe rozpatrzenie wniosku Sąd wskazał, że termin 14-dniowy, określony w art. 13 ust. 1 omawianej ustawy ma charakter instrukcyjny dla organu prowadzącego postępowanie w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, zaś jego upływ nie pozbawia organu kompetencji do załatwienia sprawy.

Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł o oddaleniu skargi.

Stowarzyszenie [...] wniósł od wyroku skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości. Skargę kasacyjną oparło na zarzutach:

1. naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie art. 3 ust. 1 pkt 2, art. 14 ust. 1 i ust. 2, art. 16 ust. 1 w związku z art. 14 ust. 2, art. 16 ust. 1, art. 12 ust. 2 pkt 1 i 2, art. 15 ust. 1 i 2 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej;
2. naruszeniu przepisów prawa procesowego: art. 133 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Na tych podstawach wnosiło o:

1. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania;
2. zasądzenie od strony przeciwnej kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Reprezentacja osób prawnych w postępowaniu sądowoadministracyjnym uregulowana jest w art. 28 i 29 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Zgodnie z art. 28 § 1 osoby prawne dokonują czynności w postępowaniu przez swoje organy albo przez osoby uprawnione do działania w ich imieniu. Z art. 29 wynika obowiązek wykazania swojego umocowania przez organ lub osobę, o której mowa w art. 28 przy pierwszej czynności w postępowaniu sądowym. Nieprzedłożenie dokumentu potwierdzającego umocowanie do działania za daną osobę prawną stanowi brak formalny, który jest usuwalny. Uzupełnienie braków w terminie usunie przeszkodę w nadaniu biegu skardze kasacyjnej.

Pełnomocnictwo do wniesienia skargi kasacyjnej jest udzielone niezgodnie ze statutem Stowarzyszenia [...], tj. tylko przez Przewodniczącego Stowarzyszenia, a nie jak wymaga tego § 10 ust. 2 statutu i jak wynika to z wypisu z działu 2 w rubryce 1 w pkt 2 Rejestru Sądowego przez wybranych przez Zarząd upełnomocnionych dwóch członków Zarządu.

Pomimo wezwania do dnia rozprawy braki w udzielonym pełnomocnictwie do wniesienia skargi kasacyjnej nie zostały usunięte. Nie są skuteczne dokumenty nadesłane przez Przewodniczącego Stowarzyszenia. W szczególności nie można uznać za prawnie wiążące zmiany w Statucie Stowarzyszenia dokonane uchwałą z 30 maja 2007 r. Dopóki bowiem zmiany Statutu nie zostaną wprowadzone prawomocnym postanowieniem sądu rejestrowego do rejestru Stowarzyszenia, dopóty Stowarzyszenie nie może się powoływać na stan prawny wynikający z tych zmian. Przesądza o tym treść z art. 14 i art. 17 ust. 1 ustawy z 20 sierpnia 1997 r. o Krajowym Rejestrze Sądowym (tekst jedn. Dz.U. z 2007 r. Nr 168, poz. 1186). Przy zmianie statutu stowarzyszenia występuje taka sama sytuacja, jak przy zakładaniu stowarzyszenia i rejestracji jego pierwszego statutu, o czym stanowi art. 21 ustawy z 7 kwietnia 1989 r. - Prawo o stowarzyszeniach (tekst jedn. Dz.U. z 2001 r. Nr 79, poz. 855 ze zm.). Zgodnie z art. 17 ust. 1 tej ustawy, stowarzyszenie uzyskuje osobowość prawną i może rozpocząć działalność z chwilą wpisania do Krajowego Rejestru Sądowego. Uchwała o zmianie statutu staje się skuteczna z chwilą wpisania zmiany statutu do Krajowego Rejestru Sądowego.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 180 powołanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.

Do rozpoznania wniosku o przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu jest właściwy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. Art. 209 powołanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi reguluje zasady zwrotu kosztów między stronami postępowania sądowoadministracyjnego.